張濤，郭虹

論我國集體土地所有權(quán)的國有化變革

張濤，郭虹

回顧了新中國成立以來農(nóng)村土地所有制的變遷歷程。認(rèn)為我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在所有權(quán)主體缺位、所有權(quán)權(quán)能缺失和缺乏所有權(quán)保障措施等問題。在保留現(xiàn)行土地所有制前提下改良土地使用制度，不能從根本上解決農(nóng)村土地問題。變土地集體所有為國家所有，同時賦予農(nóng)民土地使用權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用者與城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場主體地位，才是最好的選擇。

農(nóng)村土地制度；國有化；土地所有權(quán)；土地使用權(quán)；市場主體地位；物權(quán)

在20世紀(jì)的后50年里，我國的土地所有制經(jīng)歷了從土地私有制到公有制，并不斷提高公有層次，實(shí)現(xiàn)國家公有的改革歷程。但是，目前的農(nóng)村土地集體所有制仍然存在許多弊端。

一、我國土地所有制的變遷歷程

（一）1950-1958年：農(nóng)村土地農(nóng)民所有到集體公有

1950年，我國開始土地制度改革，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。1952年底，全國土改基本完成，農(nóng)民形式上擁有了除租讓權(quán)之外的大部分土地產(chǎn)權(quán)。但這種革命式土地改革后，農(nóng)民土地所有權(quán)并不能得到保障?！皣覟榱苏文康囊哉问侄芜M(jìn)行的強(qiáng)制性產(chǎn)權(quán)制度變遷，也就為國家可以再為了政治目的以同樣的方式強(qiáng)制性進(jìn)行集體化打下了伏筆。”［1］農(nóng)民獲得了土地買賣的自由，但土地基于市場配置作用很快會發(fā)生規(guī)律性的兼并集中，進(jìn)而周期性的影響社會的安定，這也必然導(dǎo)致農(nóng)民私人所有權(quán)無法持續(xù)。1953年，國家開始對農(nóng)業(yè)實(shí)行社會主義化改造，“通過農(nóng)村合作化改革農(nóng)村土地制度、改革農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，從而建立起農(nóng)村中的社會主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”［2］，逐步變土地農(nóng)民私人所有為土地集體公有。之后，“政社合一”的集體“逐步實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民土地的生產(chǎn)、使用、管理、規(guī)劃、監(jiān)督等權(quán)利的集中統(tǒng)一，形成集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地所有權(quán)并與國家分享土地所有權(quán)的農(nóng)村土地集體公有制”［3］。至此，國家無償而徹底地將農(nóng)民的土地和生產(chǎn)資料國有化，消滅了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的私有化成分，農(nóng)民完全喪失土地所有權(quán)，有限的合作社所有制成為國家土地所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)施載體，農(nóng)村的社會主義制度最終得以確立，農(nóng)業(yè)合作社的改革因此成就了第一次土地的國有化進(jìn)程。

（二）1958-1978年：確立土地三級所有的集體所有制

國家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的需要，在無法短時間內(nèi)積累大量工業(yè)資本的情況下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形式進(jìn)行迅速的人民公社化改造，確立了土地三級（人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)）所有的集體所有制。這種制度有很大的弊端。根據(jù)公有制發(fā)展目標(biāo)的需要，國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間不斷地劃分土地所有權(quán)內(nèi)容，并充分利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織模糊的政治性質(zhì)，完成實(shí)質(zhì)上的土地所有權(quán)國有化［4］。這項(xiàng)措施，一方面維持了農(nóng)業(yè)雖然極其緩慢但基本穩(wěn)定的增長；另一方面使國家能夠運(yùn)用“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的政策措施，不合理地壓低初級農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)格，保證國家能夠從農(nóng)業(yè)中提取工業(yè)化所急需的原始資本積累，成功解決了當(dāng)時政府與分散的、生產(chǎn)有限的小農(nóng)之間交易費(fèi)用過高的政治難題，保證國家大規(guī)模生產(chǎn)的工業(yè)品與億萬農(nóng)民廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)交換，為推動我國工業(yè)化提供可能。但是，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)剩余被國家工業(yè)過度提取，降低了農(nóng)業(yè)自我發(fā)展的能力，削弱了農(nóng)民對于投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到了后期，農(nóng)民的生活資料極度緊缺，國民經(jīng)濟(jì)遇到了前所未有的困難。這是土地國有化的第二個探索階段，土地集體所有制獲得了形式所有權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)一。

