□中共浙江省委政法委員會課題組

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的實踐探索與研究

□中共浙江省委政法委員會課題組*

（中共浙江省委政法委員會，浙江杭州 310025）

建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體行動，是推進重大事項決策科學化、民主化的現(xiàn)實需要，是預防和減少群體性事件的一項重要舉措，具有充分的法律政策依據(jù)、堅實的理論和實踐基礎。通過審慎周密制定《浙江省縣級重大事項社會穩(wěn)定風險評估辦法（試行）》、緊密結合實際組織開展評估工作、多策并舉加大推動力度，黨委政府對源頭維穩(wěn)更加重視，重大事項決策的科學性進一步提高，重大項目建設得以順利實施，促進了社會的和諧穩(wěn)定。加強和改進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，一要進一步統(tǒng)一對重大事項社會穩(wěn)定風險評估的思想認識；二要加快重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的實施步伐；三要推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作規(guī)范化；四要繼續(xù)深化重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度建設。

重大事項；社會穩(wěn)定風險評估；機制；浙江省

美國當代著名政治社會學家塞繆爾·P·亨廷頓認為，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂，穩(wěn)定成為問題是變革社會的一個特征。當前，隨著我國改革開放的不斷深入，社會經(jīng)濟格局調(diào)整加快，利益分化程度加大，各類社會矛盾凸顯，且矛盾的關聯(lián)性、聚合性、敏感性不斷增強，社會穩(wěn)定潛藏著巨大的風險。如何積極預防和有效化解不穩(wěn)定因素，維護社會大局穩(wěn)定，這是我國跨越式發(fā)展過程中不得不面對與思考的問題。為此，浙江省從重大事項社會穩(wěn)定風險評估角度，就如何從源頭上減少不穩(wěn)定因素作了一些實踐探索。

一、浙江省重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作開展的基本情況

近年來，浙江省部分市、縣（市、區(qū)）轉變維穩(wěn)工作思路，積極從主動預防的角度推進維穩(wěn)工作，在學習借鑒外地經(jīng)驗的基礎上，探索實踐了重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作。2009年3月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了 《浙江省縣級重大事項社會穩(wěn)定風險評估辦法（試行）》（浙委辦〔2009〕29 號）（以下簡稱《辦法》），在全省正式推行重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作。

截止2009年9月底，浙江全省90個縣（市、區(qū)）中已有85.6%的縣（市、區(qū)）制定出臺了重大事項社會穩(wěn)定風險評估實施辦法，舟山、金華、湖州、溫州等部分設區(qū)市也建立了重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作機制，其中舟山市定海區(qū)、嘉興市秀洲區(qū)、寧波市鄞州區(qū)、余姚市、平陽縣、龍游縣、天臺縣等縣（市、區(qū)）的重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作走在全省前列。從重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制實施情況看，63.7%的縣（市、區(qū)）已經(jīng)對重大事項社會穩(wěn)定風險評估進行了實際操作，有21個縣（市、區(qū)）的社會穩(wěn)定風險評估項目達到2至4項，有8個縣（市、區(qū)）的社會穩(wěn)定風險評估項目在5項以上，81.6%的縣 （市、區(qū)）做到重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作有臺賬可查。（見下表）

二、建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的現(xiàn)實性

建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制是維穩(wěn)思路的重大調(diào)整，是維穩(wěn)工作的重大創(chuàng)新，不僅具有重大現(xiàn)實意義，而且具有法律、政策和理論依據(jù)。

