吳維忠

（華僑大學(xué) 文學(xué)院，福建 泉州 362021）

一、求證“國(guó)際慣例”

將近2009年底深圳市發(fā)生了小學(xué)生被綁架人質(zhì)事件，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)新聞發(fā)言人助理在面對(duì)記者的質(zhì)疑和追問(wèn)時(shí)，用“國(guó)際慣例”一詞為借口搪塞記者質(zhì)疑關(guān)于公安機(jī)關(guān)沒(méi)有及時(shí)公開(kāi)安全信息?！皣?guó)際慣例”跟早期的“躲貓貓”、“周老虎”和近期河南的“杞人憂鈷”等詞眼隨即躥紅網(wǎng)絡(luò)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)分層加劇變化，經(jīng)濟(jì)上的貧富分化導(dǎo)致社會(huì)心理的失調(diào)和不平衡，社會(huì)沖突有頻發(fā)之態(tài)勢(shì)。我國(guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生問(wèn)題、食品安全問(wèn)題以及民族分裂主義、宗教極端主義、國(guó)際恐怖主義等來(lái)自方方面面的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)危機(jī)，正逐步成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的嚴(yán)峻考驗(yàn)。

通過(guò)多方的努力，2008年5月1日經(jīng)由國(guó)務(wù)院簽署的《政府信息公開(kāi)條例》開(kāi)始實(shí)施。條例核心要求政府相關(guān)部門對(duì)信息的公開(kāi)成為慣例，不公開(kāi)成為例外。然而，面對(duì)國(guó)內(nèi)近期的一些重大應(yīng)急事件的處置結(jié)果，我們遺憾地發(fā)現(xiàn)：政府在對(duì)信息公開(kāi)上所持的態(tài)度、公共信息公開(kāi)程度；媒體從信息公開(kāi)中獲得信息的及時(shí)程度；民眾對(duì)信息公開(kāi)的滿意度和信息公開(kāi)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的貢獻(xiàn)等一系列問(wèn)題都存在著現(xiàn)實(shí)的差距。這些問(wèn)題存在于以下三種不同主體應(yīng)對(duì)中：其一，政府。應(yīng)急事件的信息公開(kāi)面不夠，應(yīng)急事件信息處理機(jī)制、方法尚不成熟，對(duì)媒體這一信息平臺(tái)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)媒體的運(yùn)作機(jī)制不了解，不善于和媒體打交道，事件的輿論引導(dǎo)存在差距。同時(shí)，事件處理前中后的信息管理都不同程度地存在缺陷，事件前沒(méi)有公布預(yù)警和預(yù)測(cè)信息，事件中沒(méi)有及時(shí)發(fā)布安全信息，事后補(bǔ)救措施信息沒(méi)有跟上，到位不理想。其二，媒體。出于專業(yè)的本能反應(yīng)和市場(chǎng)需求的驅(qū)動(dòng)，媒體想在事發(fā)第一時(shí)間內(nèi)對(duì)信息進(jìn)行采集和播報(bào)，然而在“事業(yè)單位”政治邏輯作用下，媒體面對(duì)事件無(wú)法發(fā)揮第一時(shí)間定義新聞、進(jìn)行議程設(shè)置的作用。信息披露的主動(dòng)權(quán)讓渡給小道消息和謠言，輿論引導(dǎo)權(quán)被境外媒體和新媒體所圍困。導(dǎo)致媒體對(duì)政府的信息管制產(chǎn)生不滿情緒，對(duì)政府新聞法規(guī)的制定和執(zhí)行力度持懷疑態(tài)度，難于滿足群眾的信息需求，在一定程度下媒體站在政府的對(duì)立面進(jìn)行報(bào)道，同時(shí)媒體的公信力和專業(yè)主義受到多方面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，民眾對(duì)媒體信任程度降低。其三，民眾。應(yīng)急事件中，于受難者及其家屬而言，或于非受難民眾而言，事件的發(fā)生對(duì)他們來(lái)說(shuō)無(wú)疑都是種強(qiáng)烈的信息刺激。從此角度分析，民眾希望，如有“人為因素”的應(yīng)急事件，原因要查明，責(zé)任人要追究；如無(wú)“人為因素”的應(yīng)急事件，披露災(zāi)難發(fā)生情況如何？破壞程度怎樣？應(yīng)該采取什么措施？凡此等等，只要與其生存密切相關(guān)的信息都成為關(guān)心、關(guān)注的對(duì)象。不管信息對(duì)其而言是參考的，還是緊密聯(lián)系的，在得不到大量的有關(guān)信息的情況下，民眾就有理由猜測(cè)、猜忌事件的嚴(yán)重性和破壞性，就存在非理性干擾對(duì)他們的“綁架”，就有理由不相信政府和媒體。正是由于這一信息的延遲、掩蓋和不對(duì)稱，造成信息在傳遞的過(guò)程中出現(xiàn)了異常，政府的信息合法性管理被曲解，媒體的守望功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，民眾對(duì)媒體的信任度降低這一三角惡性循環(huán)的生成。

