于 塏

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院,江蘇南京 210093)

引言

帕累托改進(jìn)是以意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕累托的名字命名的,基于帕累托最優(yōu)基礎(chǔ)之上的一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇,是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的常用概念。帕累托最優(yōu)是指在不減少一方福利的情況下不可能增加另外一方福利的狀態(tài),而帕累托改進(jìn)則是指“在存在經(jīng)濟(jì)無(wú)效率的情況下,若進(jìn)行了資源重新配置,確實(shí)至少使得某個(gè)人的效用水平在其他任何人的效用不變情況下有所提高”[1]的狀態(tài)。

1993年 12月 15日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》,并于 1994年 1月 1日起施行。這是對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制甚至是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重大改革。分稅制改革是我國(guó)財(cái)稅體制在特殊的歷史背景和特殊的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中,由包干制向分級(jí)分稅模式轉(zhuǎn)變的制度變革,目標(biāo)是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)稅體制,考慮到改革中各方面的承受力,分稅制改革是在保障地方既得利益前提下進(jìn)行的漸進(jìn)式的、溫和的改革。

本文將從帕累托改進(jìn)的角度對(duì)分稅制改革作一探討。

一、分稅制改革的背景

我國(guó)的分稅制改革經(jīng)歷了由點(diǎn)到面、由理論到實(shí)踐逐步推進(jìn)的過(guò)程。改革的總體方針模式選擇了“漸進(jìn)式”的改革模式,“存量不變,增量調(diào)整”的設(shè)計(jì)思路保證了新舊體制的平穩(wěn)過(guò)渡。[2]盡管這項(xiàng)改革使中央和地方的財(cái)政關(guān)系和財(cái)政收入格局發(fā)生了重大變化,但是我們從分稅制改革的基本原則和實(shí)施效果可以看出,這項(xiàng)改革在一定時(shí)間內(nèi)是一項(xiàng)非常接近完全意義上的帕累托改進(jìn)的改革,使最大多數(shù)人的福利得到了提升,是一個(gè)效率不斷增進(jìn)的過(guò)程,這不僅僅體現(xiàn)在資源的配置方面,也體現(xiàn)在整體福利水平的提升方面。

分稅制改革的主要內(nèi)容是具體按照征收管理權(quán)和稅款支配權(quán)兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),將中央與地方收入、事權(quán)和支出等重新劃分,中央對(duì)地方稅收返還的確定等。[3]到目前為止,我國(guó)實(shí)行分稅制改革已經(jīng)16年,分稅制的財(cái)政預(yù)算管理體制對(duì)于理順財(cái)政的分配關(guān)系、增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展起到了十分重要的作用。分稅制改革調(diào)整了財(cái)政分配格局,初步規(guī)范了財(cái)政分配關(guān)系,調(diào)動(dòng)了地方政府廣開(kāi)財(cái)源、確保財(cái)政收入增長(zhǎng)的積極性,財(cái)政收入從分稅制改革前的 4000多億元增加到 2009年的 6.84萬(wàn)億元,中央宏觀調(diào)控的能力大幅增強(qiáng)。同時(shí)也優(yōu)化了資源配置,并且推進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,加快了政府職能、企業(yè)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,具體表現(xiàn)在地方政府逐漸開(kāi)始重視第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整理念更傾向于依靠經(jīng)濟(jì)效益的提升,摒棄了單純依賴(lài)增加流轉(zhuǎn)稅的粗放方式?？傊?分稅制改革是中國(guó)改革開(kāi)放之后財(cái)政體制的一次具有里程碑意義的重大改革。

二、財(cái)政體制改革與非帕累托改進(jìn)

一般而言,財(cái)政體制改革往往是一個(gè)非帕累托改進(jìn)的過(guò)程。財(cái)政體制規(guī)定了政府間財(cái)政資源的分配關(guān)系,對(duì)政府間的財(cái)政資源進(jìn)行重新配置。因此,財(cái)政體制改革的實(shí)質(zhì)就是對(duì)權(quán)力、資源和利益進(jìn)行重新調(diào)整安排和再次分配的過(guò)程。調(diào)整過(guò)程中,中央財(cái)政收入的增加或減少必須以地方財(cái)政收入的損失或增加為條件,部分省市財(cái)力的增加或減少必須以其他省市財(cái)力的損失或增加為條件,但也可能存在雙贏的局面,就是中央政府和地方政府能夠同時(shí)在財(cái)政體制改革中獲得利益,可是各方獲益大小是有區(qū)別的,造成地方政府財(cái)政實(shí)力位次排序的變化,很多位次順序下降的地方政府會(huì)感到自己的相對(duì)利益受到了損失,盡管它們的實(shí)際利益得到了增加。比如 2002年我國(guó)實(shí)行的所得稅體制改革,當(dāng)時(shí)財(cái)政部預(yù)估東部沿海發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)省份必定會(huì)對(duì)這項(xiàng)改革有異議,中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份應(yīng)該會(huì)對(duì)改革給予支持。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)共同富裕、縮小地區(qū)間財(cái)稅差距是所得稅改革的目的所在,而對(duì)于改革所得稅分享辦法所增加的收入,中央會(huì)全部用于對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付,而且主要集中于中西部地區(qū)。然而出乎財(cái)政部意料的是,中西部省份也對(duì)所得稅改革方案提出了異議,問(wèn)題就出在中央在實(shí)施改革的過(guò)程中會(huì)將中西部省份的部分財(cái)力集中,然后集中安排對(duì)這些省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。很明顯,這些省份更愿意自己征收并自行安排財(cái)政收入以強(qiáng)化財(cái)政主動(dòng)性。因此,財(cái)政體制的改革一般而言是一個(gè)非帕累托改進(jìn)的過(guò)程。

