戴楚洲

（ 張家界市民族事務(wù)委員會(huì)，湖南 張家界 427000 ）

新時(shí)期武陵山區(qū)統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展政策研究

戴楚洲

（ 張家界市民族事務(wù)委員會(huì)，湖南 張家界 427000 ）

武陵山區(qū)各級(jí)黨委、政府要貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（2009）3號(hào)文件精神，實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略——“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”，搶抓發(fā)展機(jī)遇，采取有效措施，編制《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展，促使武陵山區(qū)成為中國(guó)西部發(fā)展引擎，形成西部開發(fā)戰(zhàn)略高地。

武陵山區(qū)； 區(qū)域發(fā)展； 武陵經(jīng)濟(jì)； 武陵文化

“武陵山區(qū)”是以武陵山脈為中心的湘鄂渝黔邊境鄰近地區(qū)，共有8個(gè)市州、80多個(gè)區(qū)（縣），總面積為15萬多平方公里，總?cè)丝谶_(dá)3000多萬人。其中，土家族、苗族、侗族、白族 、回族和仡佬族等30多個(gè)少數(shù)民族人口總計(jì)1200多萬人，約占總?cè)丝诘?0 %。武陵山區(qū)是我國(guó)跨省交界面積最大、人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，是全國(guó)十八大集中連片貧困地區(qū)之一，是國(guó)家西部開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略交匯地帶。2009年，國(guó)務(wù)院 國(guó)發(fā)（2009）3號(hào) 文件首次提出：“協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。”這標(biāo)志著構(gòu)建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)得到國(guó)家層面支持，為啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性構(gòu)建工作創(chuàng)造了條件。湖南省社會(huì)科學(xué)院童中賢等專家把湘鄂渝黔毗鄰地區(qū)定位為“中國(guó)綠心”第一區(qū)①。整合該區(qū)旅游文化資源，構(gòu)建跨區(qū)域旅游核心區(qū)，有利于培育以自然生態(tài)欣賞、民族文化體驗(yàn)為主要內(nèi)容的“中國(guó)旅游第一區(qū)”。

我國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)期以來，在黨中央、國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)黨委、政府及其職能部門支持下，武陵山區(qū)實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策、西部開發(fā)政策、扶貧攻堅(jiān)政策、旅游開發(fā)政策、文化產(chǎn)業(yè)政策等區(qū)域發(fā)展政策，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得較大成就，經(jīng)濟(jì)總量逐年增長(zhǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施有所改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步。但與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距繼續(xù)擴(kuò)大，存在民族間事實(shí)上不平等、被邊緣化和“發(fā)展塌陷”等現(xiàn)象。在新時(shí)期新階段，武陵山區(qū)仍然面臨十大問題：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)總量少，增速慢。二是十分貧困落后，貧困面大，貧困度深，人均收入太低。三是交通非常不便，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。四是固定資產(chǎn)投資嚴(yán)重不足，“配套資金”拖垮許多民生工程。五是資源優(yōu)勢(shì)尚未轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，地方財(cái)稅收入總量太小，增速不快。六是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不太合理，產(chǎn)業(yè)發(fā)育嚴(yán)重不足。七是城市化、工業(yè)化水平不高，城市規(guī)模較小。八是少數(shù)民族優(yōu)惠政策尚未全面落實(shí)，有些民族政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，導(dǎo)致民族政策逐漸弱化。九是因比照實(shí)施西部大開發(fā)政策而無法享受其他扶持政策。十是周邊省市難以統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展，使之陷入“在落后中發(fā)展，在發(fā)展中落后”困局。

為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步伐，筆者通過調(diào)查研究，提出十條促進(jìn)武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展的建議。

一、搶抓發(fā)展機(jī)遇，采取有效措施，推動(dòng)武陵山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

