陳志龍

（福建師范大學 公共管理學院，福州 350007）

對于非政府組織的概念，美國約翰－霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授（Lester Salamon）提出了著名的五特征法：組織性、非政府性、非營利性、自治性和志愿性?！稗r村非政府組織則是指在農村社區(qū)內部成長起來的具有非政府性、非營利性、公益或互益性的各類社會組織，按照民辦、民管、民受益原則運行。它被視為在政府和市場之外調節(jié)社會運行、促進公共福利的第三種途徑。”［1］67它具有整合、合作、溝通、發(fā)展四大主要功能，能夠聚合大量資源，作為一個法人代表農民的利益，為農民與社會、農民與政府之間架起一個相互交流的平臺，在運行機制上最終形成一種自主自治的網絡，通過這種網絡合力使單個農民或農戶得到充分發(fā)展，實現(xiàn)單個農民或農戶所沒有的優(yōu)勢。

在我國，農村自發(fā)組成的非政府組織，大致有以下幾類：一是農村專業(yè)經濟協(xié)會組織，占登記的社團80%左右，已成為農村民間組織的主體；二是各類農村民辦非企業(yè)單位。如農村近年來興起的民辦學校、衛(wèi)生所、科研組織、敬老院等；三是農民自發(fā)組織的社會團體，如老年協(xié)會、計生協(xié)會、紅白喜事協(xié)會、文化演出協(xié)會、體育協(xié)會、環(huán)境保護協(xié)會、青年和婦女等組織；四是傳統(tǒng)農村非政府組織的復興，如以宗親、地緣為紐帶的宗族組織及傳統(tǒng)民間文化活動組織，如龍燈會、社戲團等?！斑@些組織在農村公共服務領域中的主要活動包括環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、權益保護、社區(qū)服務、經濟中介和慈善救濟等?！保?］122本文所指的農村非政府組織既包括經注冊取得合法地位的農村非政府組織，也包括未注冊的農村“草根”組織。

一、農村非政府組織在提供農村公共服務中的獨特優(yōu)勢

農村非政府組織具有靈活性、親基層性、地緣和親緣性等特點，在提供公共服務方面有獨特優(yōu)勢。

（一）有利于彌補政府和市場在提供公共服務上的缺位。美國經濟學家韋斯布羅德認為，“非政府組織的存在，是基于‘政府失靈”和‘市場失靈’的結果，非政府組織的非營利性和服務內容的特定性，正好彌補了政府和市場的缺陷?！保?］40非政府組織在提供農村公共服務時比政府更有低成本、高效率、靈活多變的優(yōu)勢，主要從兩個方面來彌補公共服務供給的不足：一是彌補政府供給的絕對不足。農村非政府組織通過社會的捐贈，動員、整合農村社會資源，為農村扶貧、助學、賑災救災、修建基礎設施、扶助弱勢群體等提供服務，在一定程度可以彌補政府對農村公共服務和服務投入的不足。二是彌補政府供給的相對不足。主要是運用其靈活優(yōu)勢，為有著超常需求和特殊需求的農村民眾提供公共物品，從而滿足政府和市場都滿足不了的社會偏好。

（二）有利于多元利益表達和實現(xiàn)機制的完善。由于我國現(xiàn)行農村基層政府組織難以滿足農民的個性公共服務需求，農民缺乏向基層政府表達個性公共服務需求的渠道。因此，農村非政府組織可以幫助農民克服“一盤散沙”的缺陷，以高度的組織化代替分散的個體表達利益訴求，可以克服個體利益訴求中的分散性、局部性和不可控性的缺陷，形成具有共同利益的團體。它引導農民通過理性的方式和合法的渠道合理表達自己的利益訴求，在利益的博弈中增強自己的力量，從而有效推動國家涉農政策的執(zhí)行并保護農民的利益。一方面，任何政策制定者都無法忽視群體或具有共性的利益訴求，農村非政府組織可以使農民借助于團體組織的力量進行利益表達。另一方面，農村非政府組織可以利用法律、法規(guī)和政策幫助農民克服在與其他利益群體的博弈中總處于下風的境況，使農民的合法利益得到保護。農村非政府組織之間可以通過溝通、談判等方式解決不同農民利益群體的沖突，以避免農民內部的矛盾激化，降低社會運行成本和社會發(fā)展代價。