然而,前文所講 1994年的分稅制改革則是一項(xiàng)非常接近完全意義上的帕累托改進(jìn)的改革。這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)為了確保分稅制改革能夠順利實(shí)施而采取的對(duì)地方政府的一種補(bǔ)償措施,即選擇了“基數(shù) +增長(zhǎng)”的模式,簡(jiǎn)單講就是增量調(diào)節(jié),以此保護(hù)和承認(rèn)地方的既得利益,并在此基礎(chǔ)上能夠穩(wěn)步推行分稅制改革。在沒(méi)有更好的體制辦法和標(biāo)準(zhǔn)的情況下,通過(guò)保護(hù)既得利益和調(diào)節(jié)增量的方式,既能夠調(diào)節(jié)地方政府間的財(cái)力狀況,同時(shí)也確保了效率,彌合了我國(guó)漸進(jìn)式改革的總體方針。這樣分稅制改革就成功實(shí)現(xiàn)了由“非帕累托改進(jìn)狀態(tài)”到“帕累托改進(jìn)狀態(tài)”的有效轉(zhuǎn)換。

三、喪失帕累托改進(jìn)空間的“基數(shù) +增長(zhǎng)”改革模式

分稅制改革在我國(guó)漸進(jìn)式改革總方針的背景下是一個(gè)過(guò)渡性的制度安排,隨著時(shí)間的推移,帕累托改進(jìn)的空間會(huì)因?yàn)檫_(dá)到改革的臨界點(diǎn)而逐漸喪失。也就是說(shuō),在增進(jìn)了其中一部分的利益的同時(shí)必然會(huì)損失另一部分的利益。盡管分稅制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了很大的作用,并且從表面上看分稅制現(xiàn)在還能繼續(xù)順利實(shí)施,但是過(guò)多地關(guān)注于“基數(shù) +增長(zhǎng)”的體制模式會(huì)回避和忽視改革大方向上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要矛盾,從而會(huì)引發(fā)一系列新的問(wèn)題和矛盾,形成我國(guó)漸進(jìn)式改革的掣肘。

以基數(shù)為例,正常情況下為了不讓自身的財(cái)政實(shí)力受到體制性的削減和影響會(huì)保持剛性的既得利益,下級(jí)政府會(huì)以上一年的財(cái)政基數(shù)指標(biāo)為目標(biāo),想方設(shè)法去完成。在分稅制改革初期,通常下級(jí)政府的財(cái)政收入一般都有一定的數(shù)據(jù)保留,所以基數(shù)問(wèn)題還處于隱性階段,但是隨著時(shí)間的推移,基數(shù)的絕對(duì)數(shù)量越來(lái)越大,基數(shù)問(wèn)題就逐漸變得顯性化。通常情況下,下級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)上一年的基數(shù)指標(biāo)有兩種渠道,一種是努力發(fā)展當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì),另一種則是弄虛作假,比如先征后返、買(mǎi)稅等。近些年來(lái),公共財(cái)政理念的不斷深入,社會(huì)保障、醫(yī)療等政府公共物品的供給不斷增加,導(dǎo)致財(cái)政支出逐年增加。而對(duì)地方政府而言,日常行政事務(wù)增多,改革和發(fā)展的支出壓力比較大,特別是基層政府和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū),大部分已陷于“基數(shù) +增長(zhǎng)”的怪圈,一方面不遺余力地達(dá)到上一年的基數(shù)指標(biāo),另一方面為了滿(mǎn)足不斷膨脹的財(cái)政支出規(guī)模而去發(fā)展經(jīng)濟(jì),在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中分享微不足道的增量財(cái)力?？墒菬o(wú)限的財(cái)政收入增長(zhǎng)需求和有限的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力之間存在著矛盾,這種矛盾導(dǎo)致地方政府步入了一種不合理的次優(yōu)選擇,比如過(guò)度開(kāi)采利用資源、提供價(jià)格極其低廉的土地等。這種制度設(shè)計(jì)缺陷的普遍存在,很難從根本上遏制盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)所導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)。尤其是隨著這種漸進(jìn)式改革的逐步推進(jìn)和深化,在各種既得利益集團(tuán)已相對(duì)清晰地形成的新格局之下,現(xiàn)在嘗試任何一項(xiàng)改革完善措施,都必然碰到觸動(dòng)既得利益的敏感問(wèn)題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在：分稅制改革加劇了地區(qū)之間的財(cái)政能力差異和稅收負(fù)擔(dān)的差異,從而擴(kuò)大了地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距,形成了中央與地方、地方與地方的緊張制衡關(guān)系。另外,在權(quán)力主導(dǎo)型分稅制的機(jī)理傳導(dǎo)下,財(cái)權(quán)一級(jí)級(jí)向上轉(zhuǎn)移,而事權(quán)卻相對(duì)下移,地方政府要做的事越來(lái)越多,但手中可支配的財(cái)力相對(duì)越來(lái)越少,其表現(xiàn)就是2008年我國(guó)所有的財(cái)政收入中中央拿走了接近60%的份額,基層財(cái)政困難重重,從而導(dǎo)致有些地方政府過(guò)分依賴(lài)于土地出讓金來(lái)維持財(cái)政,進(jìn)而衍生出高房?jī)r(jià)等民生問(wèn)題。