（三）1978年至今：農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的初步分離

農(nóng)村依靠“底層（農(nóng)民）自發(fā)地對無法取得預(yù)期利益的運(yùn)行模式進(jìn)行分散化自發(fā)變革，逐步確立了以家庭承包制為主要形式的農(nóng)村土地制度”［1］。以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，國家在保留了土地所有權(quán)、土地支配權(quán)、土地政策制定權(quán)和土地監(jiān)管權(quán)的同時，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包租賃職責(zé)，極大地剝奪和削弱了集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的使用權(quán)。農(nóng)民掙脫了公社制度的過度束縛，恢復(fù)了相對自由的土地經(jīng)營使用權(quán)、生產(chǎn)資料的所有權(quán)、勞動自由支配權(quán)和土地價(jià)值收益權(quán)，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村的生產(chǎn)力。新型的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是繼承農(nóng)業(yè)合作化的積極成果，是對束縛生產(chǎn)力的體制改革、完善和發(fā)展［5］。它名義上堅(jiān)持了土地土地集體所有制，實(shí)質(zhì)上是在堅(jiān)持國家所有制的前提下，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的初步分離，改變了近30年來土地所有權(quán)和使用權(quán)集中統(tǒng)一狀態(tài)。此后，土地所有權(quán)的高度國有化和使用權(quán)的高度私有化成為我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系繼續(xù)變革的兩條主線。

二、集體土地所有制的歷史局限

歷史證明，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村土地集體所有制與人民公社化時期農(nóng)民及集體沒有任何決策權(quán)和剩余控制權(quán)相比，通過所有權(quán)和使用權(quán)的一定分離，產(chǎn)生了巨大的制度績效。但是，集體土地所有制由于存在深層次的制度缺陷，在經(jīng)歷了近30年的制度完善和調(diào)整之后，仍然暴露出許多無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）集體土地所有權(quán)主體的缺位

1982年，我國憲法確立了現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度。這種制度創(chuàng)制之初并未遵循法律制度的理論和實(shí)踐邏輯，“導(dǎo)致集體的概念缺乏傳統(tǒng)民法學(xué)上的嚴(yán)格特征，又與我國現(xiàn)行民法中關(guān)于民事主體的屬性相?！保?］。因此，出現(xiàn)了“農(nóng)民集體既非自然人，也非法人，不是一種獨(dú)立民事主體，不能作為人格享受集體所有權(quán)”［7］的現(xiàn)象。盡管我國《民法通則》《土地管理法》涉農(nóng)條款中明確規(guī)定我國的集體土地所有權(quán)為三級農(nóng)民集體（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村小組）行使，但由于法律并沒有具體規(guī)定集體土地所有權(quán)主體行使土地所有權(quán)的組織形式和程序，從而造成實(shí)踐中集體土地所有權(quán)主體的缺位和集體所有權(quán)行使主體的錯位。隨著人民公社及其所屬的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的相繼撤銷，原來的集體土地所有權(quán)主體事實(shí)上被削弱乃至不存在了。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把行政職能下放，“政企不分”再次致使集體的行政化傾向十分突出。這種集體土地所有權(quán)和集體土地行政管理權(quán)的紊亂的結(jié)果，使集體土地所有權(quán)的行使主體偏離了其原本應(yīng)有的法律品格，最終喪失了其作為法律主體的獨(dú)立性而淪為國家的附庸。

（二）集體土地所有權(quán)權(quán)能的缺失

“在民法理論上，對所有權(quán)的定義一般是：權(quán)利人對所有物享有的占有、使用、收益、處分，并排除他人非法干涉的民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利?！保?］我國法律確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有權(quán)人，然而，國家在集體土地的經(jīng)營和流轉(zhuǎn)上設(shè)置了重重限制，為“制度性侵害農(nóng)民權(quán)益”創(chuàng)造了條件。使用權(quán)方面，通過集體土地使用的審批制度對集體土地的處分權(quán)進(jìn)行限制，規(guī)定集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)村村民宅基地或其他與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有關(guān)的建設(shè)中，不能用于可產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā)。處分權(quán)方面，國家嚴(yán)禁農(nóng)村土地的買賣，集體法定所有的耕地、宅基地、自留地、自留山的土地所有權(quán)，不允許抵押和自由流轉(zhuǎn)，但實(shí)際上卻存在著征用、準(zhǔn)征用形式下集體土地從集體流出并流入國家的土地所有權(quán)單項(xiàng)移轉(zhuǎn)。這種單向移轉(zhuǎn)導(dǎo)致集體土地在無奈的權(quán)利剝奪中不斷喪失，流入非農(nóng)建設(shè)，破壞了土地對于農(nóng)民的生存保障權(quán)。收益權(quán)方面，由于集體土地用于非農(nóng)建設(shè)必須通過“先征后讓”的方式，“農(nóng)民在這場征地運(yùn)動中，獲得了僅能維持2-3年的基本消費(fèi)的補(bǔ)償款”［9］。集體土地被追求巨額差價(jià)的地方政府不合理地低征高賣，滿足了許多地方政府“基于公共利益的需要，可以征用集體所有土地”并以此來充實(shí)自己財(cái)政收入的需要，繼而導(dǎo)致大量本應(yīng)通過市場化獲得土地使用權(quán)的商業(yè)性經(jīng)營者，獲得相對廉價(jià)的土地開發(fā)權(quán)，刺激了土地市場愈演愈烈的暴利投機(jī)活動。地方政府濫用土地壟斷處分權(quán)的行為嚴(yán)重?fù)p害國際、集體和農(nóng)民的三方利益，最終導(dǎo)致集體土地所有權(quán)在地方行政權(quán)力的干預(yù)下名存實(shí)亡。

