林麗珊

（揭陽廣播電視大學，廣東 揭陽 522000）

公共政策在基層組織執(zhí)行中存在的問題及思考

林麗珊

（揭陽廣播電視大學，廣東 揭陽 522000）

公共政策執(zhí)行是一項極其復雜的社會實踐活動，在政策實施的過程中，常常會由于這樣或那樣的原因而導致出現執(zhí)行偏差。本文運用所掌握的理論知識，就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織執(zhí)行政策出現偏差的問題提出相關的對策建議。

公共政策執(zhí)行；執(zhí)行偏差；政策執(zhí)行力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國農村基層的行政組織。新中國建立六十多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這一層次管理的核心，是直接與九億農民打交道，也是構建和諧社會的重要行政組織。國家的政策實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織是最主要的政策實施主體，它在解決公共問題，實現公共利益，達到政策目標中有著極為重要的責任。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織對公共政策的執(zhí)行情況如何直接影響到政策的權威性，其行為的好壞代表和體現政府的形象，其質量的優(yōu)劣影響公眾對政府的支持度和信任度。如果我們不能抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層次的發(fā)展和穩(wěn)定，就不能真正實踐“三個代表”重要思想，不能真正樹立和落實科學發(fā)展觀，不能真正做到“立黨為公，執(zhí)政為民”。所以，我們必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織對公共政策的執(zhí)行，努力提高政策執(zhí)行者的綜合素質，并建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部政策執(zhí)行績效考評和干部問責制度。

一、公共政策執(zhí)行的含義、地位與作用

（一）公共政策執(zhí)行的內涵

對于公共政策執(zhí)行的含義，我國臺灣的學者林水波、張世賢認為，政策執(zhí)行可謂為一種動態(tài)的過程，在整個過程中，負責執(zhí)行的機關與人員組合各種必要的要素，采取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，應用協商化解沖突，以達到特定地政策目標。所謂公共政策執(zhí)行就是政策執(zhí)行主體為了實現公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內容變?yōu)楝F實的行動過程。公共政策執(zhí)行的本質是將一種政策付諸實施的所有行動的總和。

（二）公共政策執(zhí)行的重要作用與地位

公共政策執(zhí)行是政策過程的重要環(huán)節(jié)，是實現政策目標和解決政策問題的直接途徑。任何政策都是針對一定的政策問題而提出和制定的，而政策的制定并不等于問題的解決，從政策的規(guī)劃和合法化到政策目標的實現之間，還有一段很長的距離，這是一個十分復雜的過程，只有通過執(zhí)行機構和人員的有效執(zhí)行，才能保證政策目標的實現。美國學者艾利森認為，“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余 90%取決于有效的執(zhí)行。”又如，江澤民同志曾指出：政策的制定與執(zhí)行是相互聯系的統(tǒng)一過程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于執(zhí)行政策，執(zhí)行得不好，再好的政策也只會落空，而且會損害黨和政府的形象、聲譽。從這些我們可以看出，公共政策執(zhí)行在整個政策周期中的特殊作用與地位。

二、基層組織公共政策執(zhí)行偏差的表現形式

政策的執(zhí)行是一項極為復雜的社會實踐活動，在政策實施的實際過程中，常常會由于這樣或那樣的原因而導致執(zhí)行偏差。政策執(zhí)行偏差的本質就是不能實現政策目標的預期效果，不能解決現實中的政策問題。其現象表現為“執(zhí)行不力”、“有令不行，有禁不止”，現象反映本質，執(zhí)行偏差的表現形式反映出執(zhí)行偏差的具體內容、具體性質。在駐村期間，筆者總結了政策執(zhí)行偏差的表現形式主要有以下幾種：

（一）象征式的政策執(zhí)行

其特點是政策最終成了一紙空文，根本談不上解決什么具體的政策問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織執(zhí)行政策中往往把主要精力集中在任期內要實現的短期目標上，以提高自己的政績和地方的知名度，而忽視了對策問題的解決，使得出現的問題能避開的就避開，造成了很多社會隱患，進而導致發(fā)展中的“畸形發(fā)展”和片面的經濟指標增長。譬如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行我國環(huán)境保護政策時，往往重視本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟發(fā)展，忽視環(huán)境的保護。其實，無論是科學發(fā)展觀，還是“十一五”規(guī)劃，對治污減排早有明確的政策指標?？扇缃竦膯栴}是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行落實時常常出現權責不清，賞罰不明，推諉扯皮。在某些污染事件中，很少有官員接受刑事處罰，黨紀行政處分如“蜻蜓點水”，甚至還出現過此地革職、異地上任的怪事。相對于污染處罰的“低風險”粗放發(fā)展的“高回報”更是一些官員所熱衷“口頭環(huán)?！钡母驹蛩?。