（一）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制是貫徹落實科學發(fā)展觀的具體行動?？茖W發(fā)展觀，是對黨的三代中央領導集體關于發(fā)展的重要思想的繼承和發(fā)展，是馬克思主義關于發(fā)展的世界觀和方法論的集中體現(xiàn)，是同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想既一脈相承又與時俱進的科學理論，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。在維穩(wěn)工作中貫徹落實科學發(fā)展觀，更加自覺地以科學發(fā)展觀審視、指導維穩(wěn)工作，著力解決影響和制約社會穩(wěn)定的突出問題，是維穩(wěn)工作的題中應有之義。建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，通過扎實細致的工作，妥善解決重大事項實施中可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定問題，推進重大事項的平穩(wěn)實施，以穩(wěn)定保發(fā)展，以發(fā)展促穩(wěn)定，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，就是在維穩(wěn)工作中貫徹落實科學發(fā)展觀的具體行動。通過這一機制的全面建立和推進，必將使各種社會矛盾得到更加有效的解決，各方面利益關系得到更加有效的協(xié)調(diào)，各個層面的活力更加有力地迸發(fā)出來，使我們的社會更加穩(wěn)定有序、更加和諧平安。

（二）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制是推進重大事項決策科學化、民主化的現(xiàn)實需要。事關民生問題的決策“牽一發(fā)而動全身”。決策一旦失誤，不僅造成經(jīng)濟損失，而且會引起群眾的強烈不滿，造成黨群、干群關系緊張，使黨和政府的形象受到損害，危及社會穩(wěn)定。當前，有的領導干部偏離科學發(fā)展觀的軌道，搞“形象工程”和“政績工程”；有的盲目決策，制定出臺的政策、措施不科學、不合理、不符合群眾的期待；有的涉及民生的重大建設項目搶時間、趕進度，倉促開工建設。這些問題，給社會穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。通過建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，為各項決策設置一道“剛性門檻”，有利于提高決策的科學性，盡可能減少因決策失誤給社會穩(wěn)定帶來的沖擊；有利于推動領導干部牢固樹立科學發(fā)展觀，堅持科學決策、民主決策、依法決策；有利于強化對領導干部決策權的監(jiān)督，促使各級領導干部更加謹慎用權、規(guī)范用權；有利于領導干部提高穩(wěn)定意識，堅持以人為本，更多地考慮群眾的利益，把改革的力度、發(fā)展的速度和人民群眾可承受的程度有機結合起來，從而從源頭上預防和減少社會矛盾。

（三）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制是預防和減少群體性事件的一項重要舉措。當前，群體性事件尤其是重大群體性事件是影響社會穩(wěn)定的最為突出的問題。因人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的群體性事件仍處于高發(fā)態(tài)勢，并有規(guī)模擴大、主體多元、突發(fā)性增強、暴力對抗性增強等動向，成為影響我黨執(zhí)政基礎的一個重要因素。從群體性事件發(fā)生的誘因看，土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染和企業(yè)改制等仍然是主要誘因；從群體性事件爆發(fā)的時段看，多發(fā)生在重大決策、重要政策出臺實施、重大改革舉措推出、重點工程建設項目開工等時段。據(jù)統(tǒng)計，2008年，在浙江省發(fā)生的群體性事件中，因土地征用、房屋拆遷等重大事項引發(fā)的比重較大。對重大事項推行社會穩(wěn)定風險評估，相當于對重大事項實施過程中有可能引發(fā)群體性事件的諸多問題作了一次過濾，或預之在先，或提前化解，或采取配套措施，或優(yōu)化完善工作方案，消除了有可能引發(fā)群體性事件的大量隱患。實踐證明，重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的開展，對預防群體性事件的發(fā)生非常有效，是當前切實可行的預防和減少群體性事件的政策選擇。

（四）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制具有充分的法律政策依據(jù)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第五條規(guī)定：“突發(fā)事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則。國家建立重大突發(fā)事件風險評估體系，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進行綜合性評估，減少重大突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度地減輕重大突發(fā)事件的影響?！睂ν话l(fā)事件建立各種有效的評估機制是突發(fā)事件危機管理的一項重要內(nèi)容，是突發(fā)事件危機管理的基礎。建立和完善突發(fā)事件評估體系，對預防、減輕和消除突發(fā)事件可能帶來的風險，提高應對突發(fā)事件的主動性、前瞻性、科學性、有效性和有序性將發(fā)揮重要作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳 《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》（中辦發(fā)〔2004〕33號）和《浙江省預防處置群體性事件若干規(guī)定》、《浙江省預防處置群體性事件領導責任制和責任追究制暫行規(guī)定》等文件，都要求立足事先防范、及早化解，推進維穩(wěn)關口前移，預防和減少群體性事件的發(fā)生。而對事關人民群眾切身利益，牽涉面廣、涉及人員多的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設項目等重大事項，在實施前組織開展社會穩(wěn)定風險評估，正屬于突發(fā)事件風險評估的一項子內(nèi)容，是突發(fā)事件風險評估體系的一個有機組成部分，是中央和省委有關預防處置群體性事件文件的題中應有之義。