2004年，中共中央總書記胡錦濤《在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上的講話》中指出：“要樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，首先必須全面準(zhǔn)確地把握科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵和基本要求……協(xié)調(diào)發(fā)展，就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，推動(dòng)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相協(xié)調(diào)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面相協(xié)調(diào)?！秉h的十七大報(bào)告提出：“推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土開發(fā)格局……遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，突破行政區(qū)劃界限，形成若干帶動(dòng)力強(qiáng)、聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶。重大項(xiàng)目布局要充分考慮支持中西部發(fā)展，鼓勵(lì)東部地區(qū)帶動(dòng)和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度?！?010年的《政府工作報(bào)告》指出：“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)……加強(qiáng)對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的支持。實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，重在發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，有針對(duì)性地解決發(fā)展中的突出矛盾和問題；重在扭轉(zhuǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，增強(qiáng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。”在改革開放新階段，國(guó)家細(xì)分區(qū)域指導(dǎo)政策，實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需，發(fā)展中西部地區(qū)，出臺(tái)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)和關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)等10多個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。國(guó)務(wù)院制定了新的十年推進(jìn)西部開發(fā)政策，推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)和難點(diǎn)地區(qū)雙輪發(fā)展。中央投資項(xiàng)目將重點(diǎn)投向西部地區(qū)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。把南疆地區(qū)、青藏高原東緣地區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)等集中連片困難地區(qū)作為扶貧開發(fā)重點(diǎn)，加大扶貧開發(fā)力度。國(guó)家發(fā)改委正在編制《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，分類推進(jìn)西部地區(qū)區(qū)域發(fā)展，即將出臺(tái)《深入推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見》。武陵山區(qū)各個(gè)市州在思路上應(yīng)高人一等，在行動(dòng)上應(yīng)領(lǐng)先一步，搶占促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新一輪西部開發(fā)先機(jī)，加快形成中國(guó)西部開發(fā)戰(zhàn)略高地?？墒菇煌ㄟ\(yùn)輸先行，構(gòu)建多層級(jí)城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)。首先，武陵山區(qū)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)以暢通湘鄂渝黔交通動(dòng)脈為依托。加快推進(jìn)交通部和鐵道部對(duì)武陵山區(qū)交通建設(shè)進(jìn)度，盡快實(shí)施長(zhǎng)（長(zhǎng)沙市）渝（重慶市）客運(yùn)專線、黔（黔江區(qū)）——張（張家界市）——常（常德市）鐵路、安（安康市）——張（張家界市）——衡（衡陽市）鐵路和“一縱兩環(huán)”公路干線交通網(wǎng)絡(luò)，即建設(shè)從宜昌市經(jīng)張家界市到桂林市高速公路干線和張家界——花垣——秀山——酉陽——黔江——恩施——宣恩——來鳳——龍山——桑植——張家界以及鳳凰——懷化——芷江——萬山——銅仁——鳳凰的“兩環(huán)”，從而實(shí)現(xiàn)鐵路和公路在各個(gè)景區(qū)聯(lián)網(wǎng)。其次，明確空間布局總體思路，合理布局城鎮(zhèn)分布和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成有序的城鎮(zhèn)等級(jí)體系。武陵山區(qū)應(yīng)從跨省交界地區(qū)地形地貌持征和現(xiàn)行城鎮(zhèn)體系實(shí)際出發(fā)，因地制宜，確立符合山地特色的城鎮(zhèn)體系優(yōu)化目標(biāo)，完善城鎮(zhèn)體系職能結(jié)構(gòu)。根據(jù)交通網(wǎng)絡(luò)狀況和構(gòu)建多層次城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)要求，建議城市空間形態(tài)大致如下：第一，突出建設(shè)主導(dǎo)型中心城市。根據(jù)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)增長(zhǎng)極理論，作為增長(zhǎng)極的中心城市以其輻射力帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)發(fā)展。武陵山區(qū)應(yīng)著眼于主導(dǎo)型中心城市建設(shè)，通過增強(qiáng)中心城市經(jīng)濟(jì)、商貿(mào)、金融、科技、文化、旅游和交通的優(yōu)勢(shì)，促使人口、產(chǎn)業(yè)集聚，使之成為吸引力和服務(wù)能力強(qiáng)大的增長(zhǎng)中心。懷化市和黔江區(qū)擔(dān)負(fù)起帶動(dòng)武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重任。張家界市、吉首市、恩施市、銅仁市等城市作為各個(gè)市州經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心，需要形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展極。 第二，培育亞區(qū)域性中心城市，促進(jìn)城市空間布局合理化。第三，激活區(qū)域中小城鎮(zhèn)。以商貿(mào)、農(nóng)產(chǎn)品加工和旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)為主體，逐步形成特色產(chǎn)業(yè)型、加工轉(zhuǎn)化型、資源開發(fā)型、綜合服務(wù)型等各具特色的小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，為轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力提供就業(yè)空間。