（二）附加式的政策執(zhí)行

主要是指政策在執(zhí)行過程中被附加了不恰當的內容，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了政策原定的要求，特別是執(zhí)行者在現行政策的目標的基礎上再自行增添了若干個新目標?！巴琳摺蓖歉郊邮降恼邎?zhí)行的一種典型表現形式。“土政策”是指打著貫徹上級政策要結合實際的旗號而自行附加額外目標的政策，它另搞一套，使政策執(zhí)行復雜化，影響政策目標的實現。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織以地方實際情況為借口，對國家政策增加了地方的內容，如在政策實施中增加更多的執(zhí)行程序和審批環(huán)節(jié)，為了謀求地方和個人利益，增加更多的收費項目。

（三）替代式的政策執(zhí)行

主要是指在政策執(zhí)行過程中被換上與現行政策表面上一致而事實上背離的內容。這是一種極為嚴重的執(zhí)行偏差，其政策內容、目標已發(fā)生了根本的改變。它的特點是執(zhí)行者在政策實施過程中“掛羊頭，賣狗肉”。這種情況往往發(fā)生在政策與執(zhí)行主體之間出現極為激烈的利益沖突的時候?！吧嫌姓撸掠袑Σ摺本褪且环N典型的替代式的政策執(zhí)行。“有利的就執(zhí)行，不利的就變形”。這就嚴重的損害了政策的權威性和嚴肅性。黨中央、國務院推動的農村稅費改革是減輕農民負擔的一項重要舉措。然而，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行該政策時卻自行“變通”，變著法子向農民亂收費。在農村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以支配的財政資金減少了很多，而各項支出卻不會減少，有些支出根本沒辦法保證。這在一定程度上表明了政策執(zhí)行者有著不同于政策制定者的特殊動機。

（四）照搬式的政策執(zhí)行

主要是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體機械的照搬照抄，“原原本本傳達，不折不扣落實”。這樣呆板的執(zhí)行政策往往不能真正的解決問題、實現政策目標。它的特點是執(zhí)行者把原則性和靈活性嚴重的分離。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中運用粗放的管理方式，簡單的行政手段，這樣造成了政策執(zhí)行中不合理的現象，直接關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行主體的政策執(zhí)行力的大小。所謂政策執(zhí)行力，指的是執(zhí)行主體推動政策實施的程度，是作用于目標群體使其改變行為和方向的程度，以及實現政策目標并最終解決社會公共問題的程度，也就是政策被有效執(zhí)行的程度。

三、基層組織公共政策執(zhí)行偏差的原因

（一）政策執(zhí)行者素質不高

政策執(zhí)行者的綜合素質在相當程度上決定了公共政策執(zhí)行的成敗。公共政策執(zhí)行主體的政策水平、知識結構、組織能力以及目標群體的受教育程度、政治參與水平和社會能力等素質條件是公共政策執(zhí)行的重要政治資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織作為公共政策執(zhí)行主體的素質不高可能造成政策認知的不當，由于政策水平或知識水平有限，不能正確地理解具有戰(zhàn)略性和抽象性的宏觀政策；不能認清公共政策的精神實質，即最高目標和最低目標、長遠目標和近期目標的區(qū)別與聯系；不能認清公共政策的內在機理，即公共政策的目標、原則、計劃、程序、手段的內在統(tǒng)一性；不能認清公共政策的相互關系，即舊政策與新政策、中央政策與地方政策的關系。

（二）政策執(zhí)行者的利益驅動

在許多情況下，政策執(zhí)行者的利益和政策制定者的利益是有差別的，甚至會發(fā)生沖突。此時，執(zhí)行者就有可能不顧大局而去保護、謀求自身的利益。如果執(zhí)行者把自己所代表的局部或個人利益的損益作為政策執(zhí)行的參數，必然會影響政策范圍的整體利益，而使政策執(zhí)行出現偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織擁有了一定的相對獨立的利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織擔當了推動地區(qū)經濟增長的重任。由于國家的政策是實現社會經濟福利最大化，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標是實現本行政區(qū)域內的經濟增長、社會穩(wěn)定和充分就業(yè)等，所以兩者并不完全一致，這就在一定程度上導致國家的政策并不能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的有效執(zhí)行。

（三）公共政策執(zhí)行準備不充分

主要表現為執(zhí)行者在執(zhí)行之前沒有很好地理解領會政策意圖或沒有做充分的政策宣傳。政策制定過程中需要有執(zhí)行人員的參與，這樣才能保證政策得以執(zhí)行。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織在實施政策方案前缺乏相應的準備，導致政策的目標群體不能深入、正確地理解政策的內容和意義，因而執(zhí)行者在執(zhí)行中不能得到群眾的積極配合，也導致了執(zhí)行者對政策目標重視不夠，執(zhí)行中敷衍塞責。