二、糾結(jié)在一起的難題

這種低水平惡性循環(huán)的出現(xiàn)是我們所不愿意看到的。從理論上講，在一些有“人為因素”的突發(fā)事件中，一般情況下都會(huì)牽涉到諸多社會(huì)神經(jīng)。于政府管理部門來(lái)說(shuō)，怎樣在應(yīng)急狀態(tài)下了解事件真相，取得輿論制導(dǎo)權(quán)和引導(dǎo)權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，妥善處理事件，讓民眾安居樂(lè)業(yè)，是頭等大事；于民眾而言，由于應(yīng)急事件存在諸多未知數(shù)，出于對(duì)生存的憂慮或好奇心的驅(qū)使，自然對(duì)事件產(chǎn)生濃厚的興趣和關(guān)注；于媒體而言，應(yīng)急事件意味著新聞，突發(fā)重大變動(dòng)的信息就是新聞源，媒體從業(yè)人士希望有關(guān)政府管理部門及時(shí)公開(kāi)信息，在職業(yè)需求上有著本能反應(yīng)。三者的訴求在本質(zhì)上是內(nèi)在統(tǒng)一的，都一樣需求信息，這也是一種規(guī)律。就是說(shuō)，民眾對(duì)信息有饑渴性，媒體對(duì)報(bào)道有熱衷性，政府有對(duì)信息發(fā)布的權(quán)威性要求和對(duì)信息傳播的引導(dǎo)性要求。