二、爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院及其職能部門實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略“武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略”

從2004年，全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)連續(xù)四年召開“武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)”，向黨中央和國(guó)務(wù)院建議把武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入國(guó)家總體發(fā)展規(guī)劃，爭(zhēng)取國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委、文化部、財(cái)政部、交通部、鐵道部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)務(wù)院扶貧辦等職能部門支持武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2008年，中央政治局委員薄熙來明確由重慶市委常委、市政府副市長(zhǎng)馬正其負(fù)責(zé)武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)構(gòu)建工作，具體工作由重慶市發(fā)改委承辦。國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2009]3號(hào)文件首次明確提出：“協(xié)調(diào)渝鄂湘黔四省市毗鄰地區(qū)成立‘武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)’，組織編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)作和功能互補(bǔ)，加快老少邊窮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！眹?guó)務(wù)院辦公廳于2009年9月發(fā)出的文件《保持西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展九點(diǎn)意見》指出：加快少數(shù)民族地區(qū)和革命老區(qū)發(fā)展。加大對(duì)貴州南部、廣西北部、云南東部以及武陵山區(qū)、川北地區(qū)、甘南地區(qū)等集中連片特困民族地區(qū)發(fā)展的支持力度，探索開發(fā)模式。2009年9月，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家民委就籌建武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)、促進(jìn)武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)研。在后發(fā)地區(qū)實(shí)現(xiàn)騰飛跨越過程中，發(fā)展規(guī)劃起關(guān)鍵作用。近幾年來，我國(guó)公布了圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃等10多個(gè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，還將把一些應(yīng)在國(guó)家層面加以研究推進(jìn)的重點(diǎn)區(qū)域納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，研究制定一些區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策性文件。國(guó)家發(fā)改委辦公廳發(fā)出[2010]448號(hào)《關(guān)于開展武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作的通知》后，國(guó)家發(fā)改委牽頭編制了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。國(guó)家發(fā)改委編制工作小組組織編制《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》后，報(bào)國(guó)務(wù)院，爭(zhēng)取2010年年底完成。規(guī)劃主要內(nèi)容闡明國(guó)家推進(jìn)集中連片貧困地區(qū)協(xié)作發(fā)展的戰(zhàn)略思路，明確武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展的主要目標(biāo)，以旅游產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展與特色產(chǎn)業(yè)布局，研究提出保障武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展的有效機(jī)制和政策措施。2010年4月，湖南省發(fā)改委派遣童中賢、李暉等6名專家前來張家界市、湘西州、懷化市聽取匯報(bào)，提出湖南武陵山區(qū)發(fā)展規(guī)劃建議。如果國(guó)家出臺(tái)武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，有利于破解武陵山區(qū)特殊困難和提升武陵山區(qū)自我發(fā)展能力。發(fā)揮武陵山區(qū)自然資源優(yōu)勢(shì)，突出地方和民族特色，科學(xué)編制《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)發(fā)展規(guī)劃》將是決定武陵山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成敗的關(guān)鍵，必須將農(nóng)業(yè)生物多樣性保護(hù)與利用納入發(fā)展規(guī)劃之中。在規(guī)劃先行基礎(chǔ)上，建設(shè)大交通，促進(jìn)大產(chǎn)業(yè)，發(fā)展大教育，繁榮大文化。建議國(guó)務(wù)院扶貧辦牽頭，選擇集中連片貧困地區(qū) “武陵山區(qū)”， 組織編制《武陵山區(qū)扶貧開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，整合各項(xiàng)優(yōu)惠政策，整合使用各類資金，在武陵山區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的開發(fā)政策，把武陵山區(qū)作為“十二五”扶貧開發(fā)優(yōu)先地帶，探索跨省交界少數(shù)民族貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展道路。武陵山區(qū)要建立區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，突出區(qū)域合作重點(diǎn)，加強(qiáng)交通合作、旅游合作、產(chǎn)業(yè)合作和教科文衛(wèi)合作，要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)作機(jī)制，探索協(xié)作模式，共同構(gòu)建緊密型協(xié)作區(qū)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)要立足中央政府對(duì)區(qū)域協(xié)作的支持、地方政府之間的協(xié)作、民間組織之間的協(xié)作三個(gè)層面，突出交通、旅游、產(chǎn)業(yè)協(xié)作三大領(lǐng)域。

