趙鴻雁

關(guān)于我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考

趙鴻雁

適應(yīng)城市化、工業(yè)化發(fā)展需要，解決農(nóng)村農(nóng)民及城市農(nóng)民工社會保障問題，需建立規(guī)范科學(xué)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。分析了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題，就“新農(nóng)?！钡耐菩泻椭贫韧晟铺岢隽私ㄗh。

農(nóng)村；養(yǎng)老方式；社會養(yǎng)老保險；“新農(nóng)保”

始于20世紀(jì)90年代的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“老農(nóng)?！保?，是我國社會保障體系中的重要一環(huán)，關(guān)系億萬農(nóng)民的生活質(zhì)量。隨著農(nóng)村社會老齡化程度的加劇、城鎮(zhèn)化水平的提高以及農(nóng)村家庭的小型化，農(nóng)村養(yǎng)老需求在加速增長。2009年，我國又開始在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)保”）試點工作?！靶罗r(nóng)?！辈扇€人繳費與集體補助和政府補貼相結(jié)合的籌資結(jié)構(gòu)，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的待遇方式，對于農(nóng)村社會的發(fā)展必將產(chǎn)生積極的促進作用。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險的經(jīng)驗

美國在1935年通過的《社會保障法》規(guī)定：對在職職工實行聯(lián)邦統(tǒng)一的老年保險。1954年美國國會通過《社會保障法修正案》，把老年保險擴大到農(nóng)場主、農(nóng)場雇員、家庭服務(wù)員、自由職業(yè)者以及州和地方政府的雇員。韓國政府于1960年開始實行政府行政公務(wù)人員養(yǎng)老金制度，到1999年韓國國民養(yǎng)老金制度覆蓋了全部勞動者。新加坡養(yǎng)老金制度的核心是中央公積金制度，利用一種獨具特色的“儲蓄金制”即準(zhǔn)保險方式構(gòu)成了新加坡的養(yǎng)老模式。美國、韓國和新加坡農(nóng)村養(yǎng)老保險保障制度的共同特征是強制性和全民性，要求全民參與保險統(tǒng)一制度，具有很強的強制性。

德國、法國和波蘭則制定了針對農(nóng)村人口的特殊保險制度，主要包括養(yǎng)老保險、健康保險和意外傷害保險等，主要滿足農(nóng)村老年人、主要勞動力亡故、疾病，孕婦和意外事故等不同人群在保險方面的需求。養(yǎng)老保險資金的籌集采取個人繳納與政府財政補貼相結(jié)合的方式。

日本和加拿大采用的是農(nóng)民社會養(yǎng)老保險統(tǒng)分結(jié)合制度，既把農(nóng)民納入一般社會保障制度之中，又建立了獨立的農(nóng)民社會保障制度。

我國于20世紀(jì)80年代中期在國家“七五計劃”中提出抓緊研究建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，通過試點，逐步實行。民政部在1986年開始建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索，1991年國務(wù)院批準(zhǔn)在山東煙臺市牟平縣等地進行試點，并取得成功。1992年在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，在全國有條件的地區(qū)逐步推廣。1999年進行了整頓規(guī)范，“老農(nóng)保”的工作基本停滯了。實行“新農(nóng)保”后，農(nóng)民養(yǎng)老將不再靠自我儲蓄和子女養(yǎng)老，60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。據(jù)統(tǒng)計，2005-2007年我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的收入分別是46億元、74億元和98億元，農(nóng)村養(yǎng)老保險收入以年均46.7%的速度增長。農(nóng)村養(yǎng)老保險金三年的平均水平分別是695元、845元和1020元，年均增長21.1%。領(lǐng)取人數(shù)和支付金額不斷增加，覆蓋范圍則逐年減少。

國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、財力水平對養(yǎng)老保障水平有直接影響。但無論經(jīng)濟發(fā)展水平如何，都應(yīng)有一個最低的養(yǎng)老保險制度來保障所有居民的基本生活需要。多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式是世界銀行等一些國際機構(gòu)認(rèn)可和倡導(dǎo)的保障模式，也是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展方向。

二、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的主要問題

（一）非強制性的養(yǎng)老方式已難適應(yīng)需要

據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，我國在2000年就已進入老齡化社會，而且老齡化程度正呈不斷加劇態(tài)勢。受城市化進程的加快及農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)流動的加快的影響，我國農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn)，并有逐步擴大的趨勢。因此，失去土地的農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益突出，原先存在的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老等傳統(tǒng)養(yǎng)老方式是非強制性的養(yǎng)老方式，已經(jīng)難以適應(yīng)這種沖擊和影響。加快推進我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建，應(yīng)對老齡化，解決城市化、工業(yè)化發(fā)展中所產(chǎn)生的農(nóng)民及農(nóng)民工社會保障問題，建立規(guī)范科學(xué)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度成為必然。