然而現(xiàn)實(shí)情況是，突發(fā)事件一經(jīng)出現(xiàn)，政府部門因?qū)κ录呐袛嘤姓`，或不同程度存在著以下諸多原因，對(duì)信息的處置存在諸多背離措施。其一，怕影響政治穩(wěn)定，對(duì)大局不利，不敢報(bào)；其二，事關(guān)責(zé)任人怕丟“烏紗帽”，不愿公開(kāi)，有些還想方設(shè)法阻攔信息披露；其三，一些官員對(duì)信息發(fā)布法律條文了解不夠，執(zhí)法不嚴(yán)，仍停留在“報(bào)喜不報(bào)憂”的傳統(tǒng)行政思維之中；其四，有關(guān)部門缺乏媒體的應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)，媒介素養(yǎng)不高，面對(duì)媒體的追問(wèn)，含糊其辭，被動(dòng)應(yīng)對(duì)，給民眾留下虛假印象；其五，有些官員對(duì)群眾的利益漠不關(guān)心，在執(zhí)政為民理念上存在著現(xiàn)實(shí)的差距。在公共應(yīng)急事件的信息傳播中，媒體作為最主要的信息渠道，聯(lián)結(jié)著政府與公眾，成為兩者之間最直接的橋梁和紐帶。然而，由于第一，媒體可能面臨來(lái)自政府部門的壓力，迫使它們不敢隨便跨越“雷池”（報(bào)道禁區(qū)）；第二，“市場(chǎng)邏輯”使媒體從業(yè)人士顧及信息的采集成本；第三，有些媒體從業(yè)人士由于受教育程度低而無(wú)法保持對(duì)事件的敏感，職業(yè)道德素養(yǎng)不高；第四，有些媒體對(duì)群眾利益的漠視和對(duì)專業(yè)主義的貶低，使它們消極應(yīng)對(duì)。于民眾而言，無(wú)論作為公共危機(jī)最直接威脅和侵害的對(duì)象，還是作為公共利益的相關(guān)者，他們對(duì)于相關(guān)信息有著極大的渴求。一方面會(huì)積極主動(dòng)地通過(guò)各種途徑尋求危機(jī)相關(guān)的信息，作為決策和行動(dòng)的依據(jù)；另一方面他們也會(huì)通過(guò)自身的體驗(yàn)和交流對(duì)各種信息進(jìn)行印證、評(píng)價(jià)和傳播，最終形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，監(jiān)督和批評(píng)政府部門的決策和措施，以及媒體的報(bào)道行為。

從政治學(xué)角度分析，政府作為國(guó)家的一部分，從誕生之日起便具有雙重屬性：一方面它從原始共同體公共管理機(jī)關(guān)那里承繼了社會(huì)公共管理，因而同公共權(quán)力有機(jī)地聯(lián)系在一起，執(zhí)行社會(huì)公共管理職能；另一方面又表現(xiàn)為一個(gè)專門的管理體系，一個(gè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級(jí)的根本利益的機(jī)關(guān)。從理論上來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府代表了廣大人民的根本利益。但在具體的實(shí)踐中，尤其是隨著社會(huì)利益的不斷分化，政府部門又存在相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力地位和利益訴求。在應(yīng)急事件的信息傳播中，政府部門可能會(huì)下意識(shí)地從自己的部門利益出發(fā)，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境條件，權(quán)衡成本和收益，從眾多方案中選擇使自己凈收益最大化的方案來(lái)實(shí)施對(duì)應(yīng)急事件的管理，以維護(hù)自身的合法性和利益不受損失。在這種情況下，尤其是在一些沖突性的社會(huì)應(yīng)急事件中，政府部門往往站到了與民眾期待相對(duì)立的位置上，與民眾展開(kāi)利益的博弈。

復(fù)旦大學(xué)趙路平博士認(rèn)為：中央與地方之間的委托一代理關(guān)系導(dǎo)致地方政府在應(yīng)急事件治理方面的“虛假治理”，體現(xiàn)在應(yīng)急事件信息傳播上就是地方政府封鎖公共消息，并且對(duì)官方媒體進(jìn)行控制；在政治控制占據(jù)主導(dǎo)地位的媒介管理體制下，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)媒體選擇了沉默或是充當(dāng)政府的“傳聲筒”。［1］2這種情形促使民眾不得不從其他渠道尋求信息資源，這就為以網(wǎng)絡(luò)為代表的新媒體以及境外媒體提供了廣闊的策略空間，在利益的驅(qū)動(dòng)下，它們往往會(huì)選擇“夸大事實(shí)”的策略來(lái)贏得“眼球”；而如此矛盾混亂的信息環(huán)境也必然導(dǎo)致民眾的非理性應(yīng)對(duì)，引致了應(yīng)急事件及其影響的進(jìn)一步惡化和蔓延。這不僅損害了民眾的利益，違背了應(yīng)急事件治理的基本原則，也最終削弱了媒體的公信力和政府統(tǒng)治的合法性，形成了三方利益均受損的低水平均衡。