（三）集體土地所有權(quán)保障措施的缺乏

從實(shí)體上，現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制的產(chǎn)權(quán)凸顯了農(nóng)村土地既具有社區(qū)共有物品屬性，又同時具有部分私人物品屬性的特性。共有的物品屬性，一方面導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)安排不具有嚴(yán)格的排他性，其權(quán)利極易受到侵害；另一方面，農(nóng)民被天然的束縛在集體之下，土地承包經(jīng)營的安全性受到很大影響。同時，債權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)使農(nóng)民很難維護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)。鄉(xiāng)村干部極易將收回土地承包經(jīng)營權(quán)作為要挾農(nóng)民完成國家任務(wù)，收取提留的一種法定權(quán)利，這為他們追求自身權(quán)益而對土地進(jìn)行調(diào)整創(chuàng)造了條件。對農(nóng)戶而言，土地承包經(jīng)營權(quán)受到集體社區(qū)成員權(quán)的掣肘，在集體多數(shù)合意的的效力下，農(nóng)戶只能無奈地面對社區(qū)成員調(diào)整土地的要求和對其產(chǎn)權(quán)可能造成的威脅，無法保持對土地的長期經(jīng)營和使用的權(quán)利。程序上，憲法賦予了政府基于公共利益而專屬的土地征用和征用方獲得征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利，但這種征用的實(shí)體公正并沒有完備的程序做保障。一方面，政府征用目的是否合憲的前置性審查，沒有納入征用程序之中；另一方面，被動的的集體也無法參與征地程序，表達(dá)自己的意見，伸張自己的權(quán)利。同時，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償落實(shí)難的問題，也在一些地方的土地征用中凸顯。在政府行為違法征用土地時，集體和農(nóng)民無法采取相應(yīng)救濟(jì)的措施。這些程序問題導(dǎo)致公共利益的概念被弱化、虛化，集體和農(nóng)民的利益被漠視、拋棄。大量集體土地被一些地方政府打著“公共利益”征用的旗號進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，以彰顯自己的政績，而侵害農(nóng)民集體和個人的合法權(quán)益。

三、集體土地所有權(quán)的國有化方向

我國的土地所有制經(jīng)歷了逐步實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離、國有土地的有償使用和城鎮(zhèn)國有土地使用的有償流通的轉(zhuǎn)變過程，但是至今，農(nóng)村土地集體所有制由于存在理論上的缺陷和實(shí)踐上的矛盾無法進(jìn)入市場流通。這種制度性障礙，將集體所有權(quán)的變革推到了改革的前臺。學(xué)者們經(jīng)過長時間的研究之后，提出了兩條符合我國實(shí)際的道路：一是“取消集體所有制，將土地收歸國有”［10］；二是“保留土地所有制，改良農(nóng)村土地使用制度”［11］。筆者認(rèn)為，第一條道路更具有制度的優(yōu)越性。