三、爭(zhēng)取把武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)升格為“國(guó)家級(jí)改革試驗(yàn)區(qū)”

近幾年來，國(guó)家先后批準(zhǔn)設(shè)立貴陽市循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)城市、武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這些改革試驗(yàn)區(qū)得到雄厚資金支撐，必將迅速崛起，四面合圍武陵山區(qū)。這些決策不僅難以輻射武陵山區(qū)，反而吸納武陵山區(qū)生產(chǎn)要素，形成“擠壓”態(tài)勢(shì)，武陵山區(qū)極有可能淪為環(huán)形經(jīng)濟(jì)的“鍋底”。武陵山區(qū)是我國(guó)中部、西部結(jié)合地帶，渝東南、黔東北位于西部，湘西北、鄂西南位于中部。恩施自治州、湘西自治州、張家界市比照實(shí)施西部大開發(fā)政策。國(guó)務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 國(guó)西辦綜（2006）42號(hào)文件 復(fù)函：同意張家界市桑植縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)比照享受西部開發(fā)有關(guān)政策。國(guó)家民委（2007）193號(hào) 文件復(fù)函：同意張家界市一縣兩區(qū)（桑植縣、永定區(qū)、武陵源區(qū)）比照民族自治地方享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的有關(guān)政策。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)的《促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃》明確中部地區(qū)包括湖北省、湖南省等六省。國(guó)務(wù)院辦公廳 國(guó)辦函（2007）2號(hào) 文件明確中部六省比照實(shí)施西部大開發(fā)有關(guān)政策的縣（區(qū)）有：慈利縣、桑植縣、沅陵縣、會(huì)同縣、麻陽苗族自治縣、新晃侗族自治縣、芷江侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣、通道侗族自治縣、長(zhǎng)陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣等。因此，建議國(guó)家發(fā)改委貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)文建立“武陵山統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，統(tǒng)籌武陵山區(qū)區(qū)域發(fā)展。全國(guó)政協(xié)委員、湖北省政協(xié)主席宋育英為第一提案人，駐湘、渝、黔全國(guó)政協(xié)委員、三省市政協(xié)主席聯(lián)合簽名的一項(xiàng)提案于2010年提交全國(guó)政協(xié)十一屆三次會(huì)議，建議國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)及國(guó)家發(fā)改委設(shè)立“武陵山民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”，建議盡快成立“武陵山民族地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”領(lǐng)導(dǎo)小組，積極探索跨省交界集中連片少數(shù)民族貧困地區(qū)加快發(fā)展路子。

