高天暉，劉亞臣，曲 剛，范 凱

（1、2.沈陽建筑大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110168；3、4.沈陽市規(guī)劃和國土資源局，遼寧 沈陽110003）

進(jìn)一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度的幾點思考

高天暉1，劉亞臣2，曲 剛3，范 凱4

（1、2.沈陽建筑大學(xué)管理學(xué)院，遼寧沈陽110168；3、4.沈陽市規(guī)劃和國土資源局，遼寧 沈陽110003）

產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題。國家雖賦予了農(nóng)民長期的土地使用權(quán)，但實際上其占有、使用、收益、處置、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利屢遭侵害。表現(xiàn)為所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性和穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割及缺乏獨享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由。通過分析和思考，提出完善有關(guān)的土地管理法律法規(guī)，建立保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)；強(qiáng)化土地登記工作，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位；促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)三項解決措施。

集體土地產(chǎn)權(quán)制度；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地政策

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的頭等重要問題，其中產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題。國家雖然賦予了農(nóng)民長期的土地使用權(quán)，但實際上其占有、使用、收益、處置、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利屢遭侵害。究其原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題沒有得到根本解決，表現(xiàn)為所有權(quán)主體虛置，使用權(quán)缺乏自主性和穩(wěn)定性，收益權(quán)被分割及缺乏獨享性，轉(zhuǎn)讓權(quán)不自由。并由此引發(fā)了困擾“三農(nóng)”的諸多問題。論文通過對這些問題的分析和思考，為進(jìn)一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度提出相應(yīng)的解決措施。

一、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀

（一）土地所有權(quán)主體不明晰

我國現(xiàn)行的“集體所有，家庭經(jīng)營”的農(nóng)村土地制度，是在人民公社時期“三級所有、村為基礎(chǔ)”的體制上發(fā)展而來的。實行土地承包經(jīng)營制以后，農(nóng)村土地的集體經(jīng)營變成農(nóng)戶個體經(jīng)營，集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次。“集體”到底是指哪一層次，法律規(guī)定則較為含糊不清，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。就目前我國農(nóng)村土地所有權(quán)來說，它并不符合嚴(yán)格意義上所有權(quán)的規(guī)定，主要表現(xiàn)在以下六個方面：一是農(nóng)村土地所有權(quán)名為集體所有，但產(chǎn)權(quán)形式的改變、經(jīng)營方式的變更、經(jīng)營期限的確定都不掌握在村集體手中。二是村集體的處分權(quán)受到了嚴(yán)格的限制，作為土地所有者的村集體，充其量只擁有一些對農(nóng)戶間土地進(jìn)行調(diào)整的分配權(quán)力。三是農(nóng)民雖然擁有土地的集體所有權(quán)，卻沒有規(guī)范的執(zhí)行機(jī)制，農(nóng)民在承包權(quán)的調(diào)整、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓收入的分配等問題上，要聽從于“村集體”。四是農(nóng)民雖然擁有使用權(quán)，但不能自由轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民無法將這種使用權(quán)視為自己的真正財產(chǎn)。五是由于承包期有限，不利于農(nóng)民形成投入與產(chǎn)出的穩(wěn)定預(yù)期，難以調(diào)動農(nóng)民對土地進(jìn)行長期投資的積極性。六是由于三級集體某種程度上都是所有權(quán)的代表，必然導(dǎo)致為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，當(dāng)再與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系時，問題會更加復(fù)雜，糾紛必然要伴隨而產(chǎn)生?？梢姡r(nóng)村土地的所有權(quán)主體是缺失的。農(nóng)民只擁有土地的使用權(quán)，而不具有對土地的實際占有權(quán)、完全經(jīng)營權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)。