三、難題的突破

其實(shí)，在應(yīng)急事件管理中，信息的主體要素只有三個(gè)，政府、媒體和民眾。規(guī)律只有一條——快速滿足民眾對(duì)信息的迫切需求，實(shí)現(xiàn)媒體對(duì)應(yīng)急事件信息報(bào)道的熱衷性和確立政府對(duì)信息發(fā)布的權(quán)威性和信息傳播的先入為主性。應(yīng)急事件牽涉到三方面的利益主體：政府的、媒體的和民眾的。對(duì)于應(yīng)急事件，政府因顧及事件的敏感性、不確定性和可能造成的負(fù)面影響要求穩(wěn)妥把握信息傳播時(shí)節(jié)點(diǎn)；媒體則認(rèn)為新聞事件貴在時(shí)效，希望第一時(shí)間獲取權(quán)威消息；民眾則是出于對(duì)自身、公共利益的關(guān)注，也希望第一時(shí)間獲取相關(guān)信息，以監(jiān)督政府處置舉措。于是矛盾生成：政府的慢對(duì)沖媒體的時(shí)效要求；媒體的慢對(duì)沖民眾的信息饑渴。

如何化解這一現(xiàn)實(shí)難題，使信息公開(kāi)在這三者間形成良性循環(huán)和互動(dòng)？參照國(guó)外比較成熟的一些應(yīng)急事件處理方法及國(guó)內(nèi)近幾年處理一些應(yīng)急事件的信息公開(kāi)經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為：對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，如何通過(guò)對(duì)應(yīng)急事件的信息管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)輿論引導(dǎo)能力的提高，以提升新環(huán)境下的執(zhí)政能力，這是問(wèn)題的關(guān)鍵。為此可以從以下幾方面入手：第一，制定并嚴(yán)格執(zhí)行完善的信息披露法律法規(guī)。以法律法規(guī)的剛性規(guī)定在制度上保證了應(yīng)急信息的及時(shí)發(fā)布，使應(yīng)急事件信息管理有法可依。第二，第一時(shí)間正確面對(duì)事件信息，主動(dòng)定義新聞。政府應(yīng)該在第一時(shí)間對(duì)事件信息進(jìn)行議程設(shè)置，引導(dǎo)事件向良性方面發(fā)展，杜絕小道消息、謠言的不良傳播。第三，培訓(xùn)、培養(yǎng)和提升政府官員的媒介素養(yǎng)，以更好地應(yīng)對(duì)和積極利用媒體在信息披露中的巨大作用。第四，確立執(zhí)政為民、切身關(guān)心民眾生活的執(zhí)政理念。政府應(yīng)本著對(duì)事件的負(fù)責(zé)任態(tài)度處理事件，尊重民眾的知情權(quán)，實(shí)施信息公開(kāi)，并不斷地培養(yǎng)民眾的危機(jī)意識(shí)。對(duì)于媒體來(lái)說(shuō)，履行其營(yíng)造、監(jiān)測(cè)輿論環(huán)境的功能是媒體在應(yīng)急事件中披露信息的最本質(zhì)的要求和職業(yè)使命。媒體對(duì)于信息披露：第一，從大局觀念出發(fā)，積極并實(shí)事求是地配合政府進(jìn)行應(yīng)急信息報(bào)道，引導(dǎo)民眾理性面對(duì)災(zāi)難。第二，發(fā)揮媒體獨(dú)有的精神協(xié)調(diào)功能，呼吁社會(huì)共度難關(guān)，組織社會(huì)力量化解災(zāi)難問(wèn)題。第三，開(kāi)展輿論監(jiān)督，精神就災(zāi)。一方面對(duì)災(zāi)難和處置進(jìn)程進(jìn)行正面跟蹤報(bào)道，在精神上鼓勵(lì)社會(huì)及教育社會(huì)成員，另一方面密切關(guān)注人性，關(guān)注在災(zāi)難中發(fā)現(xiàn)的人性光輝的一面，對(duì)所報(bào)道的受災(zāi)民眾給予足夠的人文關(guān)懷。第四，打造公共信息平臺(tái)，為政府和民眾搭起溝通的橋梁，反映民眾的呼聲、疾苦和傳遞政府的決心、態(tài)度，以促進(jìn)社會(huì)理性的提升。對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，其一，積極主動(dòng)去多方位獲取有關(guān)信息，穩(wěn)定自己的心理，不隨便參與不明信息的傳遞和評(píng)論。其二，平時(shí)要有意識(shí)地培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。其三，不斷學(xué)習(xí)，使自己成為成熟合格的理性公民。其四，通過(guò)輿論呼吁、反映積極參與和促進(jìn)社會(huì)的制度建設(shè)，從根本上保證和推進(jìn)社會(huì)文明的進(jìn)步。

