熊威

淺議基本公共服務供給均等化

熊威

我國基本公共服務供給的非均等化問題比較突出，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間的基本公共服務供給差距逐步拉大。分析了我國基本公共服務供給存在的問題，闡述了實現(xiàn)基本公共服務供給均等化的途徑。

基本公共服務供給；區(qū)域均等化；城鄉(xiāng)均等化；群體均等化

一、基本公共服務供給均等化的重要性

社會產品劃分為公共產品、私人產品兩大類。公共產品，是指那些在消費方式上具有非競爭性和非排他性的產品和服務?，F(xiàn)實生活中，每個人的需求具有多樣性，但有一些需求是每個人能得以正常發(fā)展的不可替代的基礎性需求，因而具有普遍性、同質性。例如：基本的衣食住行需求，基本的醫(yī)療、教育需求，在年老、傷殘、失業(yè)等狀態(tài)下獲得救助的需求等。如果一些地區(qū)的財政收入難以提供最基本的公共服務，如社會治安、行政服務等，社會局勢將難以控制，地區(qū)經濟增長及效率必然受到破壞。實現(xiàn)基本公共服務供給均等化，可以形成社會公正的價值觀念，有利于增強國家凝聚力，促進經濟與社會健康發(fā)展。

建立多元主體的供給機制，推進基本公共服務供給均等化，一方面能減輕政府負擔，另一方面將更大程度的滿足公眾的公共需求。民營化的核心是更多的依賴民間機構，更少的依賴政府來滿足公眾的需求。公共產品和服務由于其特有的性質，決定了政府必須介入并且發(fā)揮作用，但現(xiàn)實壓力、經濟、意識形態(tài)、商業(yè)等方面的動力和平民主義的影響，推動了民營化進程。于是，公共部門（主要指政府）和私營部門共同參與到生產和提供商品與服務的過程中。因此以政府為主導的公私合作，將推動基本公共服務的進程。

根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，提供相同財力分別到財力不足地區(qū)和財力充裕地區(qū)，以增加公共產品供給，前者所產生的效用比后者要大。增加對財力不足地區(qū)的補助，將提高該地區(qū)公共產品的供給能力，減輕財力充足地區(qū)的長期負擔［2］。在不改變財力充足地區(qū)公共服務供給水平的前提下，改善財力不足地區(qū)的供給狀況，將出現(xiàn)帕累托改進，從而實現(xiàn)社會福利最大化，用同樣的資源創(chuàng)造更大的社會價值，提高資源的使用效率［3］。

二、我國基本公共服務供給中存在的問題

（一）地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同群體間存在嚴重不平衡

比較理想的基本公共服務均等狀態(tài)，應該是不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間享受的基本公共服務水平一致。區(qū)域均等化，就是讓不同的區(qū)域在基本公共服務供給方面要與整個國家經濟社會發(fā)展保持大體平衡。城鄉(xiāng)均等化，就是要讓公共財政的陽光普照農村，把基礎設施建設的重點轉向農村，重點支持農村基礎設施建設。群體均等化，就是不同社會群體在分享基本公共服務方面也要保持大體均衡。目前，我國在這方面形勢尤為嚴峻。比如在醫(yī)療資源方面，全國黨政干部占據(jù)了大部分的醫(yī)療資源；在道路交通方面，富裕群體有車族占據(jù)了67%的道路交通資源，可是所占人數(shù)比例不到18%。

（二）基本公共服務供給中政府責任缺失

公共服務屬于公共產品，它具有很強的“公共性”。它的“公共性”突出了國家政府必須要承擔的責任。基本公共服務的公共性、公眾性、公益性等特點，又決定了市場、私人不愿意或很少愿意進入這一領域。依據(jù)社會契約理論，政府是建立在民眾與政府之間的政治契約基礎之上的，政府的一切權力來自民眾與政府之間的權能委托。在此基礎上，政府就必須堅守“約定”，誠實守信，把維護社會公眾的基本權利作為終極目標，全心全意為公眾提供應該享有的基本服務［4］。然而，一方面，政府由于承受能力有限，無法完全均等地提供基本公共服務；另一方面，政府在提供公共服務過程中其自身存在著“政府失靈”，“政府失靈”的存在也降低了政府提供基本公共服務的有效性。尤其是在市場化的機制下，一些機構為了追求利潤的最大化，可能會忽視公共責任和公共利益，而政府已經把公共服務職責轉包出去，所以也常常推卸責任，從而導致公共責任難以落實到位。