（二）農(nóng)地分散經(jīng)營，難以獲得規(guī)模效益及市場優(yōu)勢

在現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，大部分農(nóng)村地區(qū)根據(jù)集體土地的質(zhì)量和數(shù)量，將土地按人口或按勞動力平均分配，以保障農(nóng)民平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷變化形成承包地的內(nèi)在壓力，個別地方采取“三年小調(diào)整、五年大調(diào)整”的辦法，不斷重新分配承包地。農(nóng)村的這種生產(chǎn)組織形式使農(nóng)地經(jīng)營分散，難以形成規(guī)模效益。同時，目前大部分農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)層次低，農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)的結(jié)構(gòu)性矛盾明顯。農(nóng)業(yè)發(fā)展受需求約束的特征突出，而農(nóng)產(chǎn)品品種和品質(zhì)結(jié)構(gòu)仍沿襲傳統(tǒng)模式，調(diào)整滯后，造成相當(dāng)部分農(nóng)產(chǎn)品不能適銷對路，農(nóng)民增產(chǎn)不增收。一系列困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的問題（如規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、一體化等問題）難以在封閉、分散的小生產(chǎn)經(jīng)營體制框架內(nèi)得到令人滿意的解決。而且單個農(nóng)戶進(jìn)入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭和需求變化帶來的巨大風(fēng)險；二是組織化程度低、素質(zhì)低以及封閉式經(jīng)營，使農(nóng)戶直接進(jìn)入市場的交易費用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對信息進(jìn)行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風(fēng)險高。同時，家庭生產(chǎn)的盲目性和農(nóng)產(chǎn)品市場競爭的無序性，也造成農(nóng)業(yè)資源的巨大浪費。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總體上規(guī)模不大，范圍較小，與加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求不相適應(yīng)。目前在農(nóng)村，由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰的原因，土地基本上不能通過市場進(jìn)行交易，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前我國農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下五方面的特征：一是目前我國農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)缺乏政策法規(guī)的有力支持，甚至與相關(guān)法律規(guī)定還有沖突，造成基層土地流轉(zhuǎn)無法可依。二是流轉(zhuǎn)過程的行政支配性，現(xiàn)行農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，大部分是通過鄉(xiāng)級或村級行政手段或準(zhǔn)行政手段進(jìn)行，有的地方甚至用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民出讓土地使用權(quán)，市場因素很難對農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮作用。三是流轉(zhuǎn)方式的簡單化，由于農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，承包權(quán)的變動主要限于農(nóng)戶耕種或婚喪嫁娶等人口變動因素，大多數(shù)地區(qū)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于轉(zhuǎn)包、互換等一些簡單流轉(zhuǎn)方式。四是流轉(zhuǎn)空間的封閉性，目前農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一般僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，流向集體經(jīng)濟(jì)組織外部成員要受到嚴(yán)格的限制。五是流轉(zhuǎn)過程的無序性，由于農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的政策、法規(guī)、法律嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致各地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)五花八門，各地各行其是，結(jié)果造成土地流轉(zhuǎn)的混亂局面。

二、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的幾點思考

土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價值的提升，以及農(nóng)民對土地利益的要求，需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。那么如何完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，切實保護(hù)和落實農(nóng)民的土地權(quán)益呢？通過分析和思考，并借鑒有些地方已經(jīng)開展的探索和不成熟經(jīng)驗，建議從以下三個方面切實解決相關(guān)問題：

（一）完善有關(guān)的土地管理法律法規(guī)，建立保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)

進(jìn)一步明確集體所有權(quán)與農(nóng)村農(nóng)民所有權(quán)的關(guān)系，杜絕集體經(jīng)濟(jì)組織以產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性來侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益；進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)民同土地之間的關(guān)系，重塑農(nóng)民作為土地所有者的身份。在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，是一種既有效又穩(wěn)妥的辦法。這種承包權(quán)把占有、使用、收益和處分權(quán)都給了農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實在的而不是名義上的土地主人。這就從根本上解決了保護(hù)農(nóng)民在土地上的權(quán)益問題，也使耕地保護(hù)有了真正的主體。與此同時，積極探索發(fā)放農(nóng)用地使用權(quán)證，盡可能做到類似于城市土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的嘗試，最大限度地將土地使用權(quán)給農(nóng)民，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）強(qiáng)化土地登記工作，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位

要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對“一戶多宅”和超過法定面積的處理上，要依法進(jìn)行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。而且要強(qiáng)化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強(qiáng)對集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督。及時發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保證地籍資料的連續(xù)性和系統(tǒng)性，做到“以證管地”，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

（三）促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上尚有諸多問題，但理順集體土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權(quán)已是大勢所趨。因此，應(yīng)通過試點，不斷探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。在制定具體政策中，一是要明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件，集體非農(nóng)建設(shè)用地入市必須是經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不得擅自改變用途等；二是集體建設(shè)用地除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施等特殊情況外，經(jīng)批準(zhǔn)占用非公益性農(nóng)村建設(shè)用地的，允許農(nóng)民依法通過多種形式、多種方式參與經(jīng)營；三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股，與其他單位、個人合作、聯(lián)營，共同興辦企業(yè)，視同集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，這有利于增強(qiáng)農(nóng)村集體組織的實力，增加農(nóng)民長期穩(wěn)定的收益；四是合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進(jìn)行；五是明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，可以參照國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權(quán)。同時，規(guī)定新增集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場以及其他不符合國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項目。

［1］閔桂林，祝愛武.中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向探討［J］.中國流通經(jīng)濟(jì)，2007，（12）：26-28.

［2］黃愛學(xué).我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的立法思考［J］.甘肅社會科學(xué)，2008，（2）：164-167.

［3］楊述興.農(nóng)村土地權(quán)利之民法學(xué)分析——兼評我國物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007，（9）：20-22.

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1673-0046（2010）7-0056-02