杭州市國土資源局上城分局副局長 盧曉潮

中心城區(qū)節(jié)約集約用地的出路在哪里
——杭州市上城區(qū)尋求新的發(fā)展空間

杭州市國土資源局上城分局副局長 盧曉潮

自浙江省制定實施“365”節(jié)約集約用地行動計劃以來，杭州市也制定了節(jié)約集約用地的“365”計劃，同時下達了任務分解書。作為杭州市唯一的一個只有18.1（據(jù)全國第二次土地調查最新資料統(tǒng)計包括錢塘江水域面積為26）平方公里、全區(qū)建設用地總面積只有13.8平方公里的純城區(qū)。如何落實發(fā)展計劃？這是一個難題，也是一個新題。國土分局的同志在深入學習科學發(fā)展觀的實踐活動中，以全國第二次土地調查（以下稱二調）為契機，并且從中心城區(qū)節(jié)約集約土地利用出發(fā)，用了近八個月時間，對上城區(qū)土地利用作了一次專題課題研究。找到了一些盤活存量點，形成了一些積極有效的新思維、新方法。

一、摸清家底 找準切入點

上城區(qū)雖然依山傍水，環(huán)湖面江，地理優(yōu)勢得天獨厚，但在如此小的純城區(qū)內，要保證經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求欲來講，早已無地可供，實際上也無法滿足用地的需求。針對土地供需矛盾，國土分局以二調成果為切入點，全面系統(tǒng)地對轄區(qū)范圍內的土地利用和土地現(xiàn)狀進行了梳理、分析，摸清了家底。從二調匯總的數(shù)據(jù)看，上城區(qū)土地利用基本情況為：商服用地為7.93%，住宅用地為39.43%，工礦倉儲用地為11.39%，公用設施用地為7.32%，公共建筑用地為11.18%，交通運輸用地為6.04%，特殊用地為4.13%，混合用地為12.58%。上城區(qū)現(xiàn)有6個街道，下設52個社區(qū)，2008年末全區(qū)戶籍人口32.38萬人，平均人口密度1.79萬人/平方公里。人均城市建設用地面積為51.06平方米，低于國家《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(G B J-137-90)設定的最小人均面積區(qū)間60.1-75.0平方米的下限標準。

上城區(qū)由于受到保護西湖的規(guī)劃控制，土地的容積率控制十分嚴格。整個上城區(qū)平均容積率僅為1.75。容積率在4.5以上的占地塊比例的4.43%，建筑面積比例只有15.54%。僅有的高容積率開發(fā)，都集中在錢江新城區(qū)域和中河路以東的區(qū)塊內。加上規(guī)劃高度的控制，更限制了土地的集約利用。針對控規(guī)條件的限制，上城區(qū)委區(qū)政府因地制宜提出了“做大做強‘小城’，做優(yōu)做精‘老城’”的戰(zhàn)略決策。

二、節(jié)約集約 找準存量點

如何啟動新一輪發(fā)展，落實節(jié)約集約的土地概念？上城區(qū)領導提出的“做大做強‘小城’，做優(yōu)做精‘老城’”的戰(zhàn)略決策，不僅對產(chǎn)業(yè)調整提出了新要求，也為土地資源的精耕細作提出了新思路。

繼二調成果初顯后，國土局立即著手分析，查找經(jīng)濟發(fā)展與土地資源利用的平衡點。大膽提出了四種設想，即“退二進三、騰籠換鳥、回購改建、擴容增量”，為全區(qū)進一步盤活存量土地提出了建設性方向。這對落實“365”計劃和上城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展都極為有益。

隨后又對上城區(qū)的教育用地、機關事業(yè)用地、工業(yè)用地、地下空間開發(fā)提出了建議和設想。

國土分局對上城區(qū)的中小學進行了全面的分析。如各校土地面積、校舍規(guī)模、班級數(shù)量、校與校之間密度、以及人口密度和就學率人數(shù)等作了科學的分析，對未來校舍的需求量，對老城區(qū)學校提出了拆并的建議。在科學配置全區(qū)校舍的同時，建議將規(guī)模小、在主要干道邊的教育用地拿出來，用于經(jīng)濟發(fā)展。

