寧波市國土資源局 陳玉華

切實(shí)解決征地難問題 促進(jìn)社會和諧

寧波市國土資源局 陳玉華

隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化程度日益提高，政府在推進(jìn)城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，需要向城郊、農(nóng)村征用土地。目前，各地在土地征用上的做法也不統(tǒng)一：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)被征地農(nóng)民的權(quán)益相對有保障，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)行征地、強(qiáng)占土地和侵害被征地農(nóng)民的權(quán)益的事件時(shí)有發(fā)生。這種現(xiàn)象一直是社會和輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、現(xiàn)行征地難的主要問題

1、征地補(bǔ)償價(jià)格與市場價(jià)值相背離

從1999年國土資源部部署五省區(qū)開展征地制度改革，至今已近十年，浙江作為試點(diǎn)省份，在這輪征地制度改革中，對于提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行綜合“區(qū)片綜合價(jià)”征地，建立并推行失地農(nóng)民基本生活保障制度等方面作了有益的嘗試，為全國提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為完善征地制度做出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。根據(jù)國土資源部（國土資發(fā)[2008]135號）和浙江?。ㄕ阃临Y辦[2008]136號）要求，寧波市以甬政發(fā)[2009]24號文件《關(guān)于調(diào)整寧波市三江片征地區(qū)綜合地價(jià)的通知》對征地標(biāo)準(zhǔn)作了相應(yīng)的提高，但計(jì)算依據(jù)還是產(chǎn)值倍數(shù)法。筆者認(rèn)為這種方法未能體現(xiàn)被征收土地的市場價(jià)值。土地的真正價(jià)值應(yīng)該是由兩部分組成：一部分是按照目前在征地過程中實(shí)行的綜合“區(qū)片綜合價(jià)”；另一部分是的土地價(jià)值（由于土地用途發(fā)生變化所產(chǎn)生的價(jià)值），就是土管部門代表政府招拍賣的標(biāo)的?，F(xiàn)行法律規(guī)定：任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用的土地，必須依法申請使用國有土地。城市建設(shè)使用土地必須通過征用集體土地來完成。因此，征地成為一項(xiàng)十分頻繁的土地管理活動，它成就了我市每年刷新的發(fā)展指標(biāo)；但同時(shí)也給被征地者的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和生活保障等留下了不少的社會問題。也有人認(rèn)為：工業(yè)化、城市化創(chuàng)造了土地增值，是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的，因此土地增值的主要部分應(yīng)當(dāng)歸于政府。這種觀點(diǎn)雖有一定的道理，但是土地的增值除了國家基礎(chǔ)設(shè)施的投資和城市化進(jìn)程的推進(jìn)的影響外，本身也有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致土地資源的稀缺而造成升值的影響，更何況農(nóng)村集體農(nóng)地轉(zhuǎn)入非農(nóng)用途和進(jìn)入市場的過程，是由政府壟斷的。因此，改革開放帶來的成果，應(yīng)該讓全社會共享。

2、征地法定程序?qū)嶋H難以操作，造成社會矛盾激化

《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地實(shí)施條例》規(guī)定：征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，由被征地用土地所在的市縣人民政府組織實(shí)施，并將征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時(shí)間、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置途徑、安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙?、地點(diǎn)等，在被征用土地的當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村所在地予以公告。國土資源部10號令征用土地公告辦法第八條規(guī)定：《征地補(bǔ)償安置方案》公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式、農(nóng)業(yè)人員具體安置途徑、有關(guān)征地補(bǔ)償安置的具體措施等內(nèi)容和有關(guān)事項(xiàng)予以公告。村集體經(jīng)濟(jì)組織或本村村民對公告內(nèi)容有不同意見的或者要求舉行聽證的，可以在公告10個(gè)工作日內(nèi)向市國土資源局以書面形式提出，對他們提出的不同意見要進(jìn)行研究，對要求聽證的以書面通知形式安排聽證?，F(xiàn)據(jù)筆者了解，至今為止很少啟動該程序。寧波經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)（因?qū)幉ǖ恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上還是考慮了由于用地性質(zhì)改變的部分經(jīng)濟(jì)因素）都無法完全實(shí)施，更何況經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。所以，征地工作的“二公告一登記”的法定程序，實(shí)際操作很難做到。往往采取做通村干部工作，讓他們自愿放棄聽證，由村委會或村民代表討論同意方式，一般村民無法表達(dá)個(gè)人的意見，就是有意見也不一定會被采納，征地過程中也沒有公布征地有關(guān)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。而征地行為極有可能導(dǎo)致農(nóng)民集體所有權(quán)和使用權(quán)的損失，由于其復(fù)雜的程序要求，難以完整有效的實(shí)行。