四、建立武陵山區(qū)旅游合作機(jī)制，打造“大武陵黃金旅游線路”

武陵山區(qū)旅游資源豐富，旅游產(chǎn)品齊全。黨的十一屆三中全會(huì)以來，武陵山區(qū)已經(jīng)建立各類保護(hù)地150多處，包括60多處風(fēng)景名勝區(qū)、50多個(gè)自然保護(hù)區(qū)、20多個(gè)森林公園和20多處4A國(guó)家級(jí)旅游景區(qū)、2個(gè)國(guó)家地質(zhì)公園、2個(gè)世界自然遺產(chǎn)（武陵源、武?。?。在2008年召開的“第四次武陵山民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展座談會(huì)”上，國(guó)家旅游局領(lǐng)導(dǎo)表示編制《武陵山民族地區(qū)旅游發(fā)展規(guī)劃》。2010年，國(guó)家旅游局啟動(dòng)旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)審批工作，并將張家界市納入審批范疇。湖南省旅游局和張家界市政府已向國(guó)家旅游局上報(bào)《關(guān)于設(shè)立張家界市國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)的請(qǐng)示》，提出了旅游綜合改革的總體思路、總體方案和工作措施。建議國(guó)家旅游局批準(zhǔn)張家界市為“國(guó)家旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)”，并高起點(diǎn)編制《張家界市旅游綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》。武陵山區(qū)應(yīng)強(qiáng)化政府主導(dǎo)，實(shí)施生態(tài)文化旅游戰(zhàn)略，整合武陵山區(qū)旅游資源，調(diào)整區(qū)域旅游產(chǎn)品布局，發(fā)展歷史文化、紅色文化、民族文化、宗教文化、名勝文化、生態(tài)文化等旅游產(chǎn)品，促進(jìn)區(qū)域旅游協(xié)調(diào)發(fā)展；支持重點(diǎn)旅游景區(qū)發(fā)展，加快景區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)民族文化和旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合，提高紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游景區(qū)接待能力，構(gòu)建“大武陵旅游圈”；建立大武陵旅行社協(xié)會(huì)，對(duì)旅游產(chǎn)品進(jìn)行整體營(yíng)銷，把“神秘大武陵，世外桃花源”作為協(xié)作區(qū)主題形象口號(hào)。貫徹國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（2009）41號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，向海內(nèi)外游客推介“大武陵旅游金三角”：長(zhǎng)江三峽、張家界 、梵凈山，使長(zhǎng)江三峽、張家界、梵凈山進(jìn)入國(guó)內(nèi)外知名的12條旅游“國(guó)線”。 加快武陵山區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全武陵山區(qū)旅游聯(lián)盟合作機(jī)制，以塑造武陵山區(qū)旅游形象為主線，以整合武陵山區(qū)旅游資源、推出精品旅游線路為重點(diǎn)，以推廣少數(shù)民族文化、發(fā)展紅色旅游為突破口，統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一形象、統(tǒng)一品牌，在“互利互惠、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享”原則上推進(jìn)旅游市場(chǎng)開放?；ハ噫溄勇糜尉W(wǎng)站，強(qiáng)化旅游企業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立區(qū)域旅游信息庫(kù)，聯(lián)合發(fā)布旅游信息；加強(qiáng)區(qū)域旅游營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建區(qū)域旅游營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建旅游電子商務(wù)服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一旅游宣傳促銷；整合旅游資源，共同打造區(qū)域旅游精品旅游線路和旅游品牌；互送客源，互相推介旅游產(chǎn)品，開辟旅游“綠色通道”，確保旅游車輛往來暢通；積極引導(dǎo)區(qū)域旅游企業(yè)合作，共同建立旅游企業(yè)合作機(jī)制和招商引資機(jī)制，合力打造具有國(guó)際影響的旅游線路和旅游品牌。