（三）有利于打破傳統(tǒng)政府壟斷公共服務的局面。我國目前農村公共服務的供給實行的是自上而下的決策機制、制度外籌資機制，同時還面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足和農村市場不完善等問題，從而造成現(xiàn)行農村公共服務供給的低效率和不公平?！胺钦M織不受營利限制，不以利潤最大化為目標，而以某種特定的非營利性的‘宗旨’為導向，代表一種理念，倡導自愿互助的精神，往往具有很強的公益色彩。非政府政府也是使命感最強的組織，在一定程度上抑制了市場經濟所帶來的惟利是圖現(xiàn)象，彌補了市場缺陷，也彌補了政府用于農村公共服務方面的資金短缺和不足，成為促進公平與效率二者有機結合的重要途徑?！保?］52很多非政府組織以社會弱勢群體或邊緣社會群體為服務對象，堅持自助、互助、助人的原則和自主解決社會問題的精神，具有減少市場機制的負面效果，超越國家機構的官僚作風，增進人際和諧的優(yōu)勢和功能。

（四）有利于化解社會矛盾，構建和諧農村。經濟改革和發(fā)展使我國當前的社會利益格局發(fā)生重大變化，社會資源分配失衡帶來的群體對立正把我國帶入一個社會矛盾多發(fā)期。在農村，貧困、失業(yè)、失地、失學、環(huán)境污染等社會問題或多或少地存在。隨著農村社會張力的蓄積，一些農民往往采取過激的非理性方式表達自己的利益訴求。同時，農村內部的利益分化趨勢也在不斷加劇，多元化的農村利益群體不可避免地會相互競爭和沖突。各種基礎性、結構性的深層社會矛盾纏繞在一起，威脅著社會的穩(wěn)定。農村非政府組織的地緣、親緣性，使它在解決這些矛盾時有其他組織不具有的優(yōu)勢，有利于農村社會的和諧。

二、我國農村非政府組織在公共服務提供中的不足及原因

（一）農村地區(qū)的基層行政色彩濃厚，基層自治性不充分。我國非政府組織有相當一部分是依靠自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，真正民間性、自治性的非政府組織數量非常少，成立時間短，社會服務力量有限。這些組織從成立開始就與政府在人事、財政、活動開展等很多方面有著千絲萬縷的聯(lián)系，客觀上削弱了非政府組織的獨立性，過于嚴格的管理使這部分組織在作用的發(fā)揮上也受政府的政策和關注目標的限制，不能獨立地去實現(xiàn)自己的組織宗旨。最終，非政府組織出現(xiàn)行動效率低下，人浮于事，對農村公共服務的需求缺乏積極回應等現(xiàn)象。

（二）農村非政府組織發(fā)展的不平衡性及其結構的不合理。非政府組織對農村公共服務的供給尚處在起步階段，自身規(guī)范發(fā)展不完善，實力較弱，在資金、管理、人才以及社會認可度方面存在諸多問題。發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在地域之間、城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)巨大的差距。結構不合理主要表現(xiàn)在功能結構不合理和服務對象結構不合理。在那些存在大量社會問題，急需非政府組織參與的領域只有極少數組織進入，在那些相對來說政策寬松、容易獲取資源的領域已經開始出現(xiàn)低水平重復的現(xiàn)象。從服務對象看，為優(yōu)勢群體服務的組織較多，而為弱勢群體服務的組織較少，如在與民生問題和社會需求較大的勞動就業(yè)保障、社會保障等領域發(fā)揮的作用則十分有限。