（一）集體土地所有權(quán)國有化的合理性

主張完善集體土地所有權(quán)方案的學(xué)者認(rèn)為，依照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“路徑變遷依賴”理論，對現(xiàn)存集體制度延續(xù)性的依賴得到不斷強(qiáng)化，這種依賴容易使貿(mào)然的國有化方式加大社會經(jīng)濟(jì)成本和政治的不穩(wěn)定性，并且“脫離農(nóng)民土地權(quán)利運(yùn)用的習(xí)慣心理和行為方式，因而要冒很大風(fēng)險(xiǎn)”［12］。因此，認(rèn)為我國尚不具備變革農(nóng)地集體所有制的客觀條件，采取成本低、收益大、阻力小且農(nóng)民易于接受的集體所有權(quán)改良道路，才能逐步消除現(xiàn)行農(nóng)地所有權(quán)的制度弊端。然而，在政治運(yùn)動中誕生的集體土地所有權(quán)，實(shí)際上存在先天的制度缺陷?！拔覈申P(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的創(chuàng)建，基本上沒有考慮到這種權(quán)利作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利尤其是作為物權(quán)應(yīng)該具備的法律要素。所以從法律上看，這種權(quán)利雖然被表述為完全物權(quán)，但是在經(jīng)濟(jì)上實(shí)際表現(xiàn)為‘有限所有權(quán)’?！?0世紀(jì)80年代推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，本質(zhì)上看是繞開了當(dāng)時無法解決的集體土地所有權(quán)制度的制約，自我進(jìn)行補(bǔ)救。這種“補(bǔ)救”行動在調(diào)整初期取得了很大成果，但是由于根本性的制度缺陷，農(nóng)村土地問題層出不窮：土地分零，規(guī)模化、科學(xué)化生產(chǎn)難以進(jìn)行；土地禁止流轉(zhuǎn)，土地資源無法優(yōu)化配置；土地承包矛盾和糾紛日益增多；土地拋荒、浪費(fèi)現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重；土地被不合理征用，用于非農(nóng)建設(shè)的情況愈演愈烈。究其原因，是無法突破農(nóng)村土地集體所有制度的根本缺陷——虛置權(quán)利主體、有限的權(quán)利內(nèi)容和缺漏的權(quán)利保障措施。

（二）集體土地所有權(quán)國有化的思路

農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度在經(jīng)歷五十多年的演變后，仍然無法確切定性，且問題叢生。在這種情況下，保留、強(qiáng)化集體所有權(quán)并非治本之策，而實(shí)行國有土地所有權(quán)和和農(nóng)民土地使用權(quán)有機(jī)結(jié)合的國有化道路是最好的選擇。當(dāng)然，任何改革不可能一蹴而就。在國有化的道路中，要盡可能全面照顧多方的利益。在現(xiàn)有集體土地所有的基礎(chǔ)上，要充分利用土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村社會保障制度改革的創(chuàng)新成果，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)的象征性權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民土地使用權(quán)的實(shí)體內(nèi)容，使土地的所有權(quán)和使用權(quán)實(shí)現(xiàn)真正的分離，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用者和城鎮(zhèn)土地使用者同等的法律地位和市場主體地位。在土地產(chǎn)權(quán)交易市場，農(nóng)民可以利用這種分離出的使用權(quán)，在遵守土地規(guī)劃和土地用途管制的前提下，自主地將自己的非公益用地通過“招、拍、掛”公開競價(jià)拍賣的方式進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)。這樣，既可保證國家基本的糧食安全，又可以通過市場實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，防止土地的粗放、低效率利用，實(shí)現(xiàn)土地財(cái)富屬性的“效率”價(jià)值目標(biāo)。同時，可減少土地市場的政府干預(yù)，破解現(xiàn)階段土地征用難題，提高市場透明程度，打破政府對土地市場的絕對壟斷。這樣就逐步消除了土地中的集體化因素。然后，通過修憲程序，變土地集體所有為國家所有，同時賦予農(nóng)民的土地使用權(quán)。我國的農(nóng)民獲得堅(jiān)實(shí)的土地權(quán)利，我國的集體土地所有權(quán)國有化也可宣告完成。

[1]李勝蘭.我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展[M].廣州：中山大學(xué)出版社，2004．

[2]歐陽仁根.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)理論與實(shí)踐研究[M].北京：人民出版社，2007：166．

[3]高慧瓊，吳群，溫修春.我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度沿革及其評析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（7）．

[4]李全倫.我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變遷：基于兩權(quán)分離理論的解釋[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2009（6）．

[5]高飛.論集體土地所有權(quán)主體之民法構(gòu)造[J].法商研究，2009（4）.

[6]溫世揚(yáng).集體土地諸物權(quán)形態(tài)剖析[J].法制與社會發(fā)展，1999（2）．

[7]梁慧星.中國物權(quán)法研究[M].北京：法律出版社，1998：224．

[8]劉俊.土地所有權(quán)國家獨(dú)占制度研究[M].北京：法律出版社，2008：292．

[9]方恭溫.實(shí)行土地所有權(quán)公有和使用權(quán)農(nóng)民私有[J].改革，1999（2）．

[10]江平.中國土地立法研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1999：258．

[11]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：113．

[12]崔文星.論農(nóng)村土地權(quán)利的沖突和對策[J].理論月刊，2007（9）.

book=70,ebook=578

F301.12

A

1673-1999（2010）15-0070-03

張濤（1986-），男，湖北天門人，華中師范大學(xué)（湖北武漢430079）政法學(xué)院民商法碩士研究生；郭虹（1980-），女，新疆伊寧人，東北師范大學(xué)（吉林長春130024）政法學(xué)院碩士研究生，伊犁師范學(xué)院法經(jīng)系教師。

2010-04-22