上城區(qū)是個老城區(qū)，有很多機關事業(yè)單位在區(qū)域內，這幾年雖有外遷和調整，但由于單位的隸屬關系，土地的利用與使用很難置換。省市單位都不愿放棄中心城區(qū)的土地使用權。分局針對省市單位擴展行政管理需要外遷的信息，提出盤活城市行政機關用地構想。

雖然上城區(qū)工業(yè)用地很少，分局也提出了意見。一是結合上城區(qū)打造“具有國際水準的高品質中心城區(qū)”的要求，提出建設具有文化創(chuàng)意的中心區(qū)，力爭實現(xiàn)休閑、旅游、商務、文化、創(chuàng)意為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標。二是將原來的工業(yè)生產(chǎn)用地調整為科技型生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)文化。三是在提高土地利用率的基礎上，確保容積率、建筑密度、綠地率符合控規(guī)要求。

三、尋求空間 盤出新增點

盤活存量土地是中心城區(qū)建設的重大命題，我局將在充分調查研究基礎上，切實提出存量土地概念，以此來統(tǒng)領工作。

上城區(qū)已沒有農用地，也沒有新征土地，唯一的是靠存量土地盤活和土地使用功能的調整。面對區(qū)域內土地資源極為稀缺的現(xiàn)狀，區(qū)國土分局圍繞上城區(qū)“厚重文化、高端產(chǎn)業(yè)、精致空間、人性交通、品質生活”城區(qū)發(fā)展方向，以科學發(fā)展觀為指導，切實從原有的粗放型管理向精細化管理轉變，根據(jù)全區(qū)的空間布局和規(guī)劃功能，提出發(fā)揮每一分土地的經(jīng)濟效益和社會效益設想，以黃金地段發(fā)揮黃金效益為最高標準，走出上城區(qū)特有的節(jié)約集約土地使用的新路子。經(jīng)過多次篩選，初步理出了近30塊地塊可以或值得今后幾年開發(fā)利用的信息。目前正在更進一步分析實施的可行性。

出路一：結合總體規(guī)劃，在招商引資中，以節(jié)約集約用地為前提，堅決不浪費一分土地。在調整業(yè)態(tài)時，以突出樓宇經(jīng)濟發(fā)展為重點，發(fā)揮高樓大廈的作為。

出路二：結合純城區(qū)實際，用現(xiàn)有的工業(yè)地塊和工業(yè)廠房，改變?yōu)樾屡d創(chuàng)意谷、天堂設計谷。把規(guī)劃設計、建筑設計、城建設計的高端請進來，也就是沒有污染的新興工業(yè)。

出路三：充分開發(fā)地下空間。一是按杭州市委辦發(fā)〔2009〕86號文，對地下空間開發(fā)項目提供權屬保障，優(yōu)惠土地出讓金政策。二是結合地鐵地下空間的開發(fā)，深度開發(fā)地下商業(yè)空間、地下停車空間、地下公共服務空間。三是利用公共綠地、公共廣場、學校操場獨立開發(fā)地下空間。

出路四：以城市規(guī)劃引路，提出零星地塊改造的思路。盤活零、小、散地塊，通過改造、改建，整合資源，發(fā)揮黃金地段的黃金價值。

出路五：以“退二進三、騰籠換鳥、回購改建、擴容增量”的方式方法，擴大服務業(yè)。通過提升第三產(chǎn)業(yè)，振興樓宇經(jīng)濟，逐步形成城市復合體。以及收購、回收小型企業(yè)用房，拓展有利于科學發(fā)展的空間。最近國土分局通過課題調研，向區(qū)委區(qū)政府提供了可利用、可盤活、可回購、可調整的土地信息，作為近三到五年的土地儲備信息。

上城區(qū)國土分局在落實“365”節(jié)約集約用地工作實踐中，創(chuàng)出了新觀念、新思路、新辦法，對今后一個時期的經(jīng)濟發(fā)展和土地利用將會起到指導作用。課目成果的形成，是科學發(fā)展觀學習活動的成果，精耕細作是上城區(qū)土地利用的方法，節(jié)約集約土地利用是上城區(qū)的根本。