（四）對公共政策執(zhí)行者監(jiān)管不力

監(jiān)督體制和方法的不當，監(jiān)督機構的權力過小或過大，監(jiān)督制度的不健全，都會對政策執(zhí)行機構和人員的行為產生重要的影響，也就有可能導致或助長政策執(zhí)行偏差的產生與擴大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織在執(zhí)行國家政策時，缺乏健全的監(jiān)督機制，政策執(zhí)行者擁有較大的自主性，這樣就很難做到遵循政策的精神實質，保持政策的嚴肅性和權威性。

四、基層組織公共政策執(zhí)行偏差的矯正對策

政策執(zhí)行偏差的矯正是指政策主體采取一定的糾正措施，使政策執(zhí)行回到正確的方向并且消除不良的后果及減緩社會消極影響的過程。

（一）努力提高基層組織公共政策執(zhí)行者的素質

公共政策執(zhí)行者是政策實施中的能動因素，他們的政治素質、道德素質、心理素質和能力素質的高低決定著政策執(zhí)行能動性發(fā)揮的大小程度，在公共政策執(zhí)行過程中出現的執(zhí)行偏差直接與執(zhí)行主體的素質有關。為了減少執(zhí)行偏差，一是要提高其思想政治素質。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織要增強大局觀念，防止和克服以權謀私、地方保護主義；強化行政職業(yè)道德意識，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制以權謀私、弄虛作假和政治腐敗。二是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行者的政策理論水平，用科學的理論武裝頭腦，指導其工作，善于運用辯證思維，以政策大局、戰(zhàn)略為重，防止和克服短期行為。三是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策者的行政業(yè)務素質，公共政策執(zhí)行者要不斷拓展知識面，提高綜合分析、判斷的能力，進而提高準確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定公共政策執(zhí)行計劃的能力，提高政策執(zhí)行的實踐能力。四是要增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織的實際工作經驗尤其是學會如何處理利益群體和社會公眾的關系，提高自身吃苦耐勞、不怕挫折、不怕失敗的心理素質。

（二）建立健全基層組織公共政策執(zhí)行的信息溝通

從控制論的角度來分析公共政策執(zhí)行，則公共政策執(zhí)行過程實質上是一個有效的信息流通過程。信息是公共政策執(zhí)行的重要資源，信息非對稱性和溝通渠道受阻，都會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織在理解領會政策時發(fā)生偏差，進而嚴重地影響政策的執(zhí)行。因此，建立健全公共政策執(zhí)行的信息溝通機制，保持全真的信息流通，盡量避免或減少政策信息的非對稱性，是防止政策執(zhí)行偏差產生的重要途徑，有利于提高公共政策執(zhí)行的效率。

（三）強化對基層組織公共政策執(zhí)行的監(jiān)督控制

加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的控制，要求要及時跟蹤評估。當政策執(zhí)行到一定階段或完成一定環(huán)節(jié)時，對政策執(zhí)行的效果及影響進行科學的評估，系統(tǒng)地分析政策實施在政治、經濟、文化等各方面產生的直接影響、間接影響和輿論反應，以及預設目標是否合理、充分、全面等等。總之，及時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的跟蹤評估，有利于發(fā)現執(zhí)行活動中出現的問題和困難，采取行之有效的調整措施和補救方案，控制政策執(zhí)行的進程和效果，減少政策執(zhí)行偏差的產生概率。強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的監(jiān)督就是要制定正確、可行的監(jiān)督標準，依照標準檢查政策執(zhí)行行為，糾正政策執(zhí)行偏差。通過加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織政策執(zhí)行的辦事程序監(jiān)督，增加政策執(zhí)行的透明度，實現對政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)督，保證政策執(zhí)行活動的順利進行，有力地減少政策執(zhí)行偏差的產生。

（四）構建基層組織公共政策執(zhí)行的責任追究機制

公共政策是國家為解決社會公共問題而制定的行為準則，政策執(zhí)行主體依照法定權力執(zhí)行政策，是權、責、利的統(tǒng)一體，對政策執(zhí)行須承擔相應的政治責任、道德責任、人格責任。為此，我們應當重視建立公共政策執(zhí)行者責任制，使政策理解偏差、貫徹不力、執(zhí)行失誤，甚至違背政策的責任落實到具體的執(zhí)行者身上，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織政策執(zhí)行的責任明確，增強執(zhí)行者的責任感、使命感。尤其要建立黨風廉政建設責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行的腐敗問題嚴重地影響公共政策執(zhí)行的功能發(fā)揮和公共政策目標的實現，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織公共政策執(zhí)行出現偏差的重要源頭。認真落實黨風廉政建設責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子主要領導負總責，實行“誰主管，誰負責”的原則，保證“看好自己的門，管好自己的人”，一級抓一級，層層落實，嚴格實行責任追究。

總之，正確處理好基層政策執(zhí)行的過程，是搞好基層建設的重要途徑，關系到國家的長治久安和黨的光輝形象，一定要從嚴從高搞好基層組織的公共政策的執(zhí)行。

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