（三）基本公共服務供給主體單一

（1）皮山河流域土石籠袋護岸工程就地取材、運距短、施工過程簡便快捷，避免了對生態(tài)環(huán)境的進一步破壞；可以起到穩(wěn)固堤防、保護邊坡、防止土壤流失的作用。

長期以來，受計劃經濟時代的影響，政府在一切社會事務中占主導作用，一切活動都靠政府來組織和實施。因此，基本公共服務的供給主體自然是政府。當然，基本公共服務由于其特性決定了它對政府的依賴性，然而并不代表只能由政府提供。近年來，隨著市場經濟的發(fā)展，一些企業(yè)、第三部門等也開始進入到基本公共服務供給行業(yè)，然而由于受到一系列制度、規(guī)定的制約，沒有能很好的發(fā)揮作用。因此打破政府壟斷，引進競爭機制，構建政府、私營部門（非政府組織和私營企業(yè)）相互合作的基本公共服務供給多元主體顯得尤為重要。

（四）轉移支付制度設計存在缺陷

首先，政策目標定位不明?！翱刂茖颉焙汀岸唐谀繕藢颉钡哪繕私洺Ｅc“財力均等”和“公共服務均等導向”的目標相沖突，而且“均等導向”的目標常常處于相對次要的位置。其次，轉移支付缺乏程序化、公式化的分配方法，隨意性較大。當前，只有一般性轉移支付辦法在全國范圍內實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式法分配，其他轉移支付形式的分配方法則多種多樣，規(guī)范性較差。再次，監(jiān)督機制缺失。許多資金到地方之后，由于項目分散，建設周期長，項目效益評價困難，而且缺乏有效的資金使用監(jiān)督管理體制，使這部分資金嚴重失控，效益低下。

三、基本公共服務供給均等化的主要途徑

（一）大力發(fā)展經濟，不斷增加財力

大力發(fā)展經濟，不斷增加財力，這是實現(xiàn)基本公共服務均等化供給的重要前提。

“發(fā)展是硬道理”，“有錢才好辦事”，公共服務與公共財政密不可分，均等化離不開對經濟的依賴。因此，均等化的過程實際上是發(fā)展的過程，只有做大經濟“蛋糕”，才能很好地實現(xiàn)公共服務均等化供給?；蛘哒f，實現(xiàn)基本公共服務均等化供給離不開發(fā)展。在經濟發(fā)展和財力增加的基礎上，逐步增加國家公共財政投入，才能不斷增強各級政府提供公共產品和公共服務的能力，特別是服務全局和跨地區(qū)的公共產品和公共服務能力，才能實現(xiàn)基本公共服務供給的均等化。

（二）完善協(xié)調發(fā)展制度，縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距

阻礙基本公共服務供給均等化最突出的問題是機會不均等，尤其是城鄉(xiāng)分割的體制使廣大農民和進城的農民工沒有享受到應有的“國民待遇”［5］。解決這一問題，一方面，需要加快建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結構的體制機制，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程，加快勞動力向城鎮(zhèn)轉移的步伐，并解決農民工的身份問題；另一方面，政府應把基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農村，逐步加大對農村基本公共服務的投入。我們要按照公共服務供給均等化原則，向農村和城市居民提供均等的公共產品和服務，改變農村公共產品主要由農民自己供給、城市公共產品則由政府負擔的不合理現(xiàn)狀，逐步實現(xiàn)基本公共服務供給均等化。