五、武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)成員實(shí)行準(zhǔn)入制

2009年10月，在武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)籌建工作座談會(huì)上，11個(gè)地州區(qū)縣政府領(lǐng)導(dǎo)通過了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)章程》，簽署了《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)合作框架協(xié)議》，決定成立武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。除了已簽協(xié)議的黔江區(qū)政府、張家界市政府等11個(gè)發(fā)起成員單位以外，建議武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議按照“地域相連、享受民族自治地方政策”原則以及《武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)章程》，參考自然地理、歷史沿革和現(xiàn)實(shí)狀況等因素，比照實(shí)施西部大開發(fā)政策做法，討論通過屬于武陵山區(qū)的常德市石門縣（地處武陵山脈向平原過渡地帶，有土家族34萬多人，占全縣總?cè)丝诘?0.9%）、桃源縣（武陵山余脈斜穿桃源縣西北部，轄有2個(gè)民族鄉(xiāng)）、邵陽市、宜昌市的長(zhǎng)陽土家族自治縣、五峰土家族自治縣、遵義市的務(wù)川仡佬族苗族自治縣、道真仡佬族苗族自治縣、黔東南苗族侗族自治州或其所轄岑鞏縣、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣、施秉縣、三穗縣、天柱縣、錦屏縣、黎平縣、從江縣等市（州）、縣（區(qū)）成為武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)成員。

六、免除武陵山經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目配套資金

近幾年來，國(guó)家和省市支持武陵山區(qū)一批項(xiàng)目，但要地方財(cái)政配套一定比例資金。武陵山區(qū)31個(gè)縣市為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，項(xiàng)目配套資金難以到位，存在巨大資金缺口。《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第七條規(guī)定：“國(guó)家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要民族自治地方承擔(dān)配套資金的，適當(dāng)降低配套資金的比例。民族自治地方的國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣和財(cái)政困難縣確實(shí)無力負(fù)擔(dān)的，免除配套資金?！钡?，這項(xiàng)民族優(yōu)惠政策尚未很好地執(zhí)行。2006年，道真自治縣需要配套資金達(dá)2867萬元，占地方財(cái)政收入的77.5%。湘西自治州7個(gè)縣為國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣，被要求配套資金的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目太多，配套資金比重太大，地方財(cái)政不堪重負(fù)。2007年，湘西自治州需要州、縣配套資金的項(xiàng)目有30多個(gè)，共需配套資金3.2億元，占地方財(cái)政收入預(yù)算安排數(shù)的27%。因此，建議國(guó)家民委向國(guó)務(wù)院匯報(bào)，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金“零配套”政策，免除武陵山區(qū)財(cái)政困難市、縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目配套資金，使武陵山區(qū)享受國(guó)家特殊政策。