（三）農村非政府組織資金保障不足，難以開展正常的功能活動。資金短缺成為非政府組織發(fā)展的瓶頸，相當一部分非政府組織資金嚴重不足，加上組織經營方式落后和募集能力低，其生存都成問題，無法全面履行其職能，開展正常的活動。其中有不少組織處在名存實亡的“休眠狀態(tài)”，發(fā)展緩慢，質量不高，抗風險能力不強，挫傷了廣大農民參與的積極性。與企業(yè)和政府相比，非政府組織的報酬和福利水平也明顯偏低，供給農村公共服務更是無利可圖，缺乏固定的人才渠道，主要依靠志愿者開展活動，無法吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才。甚至有一些組織為了維持生存和發(fā)展，假借公益名義謀取私利，嚴重影響了非政府組織的公信度。與此同時，另一些接受捐款較多的非政府組織，它們的非營利活動則往往把持在掌握非營利組織經濟命脈的人手中，捐贈人的話語權往往影響著非政府組織決策的獨立性。

（四）政府化運行方式和營利動機引發(fā)了新的社會矛盾。相對于組織的服務功能來說，農村非組織的維權功能和利益表達功能非常薄弱。非營利性是非政府組織的重要特征，但許多農村非政府組織由于資金短缺或者受營利動機驅使，以從事商業(yè)活動的方式賺取大量利潤，從而忽視甚至損害公共福利和社會效益，無形中改變了這些組織的性質。由于受政府過度干預和控制以及接受政府資助，一些農村非政府組織成為政府的附庸，甚至站在政府的立場上，違背農民的意愿和需求，從而失去農民的信任。

三、提升農村非政府組織公共服務能力的路徑

“農村非政府組織作為善治的重要力量，是提供公共服務解決民生問題的重要途徑，同時其存在的供給障礙也是處在轉型期的整個中國社會結構變遷的結果?！保?］9我們要消解現(xiàn)存的深層阻力，以期形成推動農村非政府組織變革與發(fā)展的合力，真正實現(xiàn)農村非政府組織在農村公共服務中的優(yōu)勢。

（一）理順政府和農村非政府組織在農村公共服務供給中的關系。非政府組織與政府的關系直接關系到非政府組織的長遠發(fā)展，它們既不是對立的，也不是各行其是的，而應該是相互合作的。非政府組織應該提供專門的、具有針對性的公共產品，彌補政府社會管理職能的某些不足，在堅持自身獨立性的前提下，努力尋求與政府、市場的良性互動。政府則應從政策、法律、監(jiān)督等方面幫助非政府組織發(fā)展、壯大。

在政策方面，政府應出臺相應的扶持農村非政府組織發(fā)展的配套政策，鼓勵興辦農村非政府組織，例如可以在稅收上給予優(yōu)惠，在立項申請上給予優(yōu)先考慮等，為農村非政府組織創(chuàng)造有利的環(huán)境；在法律方面，政府要抓緊對農村非政府組織的法律體系建設，包括非政府組織的注冊、登記、變更、解散與清算程序等基本內容要從法律角度予以明確規(guī)范，使非政府組織的發(fā)展更加有序化、規(guī)范化，也就能更長遠化；在管理上，政府在向農村提供最低生活保障、義務教育、基本醫(yī)療、基礎設施等基礎性、普惠性和全局性的公共服務，堅持農村公共服務主體供給地位的前提下，承擔起管理、協(xié)調、監(jiān)督、扶持等多方面的責任，更新農村社會管理理念，創(chuàng)新農村社會管理體制，為農村非政府組織的成長和功能的發(fā)揮創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境和運行空間。政府要逐步減少對農村公共事務行使行政權力的力度和范圍。政府堅持民辦、民管、民受益的原則，尊重農民的主體地位，在人、財、物等方面不要直接干預組織內部具體事務，善于運用經濟手段和法律手段間接地對那些行政化色彩濃厚的農村非政府組織進行社會化和民間化改革，使非政府組織真正融入鄉(xiāng)土社會。

（二）加快農村非政府組織自身發(fā)展，努力提升公共服務的多元供給能力。農村非政府組織要提升理念，明確定位，繼而完善組織的制度化建設，從而實現(xiàn)自己的使命。建立自我約束、自我發(fā)展、自我服務的自律機制是農村非政府組織管理工作走向成熟的標志。通過建立農村非政府組織章程審核制度、規(guī)范章程，建立健全以章程為核心的內部管理制度，通過這些規(guī)范其行為，促使其走向獨立和成熟。