（五）建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制具有堅實的理論和實踐基礎。社會穩(wěn)定風險評估工作機制的形成，是受流行于20世紀世界范圍內(nèi)對經(jīng)濟安全進行評估預警思潮的啟發(fā)。西方各主要發(fā)達國家推出了一系列預警系統(tǒng)偵測經(jīng)濟安全，如美國的“美國商情指數(shù)”（即“哈佛指數(shù)”）、法國的“景氣政策信號制度”、日本的“日本景氣警告指數(shù)”等，主要原理是甄選部分敏感指標組成一個有機聯(lián)系的指標系統(tǒng)，針對經(jīng)濟活動中具有代表性、先兆性的若干變量進行測評和辨識，以對經(jīng)濟的活躍程度和安全風險進行評估。社會穩(wěn)定風險評估也建立在與之相類似的科學理論、方法及技術手段基礎之上，通過事先對重大事項的社會穩(wěn)定風險程度進行分析預測、研判評估，及時發(fā)現(xiàn)影響社會穩(wěn)定的隱患問題，及早采取針對性措施予以防范化解，為確保重大事項順利實施提供科學依據(jù)和安全保障，保證社會運行在穩(wěn)定與秩序的軌道上，從而防止嚴重危及社會穩(wěn)定的局面出現(xiàn)。同時，國內(nèi)一些地方相繼探索實踐重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，也取得了一定的工作成效，如四川省遂寧市、我省舟山市定海區(qū)、嘉興市秀洲區(qū)等的成功實踐，這些都為在全省推行這一機制提供了實踐經(jīng)驗。

三、浙江省重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的主要特點

省委領導對建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制十分重視，中共浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝同志，省委副書記夏寶龍同志等省領導多次對該機制的建立提出要求。省委維穩(wěn)辦根據(jù)省委領導的指示和要求，積極采取措施推動該機制的建立健全。

（一）審慎周密制定《辦法》。一是認真總結基層實踐經(jīng)驗。一方面廣泛學習借鑒兄弟省市的成功經(jīng)驗，另一方面認真總結近年來省內(nèi)部分市、縣（市、區(qū)）主動探索實踐重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的有效做法，在2008年下半年組織開展深入細致的調(diào)查研究并形成調(diào)研文章，提出在全省開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的建議。二是積極開展規(guī)范化試點工作。省委維護穩(wěn)定工作領導小組決定，將建立完善重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制列為2008年重點工作，作為學習貫徹科學發(fā)展觀的具體實踐，在舟山市定海區(qū)組織開展試點工作，初步形成了重大事項社會穩(wěn)定風險評估規(guī)程和操作辦法。三是反復征求意見修改完善。通過召開座談會、舉辦培訓班和書面征求意見等形式，廣泛聽取市、縣（市、區(qū)）黨委政府及有關部門的意見建議，六易其稿，反復修改，力求全面、準確、嚴謹、可操作，并采取先試行、再不斷完善的方案，于2009年3月制定出臺了《辦法》。