（三）強化政府公共責任，建設服務型政府

在市場經濟中，市場對資源配置起到基礎性的作用。然而，它并不代表政府可以不作為，政府應該對市場機制失靈的領域發(fā)揮作用。政府要繼續(xù)推進政企、政資、政事分開，政府與市場中介組織分開，杜絕對企業(yè)生產經營的直接干預，把工作重點真正轉移到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。尤其在公共服務領域，政府必須承擔其不可推卸的責任。政府不能以犧牲提供公共服務為代價專注發(fā)展經濟，更不能介入市場能夠配置資源的領域，與民爭利。要樹立正確的政績觀，建立體現(xiàn)科學發(fā)展觀與構建和諧社會要求的經濟社會發(fā)展綜合評價體系，實現(xiàn)政府職能的轉變。

（四）完善轉移支付制度

轉移支付制度是實現(xiàn)基本公共服務均等化、調節(jié)收入再分配和實現(xiàn)政府政策目標的重要手段。要努力完善和規(guī)范中央財政對地方的轉移支付制度。（1）增加一般性轉移支付規(guī)模，優(yōu)化轉移支付結構。中央財政新增財力中要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉移支付力度，重點幫助中西部地區(qū)解決財力不足問題，促進地區(qū)之間協(xié)調發(fā)展。（2）加強中央對地方專項轉移支付管理。到期項目、補助數(shù)額小、突出中央宏觀調控政策意圖不明顯的項目予以取消；交叉、重復的項目重新清理，逐步進行歸并；對年度之間補助數(shù)不變且長期固定的項目列入中央對地方體制性補助。同時，規(guī)范中央對地方專項撥款配套政策，減輕地方政府壓力。（3）建立監(jiān)督評價體系，著力提高中央財政轉移支付效果［6］。

（五）建立多元化的基本公共服務供給體系

在基本公共服務供給中，政府責任缺失和“政府失靈”出現(xiàn)的情況下，就得把目光重新聚集到市場。實踐證明，民營化是目前解決公共服務質量和效率的較佳途徑。以市場化和社會化為主體，以公眾滿意度為標準，打破政府壟斷，引進競爭機制，構建政府、私營部門相互合作的基本公共服務供給體系。政府為安排者，私營部門為生產者，公眾為消費者，其實質在于給予公眾更多的選擇空間，使公眾自主選擇公共服務主體，通過刺激競爭改善基本公共服務的供給，提高公共服務的質量［7］。但民營化的過程中政府作用的發(fā)揮極為關鍵，它不僅關系到基本公共服務供給的質量和效率而且還決定著基本公共服務供給的公平性、均等化問題。因此，建立多元化的基本公共服務供給體系必須以政府為主導，走公私合作的道路。

提供均等化的基本公共服務，不僅是社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展的必然要求，也是構建社會主義和諧社會和實現(xiàn)小康目標的重要條件。政府和社會正在積極努力，緩解基本公共服務供給不均等帶來的矛盾。實現(xiàn)基本公共服務供給均等有一個過程，不可能一蹴而就，正所謂任重而道遠。

[1]郭厚祿.怎樣促進基本公共服務均等化[J].團結，2007（6）。

[2]金人慶.完善公共財政制度逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化[J].農村財政與財務，2006（12）.

[3]魏濤.論民營化視閾下的基本公共服務均等化[J].理論研究，2007（5）.

[4]鄧蓉敬.公共服務均等化研究綜述[J].資料通訊，2007（5）.

[5]安體富.對我國推行公共服務均等化的建議[J].經濟研究參考，2007（66）.

[6]湯紅梅.公共服務均等化路徑選擇研究：對現(xiàn)行轉移支付體制的改革與完善[J].華中師范大學研究生學報，2007（4）.

[7]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，等譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

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1673-1999（2010）15-0082-03

熊威（1986-），男，湖南岳陽人，蘇州大學（江蘇蘇州215123）政治與公共管理學院碩士研究生，研究方向為衛(wèi)生事業(yè)管理。

2010-04-19