（二）參保的覆蓋面非常低

據(jù)測算，在我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，農(nóng)村參保人數(shù)僅占全國農(nóng)業(yè)人口比重的7%，占從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口的15%左右。日本、韓國農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋率分別達到93%和97%以上，印度也占全國農(nóng)村人口的25%左右。我國農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的覆蓋率偏低，難以滿足農(nóng)村居民的參保需要。

（三）農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足老年人生活需要

我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本是完全積累型的個人賬戶制，養(yǎng)老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規(guī)模，投保期限越長、繳費金額越多，收益越多，實質(zhì)類似于一個低保障、低繳費水平的農(nóng)民養(yǎng)老保險個人儲蓄計劃。如大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月只能領(lǐng)取4.7元。如果一次性繳費100元，對于現(xiàn)在20歲的人來說，到60歲時開始領(lǐng)養(yǎng)老保險金，每月也只能拿到104元。這種保障水平顯然難以滿足農(nóng)村老年人的生活需求，難以真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險的功能。

（四）籌資渠道狹窄，籌資能力較弱

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險資金主要來源于三個方面：一是國家財政投入；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟；三是農(nóng)民自身收入。在當(dāng)前，國家財政投入少，農(nóng)村集體經(jīng)濟給予補助的政策落實出現(xiàn)困難的情況下，農(nóng)民收入水平低、收入增長緩慢更加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌集難度。2003-2007年，農(nóng)民總收入的年均增長率只有10.36%，落后于同期我國GDP年均10.6%的增長幅度，也大大低于城鎮(zhèn)居民收入水平。這直接制約了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的籌資渠道。

（五）保險基金保值增值困難

根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的增值途徑主要是購買國債和存入銀行，不得直接用于投資。這種投資方式的規(guī)定雖然保證了資金的安全性與增值性，但卻限制了資金的靈活使用與擴充增值。從2003-2007年銀行存款利率與全國零售物價指數(shù)的對比看，即使銀行長達5年期的存款利率也難以完全抵消農(nóng)村居民消費價格上漲幅度。銀行利率大幅下調(diào)，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金增值機制卻無法應(yīng)變。

（六）農(nóng)?；鸸芾硭接写岣?/p>

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金一般采用屬地化管理方式，并下放到縣級。而我國很多縣級財政為“吃飯財政”，不僅難為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村養(yǎng)老保險提高財政補貼，而且資金擠占挪用的現(xiàn)象時有發(fā)生。在此情況下，公共財政難以執(zhí)行統(tǒng)一的管理監(jiān)督，無法及時化解財務(wù)風(fēng)險，存在極大的財政隱患。在1999年農(nóng)村養(yǎng)老金移交勞動部門之前，農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)靠提取3%的管理費維持運轉(zhuǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老金被挪用和違規(guī)拆借所造成的損失也難以估量。

三、解決農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題的應(yīng)對策略

現(xiàn)在，農(nóng)村低保制度、新農(nóng)合等從無到有，擴展面迅速增大，農(nóng)村社會事業(yè)已進入發(fā)展的春天，如何進一步推進農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，成為農(nóng)民群眾關(guān)注的新熱點。為此，作者深入農(nóng)村地區(qū)，調(diào)查農(nóng)村社會日益增加的養(yǎng)老新壓力、新需求，發(fā)掘農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中出現(xiàn)的新形式、新探索，求解新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展中的新困惑、新課題，希望求解農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑。

（一）加強宣傳教育，提高對社會養(yǎng)老保險的認(rèn)識

對于我國農(nóng)村來說，在繼取消農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等一系列惠農(nóng)政策之后，即將進行的普惠式新型農(nóng)保試點是一項重大的惠農(nóng)政策。按照“新農(nóng)?！?，我國農(nóng)民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金，凡年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。年滿60歲、符合相關(guān)條件的參保農(nóng)民可領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。各級政府要充分認(rèn)識到經(jīng)濟發(fā)展是手段，人的生存發(fā)展才是最終目的，不能僅僅把經(jīng)濟工作當(dāng)作政府工作的全部，要改變觀念，提高認(rèn)識，把農(nóng)村社會保障當(dāng)作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農(nóng)民宣傳農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)民能主動接受。提高各級政府和農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的認(rèn)識。

（二）政府要積極參與，健全保障體系

從國外農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展模式來看，無論實行哪種模式，各國政府都發(fā)揮了重要作用。如法國和日本等國，在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金供給中，國家財政的支持都占到養(yǎng)老保險資金的一半以上。同時也表明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是由政府生產(chǎn)和提供的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的理論定位。在我國，政府除了直接出資參與公共社會保障制度的建設(shè)外，還應(yīng)該健全完備的法律框架、制度規(guī)則及監(jiān)督體系等。