二、解決征地難問題的建議

1、統(tǒng)一征地補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)，是緩解征地難的基礎(chǔ)

造成征地難的主要原因，是國家利益和集體利益的分配矛盾。當(dāng)然，推進(jìn)城市化進(jìn)程中需要農(nóng)民支持，改革開放三十年廣大農(nóng)民已經(jīng)作出了很大的貢獻(xiàn)。我國現(xiàn)階段已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，應(yīng)考慮國家、集體、個(gè)人三者利益的平衡關(guān)系。征地過程中政府都是以“裁判員、教練員、運(yùn)動員”三位一體的身份出現(xiàn)，部門多頭征地缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，雖然表面上看是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是實(shí)際上各征地項(xiàng)目差距較大。甬政辦[2005]131號文件，雖對市區(qū)村級發(fā)展用地政策作了很大完善，明確核算標(biāo)準(zhǔn)、選址安排、落實(shí)村發(fā)展留用地相關(guān)權(quán)益的途徑和辦法，要求市規(guī)劃局、市國土局、建設(shè)等部門發(fā)展用地選址在征地時(shí)同村同步安排落實(shí)，并凈地交村使用的規(guī)定。實(shí)際目前村發(fā)展留用地真正讓村里可發(fā)展利用的很少，還只是停留在規(guī)劃上，并且有許多限制，要求村發(fā)展用地的性質(zhì)必須要轉(zhuǎn)為國有土地，不得擅自轉(zhuǎn)讓，既要服從土地利用總體規(guī)劃又要服從城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策等。另外，因村級留用地實(shí)行土地出讓金全額返回政策，村里受巨大利益的驅(qū)動會想方設(shè)法提出異議，成了抬高征地價(jià)格理由，征地當(dāng)中“交通用地”、“農(nóng)村道路”包括舊村中的道路，空地的基數(shù)認(rèn)定問題不是十分明確，造成土地越來越難征。所以，全市最好有一個(gè)統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)。不論是公益性和經(jīng)營性用地，都由專一部門實(shí)際負(fù)責(zé)辦理征用手續(xù)，嚴(yán)格按文件規(guī)定執(zhí)行，徹底杜絕暗補(bǔ)現(xiàn)象。并且，還要將各村的每年或歷年的征地面積、征地款、地面附著物兌現(xiàn)款等情況不定期在媒體上予以公布，這樣，可促使各村相互監(jiān)督，減少大家對土地征用價(jià)格和地面附著物補(bǔ)償款的猜疑，有利于實(shí)現(xiàn)對人民群眾知情權(quán)的保護(hù)，同時(shí)，也防止土地征用上的腐敗現(xiàn)象發(fā)生。一次性處理土地征用上的歷史遺留問題，尤其是對前幾年征地中的10%的村級發(fā)展留地問題，要一次性進(jìn)行處理，并在媒體上予以公布，以保證征地過程的透明化和公開化，切實(shí)解決征地難問題。