四、美好的展望

趙路平博士指出：當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急事件信息傳遞中政府、媒體、公眾三者之間這種非良性循環(huán)的關(guān)系，其根本原因在于中央政府與地方政府、政府各部門之間委托一代理關(guān)系中存在的各種弊端和我國(guó)現(xiàn)行的媒介管理體制。［1］2應(yīng)急事件發(fā)生，社會(huì)公共資源處于一種暫時(shí)的短缺，公共利益遭受損害，公共空間急劇被壓縮。為了使有限的社會(huì)資源能夠以更符合自身利益的方式進(jìn)行分配，公眾希望通過(guò)媒體參與應(yīng)急事件的博弈，政府希望借助媒體的威力把風(fēng)險(xiǎn)降低到最底線。

深圳市公安機(jī)關(guān)對(duì)上述應(yīng)急事件的信息處置只是眾多應(yīng)急事件信息處置中的一個(gè)側(cè)面。對(duì)照《政府信息公開(kāi)條例》中的諸多條文，此起應(yīng)急事件的管理無(wú)論在信息披露時(shí)效上還是在信息披露內(nèi)容上都與《政府信息公開(kāi)條例》中的要求存在差距。這些不足給我們以很多啟示。筆者認(rèn)為，有社會(huì)理性的存在和多方面的努力，在應(yīng)急事件信息公開(kāi)上我們還能做得更好、走得更遠(yuǎn)。在應(yīng)急事件信息處置過(guò)程中，媒體和民眾并不是被動(dòng)的和消極的，它們能夠并正在通過(guò)各種途徑推動(dòng)著政府信息管理方法和內(nèi)容的改革與改進(jìn)。

從理論上講，媒體能在多大程度上獲得信息傳播的自由接入性、可問(wèn)責(zé)性，則能在多大的范圍內(nèi)確保民眾利益實(shí)現(xiàn)的可能性。然而，作為應(yīng)急事件中的強(qiáng)勢(shì)一方——政府，以其威權(quán)要求媒體遵循政治問(wèn)責(zé)制。當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急事件信息傳播出現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵在于各級(jí)政府以及政府部門之間的信息系統(tǒng)協(xié)同程度較低，應(yīng)急信息傳播體系缺乏整體一致性，政府在信息公開(kāi)方面也存在著權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化等問(wèn)題。由于遭受損害的社會(huì)公共利益是全社會(huì)的共同訴求，這種訴求最終會(huì)形成壓力和動(dòng)力，促使政府、媒體、民眾個(gè)體不得不將自身利益讓渡予公共利益，客觀上使媒體從政治問(wèn)責(zé)性向公眾問(wèn)責(zé)性進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

［1］趙路平.公共危機(jī)傳播中的政府、媒體、公眾研究［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2007.

［3］葉皓.突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)［M］.南京：江蘇人民出版社，2009：3.

［4］陳煒.公共危機(jī)傳播的媒介景象——從政治問(wèn)責(zé)性到公眾問(wèn)責(zé)性［D］.上海：復(fù)旦大學(xué)，2008.