七、加快實(shí)施有利于保護(hù)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償政策

中共中央總書記胡錦濤在十七大報(bào)告中指出：“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。2010年，中共中央、國(guó)務(wù)院召開西部大開發(fā)工作會(huì)議，出席會(huì)議的中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理溫家寶指出：“以生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)，堅(jiān)持開發(fā)和保護(hù)相互促進(jìn)，全面增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。在西部加快實(shí)施有利于保護(hù)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償政策，《逐步提高國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加對(duì)上游地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付等?！?008年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、中國(guó)科學(xué)院 2008年第35號(hào) 公告發(fā)布《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》，把武陵山區(qū)列入全國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)域。武陵山區(qū)生物多樣性保護(hù)區(qū)地跨湖北、湖南、貴州、重慶4省（直轄市），其范圍涉及湖南省湘西州、懷化市、張家界市、常德市，湖北省恩施州，貴州省銅仁地區(qū)，重慶市黔江區(qū)等地，面積為12,678平方公里，長(zhǎng)度達(dá)420公里，一般海拔在1000米以上。該區(qū)是東亞亞熱帶植物區(qū)系分布核心區(qū)，有水杉、珙桐等多種國(guó)家珍稀瀕危物種，是國(guó)家一級(jí)保護(hù)野生動(dòng)物華南虎主要棲息地，又是長(zhǎng)江支流清江和澧水的發(fā)源地，部分地區(qū)為烏江水系匯水區(qū)。該區(qū)不但是生物多樣性保護(hù)區(qū)，而且是常綠闊葉林水源涵養(yǎng)和土壤保持生態(tài)功能區(qū)，具有維護(hù)生態(tài)平衡、保障生態(tài)安全等生態(tài)調(diào)節(jié)功能。該區(qū)山地坡度大，降雨豐富，土壤侵蝕敏感性程度高。因此，要采取生態(tài)保護(hù)主要措施：停止導(dǎo)致生態(tài)功能繼續(xù)退化的人為破壞活動(dòng)；擴(kuò)大天然林保護(hù)范圍，開展退耕還林、還草工程；恢復(fù)常綠闊葉林的喬、灌植被體系，優(yōu)化森林生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防；改變傳統(tǒng)粗放的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，發(fā)展中草藥、生態(tài)旅游和有機(jī)農(nóng)業(yè)。武陵山區(qū)是三峽庫(kù)區(qū)和長(zhǎng)江中下游地區(qū)的生態(tài)屏障。近年來，國(guó)家實(shí)行退耕還林、封山育林、天然林保護(hù)、長(zhǎng)江防護(hù)林建設(shè)工程等系列生態(tài)建設(shè)與保護(hù)政策，使武陵山區(qū)生態(tài)狀況局部得到好轉(zhuǎn)，但是生態(tài)保護(hù)形勢(shì)仍不容樂觀。主要生態(tài)問題有：森林植被資源不合理開發(fā)利用帶來生態(tài)功能退化問題較為突出，主要表現(xiàn)為土壤侵蝕加重、地質(zhì)災(zāi)害增多、生物多樣性受到威脅。武陵山區(qū)一些地方正在開發(fā)資源，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染和生態(tài)惡化不斷發(fā)生。為此，建議國(guó)家將武陵山區(qū)納入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū)，納入國(guó)家生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制 。對(duì)武陵山區(qū)為保障國(guó)家生態(tài)安全做出的貢獻(xiàn)給予合理補(bǔ)償，由國(guó)家通過資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種方式，對(duì)因加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)建設(shè)造成的利益損失開展補(bǔ)償試點(diǎn)。加大武陵山區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度，增加財(cái)政支付科目，確保武陵山區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)有足夠資金。加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，實(shí)施“武陵山區(qū)”水土保持工程。由國(guó)家對(duì)武陵山區(qū)交通運(yùn)輸、旅游發(fā)展、能源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境等重要領(lǐng)域，組織相關(guān)部門制定切實(shí)可行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。建議國(guó)家用文化旅游扶持政策推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立。生態(tài)建設(shè)和文化旅游產(chǎn)業(yè)緊密相關(guān)，支持文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展就是支持生態(tài)建設(shè)，建議國(guó)家組織相關(guān)部委編制《武陵山區(qū)生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，整合生態(tài)文化旅游資源，提高武陵山區(qū)文化軟實(shí)力。通過國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策支持，在武陵山區(qū)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研發(fā)、示范推廣，抓好節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作。調(diào)動(dòng)各方面從事生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的積極性，為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展提供政策保障。

八、逐步完善西部開發(fā)政策和少數(shù)民族優(yōu)惠政策

武陵山區(qū)是革命老區(qū)和貧困地區(qū)，是中國(guó)西部開發(fā)前沿地帶。武陵山區(qū)山同脈、水同源、民同俗、經(jīng)濟(jì)同類、文化同質(zhì)。所以，建議國(guó)家民委把武陵山區(qū)列入國(guó)務(wù)院辦公廳即將印發(fā)的少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃，扶持武陵山區(qū)壯大特色產(chǎn)業(yè)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)項(xiàng)目投資、金融信貸資金等方面加大支持力度。發(fā)展民族文化、教育、衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)，把武陵山區(qū)建設(shè)成為全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)，為全國(guó)民族地區(qū)、貧困地區(qū)協(xié)作發(fā)展探索新路。