2、解決失地農(nóng)民社保問題，是緩解征地難的有效措施

我市屬經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，生活消費(fèi)水平相對較高，市政府2002年，甬政發(fā)125號文件，對被征地人員社會保障投保實(shí)行的自愿原則。這是兼顧到寧波的實(shí)際情況，本身無可非議。目前因農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況普遍較好，社保問題也并不突出，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是在土管法和省實(shí)施辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)幅度內(nèi)，但與近年來上漲幅度頗大的土地出讓價(jià)格相比，差距仍十分懸殊。農(nóng)民失去土地后，由于勞動力已由市場配置，農(nóng)民的文化程度、技能等綜合素質(zhì)相對較低，要尋求一份穩(wěn)定的工作實(shí)屬不易，僅有的安置補(bǔ)助費(fèi)難以支付社保，更難維持生活所需。從法律保護(hù)角度來看，農(nóng)民也沒有充分有效的法律條文和措施來維護(hù)自身的合法權(quán)益。為社會的長治久安，筆者建議由市政府出臺失地農(nóng)民強(qiáng)制性社保政策，將所有被征地人員皆納入社保體系，保護(hù)被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)和整體利益，解決失地農(nóng)民社保問題，是緩解征地難的有效措施。

3、完善和修改法律是解決征地矛盾的主要途徑

我國現(xiàn)行法律規(guī)定：城市建設(shè)項(xiàng)目必須使用國有土地，由政府壟斷土地一級市場，這對集體利益造成了嚴(yán)重侵害。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使是政府出于公共利益的需要征用農(nóng)民的土地，也應(yīng)按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給予合理補(bǔ)償。因?yàn)椋热还怖媸怯扇鐣w成員受益的，為此支付的成本理應(yīng)由社會全體成員來負(fù)擔(dān)，而不能只由被征地農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，至于對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者按土地的機(jī)會成本，也就是在各種可能的用途中所帶來的最高收益來確定或者按土地的市場價(jià)值。以保證農(nóng)民被征用后，其實(shí)際生活水平不下降還要有所提高。如何能充分體現(xiàn)集體土地與國有土地同地同權(quán)同價(jià)，筆者認(rèn)為理應(yīng)在法律上作出規(guī)定：允許集體土地進(jìn)入城市土地市場的權(quán)利，給予國有土地所有者和集體土地所有者二者相同地位，在程序上對二者進(jìn)入市場采取相同方式。為了充分保障集體利益，真正實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同地同權(quán)同價(jià)。還應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的城市土地使用權(quán)出讓制度進(jìn)行相應(yīng)配套改革，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，有了法律依據(jù)。目前，我市各地大量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村土地拋荒、閑置情況十分嚴(yán)重，應(yīng)及早修改《農(nóng)村土地承包法》解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的問題，筆者建議新的《農(nóng)村土地承包法》在不改變土地使用性質(zhì)的前提下，應(yīng)允許集體組織以外的單位或個(gè)人參與農(nóng)業(yè)開發(fā)，將大量資金、先進(jìn)的管理技術(shù)與豐富的市場信息帶進(jìn)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。修改和完善《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，使廣大農(nóng)民、農(nóng)村集體能依法通過多種形式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)村、農(nóng)民的合法權(quán)益。通過建立公平的法律保障，是緩解征地矛盾的的根本途徑。

三、更新政府的行政理念，才是徹底解決征地難，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的根本

征地的目的是為了建設(shè)和發(fā)展，讓群眾得到更多發(fā)展的成果，而不是損害農(nóng)民的利益獲取企業(yè)的利益、政府的利益。所以，我們在推進(jìn)城市化進(jìn)程的過程中，要對征地所帶來的各種問題，進(jìn)行分析和妥善解決，防止矛盾激化，避免顧此失彼，做到又好又快；防止盲目追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視社會效益，以犧牲資源為代價(jià)的短期繁榮。因此，必須更新政府的行政管理理念；重新確立政府的角色和自我定位；重新樹立政府遵守和執(zhí)行法律的形象；重新認(rèn)識政府對公民所應(yīng)有的態(tài)度和責(zé)任；重新明確經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方向；重新定位政府的目標(biāo)。只有更新政府的執(zhí)政理念，我們的政府才能真正找到正確的位置，站在更高的角度去對待征地所引發(fā)的種種問題，從而更加清晰、務(wù)實(shí)、有效地解決問題，并克服土地制度缺陷所帶來的困難，維護(hù)被征地農(nóng)民的根本利益，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。