（三）多支柱的養(yǎng)老保險模式是發(fā)展方向

幾千年來，中國農(nóng)民一直都是“養(yǎng)兒防老，靠土地保障”，實行的是非強制性保障措施。“新農(nóng)?！睂嵭袀€人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的方式，是三個資金供應(yīng)渠道，決定了農(nóng)民養(yǎng)老獲得了制度性強制保障的開啟。在我國擁有特殊的人口結(jié)構(gòu)的情況下，農(nóng)民難以承受相對較高的實施成本。在土地尚具備部分養(yǎng)老保障功能的現(xiàn)實情境之下，建立土地、家庭及社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的多支柱的、具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，應(yīng)是目前我國農(nóng)村社會的最佳選擇。

（四）逐步實現(xiàn)養(yǎng)老制度農(nóng)村和城市的銜接

2006年，我國城市老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金（退休金）的比例為78%，在農(nóng)村這一比例僅為4.8%。在許多城里老人忙于習(xí)書作畫、健身養(yǎng)生的時候，不少農(nóng)村老人的晚年卻是在貧病中掙扎度過?！俺抢锢先藶殚L壽忙，農(nóng)村老人為活命愁”的強烈反差，凸顯破解農(nóng)村養(yǎng)老難題迫在眉睫。多年來，家庭養(yǎng)老一直是中國農(nóng)村最普遍的養(yǎng)老方式。在目前養(yǎng)兒防老受到多方面的沖擊的情況下，社會保障程度在下降，亟須社會養(yǎng)老保險替代、補充。隨著經(jīng)濟水平的不斷提高，應(yīng)該把農(nóng)村養(yǎng)老和城市養(yǎng)老相互銜接，而不是把二者割裂開來。

農(nóng)?；鹕婕皟|萬農(nóng)民未來的生活來源問題，如何確保這筆資金安全運作、保值增值，是“新農(nóng)?！泵媾R的一大挑戰(zhàn)。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險基本由各市縣自行管理，基金在保值增值和資金安全上存在隱患。這主要還是當(dāng)初制度設(shè)計存在缺陷，即規(guī)定農(nóng)保基金要以縣為單位統(tǒng)一管理?？h里的經(jīng)辦機構(gòu)缺乏投資經(jīng)驗、相關(guān)技術(shù)及人才，管理這么大一筆資金，投資風(fēng)險很大?？梢钥紤]把基金上調(diào)到省一級管理，或者交由專門金融機構(gòu)代辦，同時規(guī)范運轉(zhuǎn)程序。

（五）逐步緩解農(nóng)民工養(yǎng)老問題

除了各地農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)之間的養(yǎng)老保險制度也需要統(tǒng)籌。農(nóng)民變成市民后，農(nóng)村養(yǎng)老保險如何轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險，需要政府統(tǒng)籌考慮。如何解決外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，如何與農(nóng)村養(yǎng)老保險相銜接，諸多問題都需要統(tǒng)籌解決。國家統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，截至2008年12月31日，全國農(nóng)民工總量為22 542萬人。據(jù)農(nóng)業(yè)部預(yù)測，未來10年，中國農(nóng)民還將以每年850萬的速度向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，預(yù)計今后20年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的人口將達3億。隨著我國人口的老齡化，農(nóng)民工群體中也會有一部分人逐步進入老齡，工作能力下降，養(yǎng)老需求迫切。這個問題不解決好，會成為一個很大的社會問題。因此，為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險是一件具有重大意義的事情，如何進行制度設(shè)計和政策制定，是緩解農(nóng)民工養(yǎng)老問題的關(guān)鍵所在。

（六）逐步縮小城鄉(xiāng)差距，擴大統(tǒng)籌范圍

在當(dāng)前城市養(yǎng)老保險比例逐步擴大的基礎(chǔ)上，如何做好試點工作，推動統(tǒng)一制度的實行尤為重要。據(jù)了解，目前全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的1900多個縣都實行的是以農(nóng)民個人繳費為主、個人賬戶基金儲備積累的農(nóng)保模式。應(yīng)該根據(jù)實際試點情況，在各地探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成一個統(tǒng)籌辦法，逐步縮小城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險方面存在的差距，擴大統(tǒng)籌范圍，形成各自特色。“新農(nóng)?！备鞯卦圏c的方式可以有區(qū)別，但不能割裂；對農(nóng)保模式可以碎片化管理，但必須要有一體化的制度。各地自行其是制定標(biāo)準(zhǔn)，一來會給將來國家整合農(nóng)保模式造成沉重的成本負擔(dān)，二來可能會使很多縣、區(qū)盲目照搬別人的成功模式，但自己的條件、技術(shù)或財力又達不到相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)而令探索失敗。

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F323.89

A

1673-1999（2010）15-0087-03

趙鴻雁（1964-），女，蚌埠學(xué)院（安徽蚌埠233030）經(jīng)濟與管理系副教授，研究方向為財務(wù)會計與財務(wù)管理。

2010-05-11

安徽省教育廳人文社科重點項目“基于管理視角的高校內(nèi)部控制研究”（2010sk524zd）資助。