首先，農村非政府組織除了爭取政府財政支持外，要努力提高自身籌資能力。在社會公共事務管理中，政府給予非政府組織相應的財政支持，是一些國家和政府經常使用的手段，尤其是在教育、科研、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務等非營利組織的收入中，來自政府的資助占很大的比重。政府對非政府組織的財政支持主要通過以下三種方式：一是直接資助；二是給非政府組織稅收優(yōu)惠政策引導其從事或參與社會公共事務。從社會的角度來看，“政府實行優(yōu)惠的稅收政策可以增強社會財富投資于公益事業(yè)的有效性，為納稅人提供一項投資公益事業(yè)的選擇機會，進而刺激公益捐贈的增加?！保?］68三是通過項目引導非政府組織參與社會公共事務。此外，農村非政府組織要基于組織的宗旨和目標努力拓寬資金來源的渠道，向企業(yè)、社會大眾或基金會等募集資金、物資或勞務，動員一切可能被動員的組織資源和個人資源，并對所籌資金進行合理有效的使用。

其次，農村非政府組織必須確立內部人事管理機制，完善用人機制，優(yōu)化考核激勵機制，為專職人員提供培訓與職業(yè)生涯規(guī)劃，在戶口、檔案管理、職稱、工資、福利和社會保障等方面吸引和留住優(yōu)秀人才，逐步提高工作人員的待遇，使農村非政府組織成為能夠吸引優(yōu)秀人才的工作領域?？梢酝ㄟ^給專職人員政策上的優(yōu)惠、名譽上的獎勵，或其他有利提高他們社會聲望的合法的或合適的方式，鼓勵他們參與農村部分公共產品的供給。

最后，要加大輿論宣傳力度，提高社會公眾的認知度。非政府組織要充分利用現(xiàn)有體制資源，尋求與政府、媒體的充分合作，推動社會各界對農村公共服務供給問題的關注。政府應制定各種政策措施引導社會資本參與農村公共事業(yè)，加強農村公共事業(yè)的形象宣傳和項目宣傳，探索通過文化、演藝、廣告、網絡等形式加大對農村非政府組織供給農村公共服務的輿論宣傳力度，使社會資本參與到農村公共服務供給中來。

（三）關注農村的民生問題，增強農村民眾利益表達的倫理功能。“倫理使命是時代對非政府組織的深情呼喚，承擔其應有的倫理使命是非政府組織對社會需要的自覺回應?！保?］268非政府組織不是為本組織成員謀取利益的組織，它的服務對象是邊緣性社會群體，主要使命在于扶貧發(fā)展、權益保護和社區(qū)保護。公共責任是非政府組織的核心問題，更是其存在和發(fā)展的基礎，因為代表民眾利益、為民眾說話是非政府組織的根本宗旨所在?！盀榱朔钦M織的健康發(fā)展，必須形成以人為本，自律與他律相結合、獎勵與懲戒并重，法治與德治并舉，以道德為支撐，產權為基礎、法律為保障的非政府組織公共責任機制?！保?］219非政府組織可以通過協(xié)商、對話等理性的方式來解決農民的利益訴求。農村非政府組織在其公共服務中，應該把協(xié)助解決民生問題作為其出發(fā)點和落腳點，推動建立健全農村居民社會保障體系、公共衛(wèi)生醫(yī)療服務體系、農村留守兒童教育體系，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的農村公共服務。

［1］李珍剛.當代中國政府與非營利組織互動關系研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2004.

［2］保羅·斯特里滕.非政府組織和發(fā)展［M］//何增科.公民社會與第三部門.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［3］丁穎.第三部門與農村公共產品供給［J］.湖南農業(yè)大學學報（社會科學版），2007（8）.

［4］祝德.農村非政府組織公共性釋放路徑探究［J］.湖北社會科學，2008（4）.

［5］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［6］劉美萍.我國農村非政府組織生長動力機制研究［J］.理論與改革，2007（4）.

［7］萬俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導論［M］.北京：人民出版社，2005.

［8］史傳林，張開云.農村非政府組織發(fā)展的雙重效應與理性選擇——以構建和諧社會為視角［J］.江西社會科學，2007（7）.