四、非帕累托改進(jìn)狀態(tài)下的分稅制改革

通過(guò)以上探討我們可以看出,隨著時(shí)間的推移,我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制“基數(shù) +增長(zhǎng)”的模式所產(chǎn)生的正激勵(lì)效應(yīng)正逐漸減弱,已經(jīng)喪失了帕累托改進(jìn)狀態(tài),并且逐漸演變?yōu)樨?fù)激勵(lì),產(chǎn)生負(fù)效應(yīng),并衍生出了一系列新的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題,我國(guó)在未來(lái)新一輪稅制改革的調(diào)整過(guò)程中,必須根據(jù)具體的因素法確定不同地區(qū)的“存量”比例,要不斷弱化“存量”帶來(lái)的束縛和限制,逐步解決現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)中的種種問(wèn)題和缺陷。要建立和完善科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度,明晰各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán),同時(shí)要處理好現(xiàn)行“層級(jí)財(cái)政”的轉(zhuǎn)換,以解決基層財(cái)政困難的問(wèn)題。

建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度取代按基數(shù)法確定的稅收返還制度和包干制下的各種補(bǔ)助制度;逐步改基數(shù)法為因素法,合理確定各級(jí)政府的財(cái)政收支數(shù)額;合理確定中央政府和地方政府財(cái)政收入的比例以及轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模;規(guī)范中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的方式,可以采用預(yù)算補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和臨時(shí)補(bǔ)助等方法;加強(qiáng)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督,以提升財(cái)政資金的使用效益。

明晰各級(jí)政府的事權(quán),完善地方政府稅權(quán)?？傮w原則是,首先要確定好事權(quán),然后根據(jù)事權(quán)決定財(cái)政支出,再根據(jù)支出確定各級(jí)政府應(yīng)得的財(cái)政收入。唯有事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一,政府履行相應(yīng)的職能才有物質(zhì)保證。而事權(quán)的劃分與政府的職能緊密相關(guān)。因此,要完善分稅制,就必須轉(zhuǎn)變政府的職能,明確政府與市場(chǎng)的職能,尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,并以此為依據(jù)重新界定國(guó)家財(cái)政的支出范圍。具體可以從中央與地方政府的具體職能劃分和公共產(chǎn)品供給的受益范圍這兩個(gè)層面來(lái)合理劃分各級(jí)政府的事權(quán),并把各級(jí)政府的事權(quán)以法律形式框定下來(lái),然后根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,確定各級(jí)政府的支出數(shù)額和范圍,合理劃分中央與地方稅權(quán)。

財(cái)政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級(jí)財(cái)政”向“轄區(qū)財(cái)政”轉(zhuǎn)變。我國(guó)有五級(jí)政府,是世界上主要國(guó)家中政府層級(jí)最多的國(guó)家,過(guò)多的政府層級(jí)使得中國(guó)不可能像國(guó)外那樣完整地按稅種劃分收入,而只能加大共享收入。為了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的扁平化,可以推進(jìn)省直管縣和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的試點(diǎn),同時(shí)可以考慮建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制,明確轄區(qū)內(nèi)的責(zé)任事權(quán)支出劃分,只有這樣,才能從根本上解決國(guó)家目前所面臨的基層財(cái)政困難問(wèn)題。

[1] 高鴻業(yè).西方經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2000.

[2] 王振宇.關(guān)于完善分稅制財(cái)政體制的幾點(diǎn)思考[J].地方財(cái)政研究,2008(8)：21-24.

[3] 洪銀興.公共財(cái)政學(xué)[M].南京：南京大學(xué)出版社,2003：326-327.