九、請(qǐng)求上級(jí)財(cái)政部門及民委增加“民委系統(tǒng)財(cái)政扶貧資金（少數(shù)民族發(fā)展資金）”

“民委系統(tǒng)財(cái)政扶貧資金”促進(jìn)了民族地區(qū)扶貧開發(fā)，但其投入總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民族地區(qū)科學(xué)發(fā)展需求。建議國(guó)家民委、財(cái)政部及時(shí)修改《財(cái)政扶貧資金管理辦法》，按照GDP增幅逐年提高全國(guó)民委系統(tǒng)財(cái)政扶貧資金增長(zhǎng)比例，遏止民委系統(tǒng)項(xiàng)目及其資金減少趨勢(shì)，并把少數(shù)民族文化項(xiàng)目列入少數(shù)民族發(fā)展資金使用范圍。

十、創(chuàng)新民族貿(mào)易和少數(shù)民族特需商品生產(chǎn)政策，增補(bǔ)一批民族貿(mào)易縣

永定區(qū)（原大庸縣）原為民族貿(mào)易縣，從湘西土家族苗族自治州劃出后，因改為區(qū)而被取消民族貿(mào)易縣資格。永定區(qū)政府向省民委報(bào)送了要求繼續(xù)享受民族貿(mào)易縣待遇的請(qǐng)示，湖南省民委也向國(guó)家民委呈報(bào)了《關(guān)于請(qǐng)求保留湘西自治州吉首市和張家界永定區(qū)繼續(xù)享受民族貿(mào)易縣待遇的請(qǐng)示》。建議國(guó)家民委和財(cái)政部批準(zhǔn)永定區(qū)、武陵源區(qū)、麻陽苗族自治縣、芷江侗族自治縣、靖州苗族侗族自治縣和道真仡佬族苗族自治縣等縣（區(qū)）為民族貿(mào)易縣（區(qū)）。建議國(guó)家民委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行制定《“十二五”期間全國(guó)少數(shù)民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)名單及其生產(chǎn)的少數(shù)民族特需商品目錄》時(shí)，擴(kuò)大全國(guó)少數(shù)民族特需商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)名單及其生產(chǎn)的少數(shù)民族特需商品目錄，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。

注 釋：

① 湘鄂渝黔邊境區(qū)域處在中國(guó)版圖心臟部位，故稱之為“中國(guó)綠心”。

Abstract:Party committees and governments at all levels in Wuling Mountain area must carry out the document spirit of the State Council, actualize the national strategy——"Wuling Mountain Economic Coordination Region Development Strategy", grab opportunities to develop, take effective measures, formulateWuling Development Planning for Wuling Mountain Economic Coordination Region,coordinate regional development of Wuling Mountain Area, prompt the Wuling Mountain Area to become the engine of the development of western China, form the strategic high land of western development.

Key words:Wuling Mountain Area; regional development; Wuling’s economy; Wuling’s culture

（責(zé)任編輯 毛志）

Policy Research on Wuling Mountain Area Regional Development in the New Period

DAI Chu-zhou
( Ethnic Affairs Commission of Zhangjiajie City, Zhangjiajie, Hunan 427000, China )

F127

A

1673-9639 (2010) 04-0062-05

2010-06-25

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目課題《武陵民族走廊多元文化互動(dòng)與社會(huì)和諧發(fā)展研究》成果之一（06BMZ028）．

戴楚洲（1963-），男，湖南省張家界市慈利縣人，張家界市民族事務(wù)委員會(huì)黨組成員、紀(jì)檢組組長(zhǎng)、三峽大學(xué)兼職教授、中國(guó)民族政策研究會(huì)會(huì)員，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)、區(qū)域文化與民族文化研究．