（二）緊密結合實際組織開展評估工作。一是評估工作立足縣級。縣級政府是行政體系中連接宏觀與微觀的樞紐，是經(jīng)濟建設、社會管理的具體執(zhí)行者，許多重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設項目的制定和實施都集中在縣級層面。因此，縣級黨委政府在發(fā)展經(jīng)濟、維護穩(wěn)定、構建和諧社會中起著至關重要的作用。突出抓好縣級重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，就是把維穩(wěn)工作重心下移、關口前移，對各類不穩(wěn)定因素預測在先、防范在前，積極化解、有效控制，有力保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。市級重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作可參照《辦法》組織開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作則由縣（市、區(qū)）規(guī)范細化。二是重大事項范圍立足“四重”。凡縣（市、區(qū)）黨委政府及有關部門提出的，事關人民群眾切身利益、牽涉面廣、影響深遠、易引發(fā)不穩(wěn)定問題的重大決策、重要政策、重大改革舉措、重點工程建設項目等都要事先組織評估，而不僅僅限于重點工程建設項目。三是責任主體立足部門。重大事項決策的提出部門、政策的起草部門、項目的申報審批部門、改革的牽頭部門、工作的實施部門是負責組織實施重大事項社會穩(wěn)定風險評估的責任主體。涉及到多部門、職能交叉而難以界定評估直接責任部門的重大事項，由縣（市、區(qū)）黨委政府指定評估責任部門，維穩(wěn)辦一般不負責具體評估工作。四是責任追究立足倒查。重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作列入“平安浙江”考核內(nèi)容。對應評估而未評估，或在評估工作中搞形式主義、弄虛作假，造成評估失實，或防范化解工作不落實、不到位，引發(fā)不穩(wěn)定問題和群體性事件，給社會穩(wěn)定造成嚴重影響的，扣除“平安浙江”考核分值，并嚴格按照有關規(guī)定，嚴肅追究有關單位領導和相關人員的責任。

（三）多措并舉加大推動力度。一是抓培訓。省委維穩(wěn)辦先后兩次組織部分市、縣（市、區(qū)）黨委副書記、全省維穩(wěn)辦主任進行集中培訓，就如何應對國際金融危機對社會穩(wěn)定的影響、如何推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作、如何積極預防和妥善處置群體性事件等進行授課交流，促進相互學習、相互借鑒。二是抓指導。中共浙江省委書記、省人大常委會主任趙洪祝同志，省委副書記夏寶龍同志等多次在全省維穩(wěn)工作會議上強調(diào)，要求各地全面推行重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，對項目建設、改革措施、政策調(diào)整等進行經(jīng)濟效益與社會穩(wěn)定風險“雙評估”，協(xié)調(diào)好不同階層和群體的利益，從源頭上預防和減少不穩(wěn)定因素。省委維穩(wěn)辦通過面上指導、點上檢查等方式，指導各地建立健全重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，推動各地穩(wěn)步實施。2009年，省委維穩(wěn)辦還組織人員對各地重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作開展情況進行專項督查，以加強指導、及時發(fā)現(xiàn)解決問題、深化推進此項工作。三是抓考核。省委維穩(wěn)辦把健全完善重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制作為2009年的一項重點工作，列入年度工作計劃，并積極與省平安辦溝通，將重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作開展情況列入“平安浙江”考核內(nèi)容，對未建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作機制的予以扣分。

四、浙江省重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作取得的主要成效

經(jīng)過近幾年來的探索實踐，尤其是2009年3月《辦法》出臺實施后，浙江省市、縣（市、區(qū)）兩級在組織開展社會穩(wěn)定風險評估工作方面，逐步形成了較為完整的組織體系、評估程序和操作規(guī)范，并取得了較好的實際效果。

（一）黨委政府對源頭維穩(wěn)更加重視。通過建立健全重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制，黨委政府對維穩(wěn)工作重要性的認識更加統(tǒng)一，進一步強化了“發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任”的理念，推進了維穩(wěn)責任的落實；各職能部門對發(fā)展與穩(wěn)定的關系有了更深刻的理解，在抓發(fā)展中更加注重穩(wěn)定工作，明顯增強了穩(wěn)定意識，推進了齊抓共管格局的形成。正確運用科學評估手段有效控制社會穩(wěn)定風險，從源頭上預防化解各類社會矛盾和不穩(wěn)定因素，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，確保經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，已成為各級黨委政府和各部門的共識。

（二）重大事項決策的科學性進一步提高。如2008年4月，舟山市定海區(qū)教育局準備對定海城區(qū)中小學學區(qū)重新進行劃分。因學區(qū)劃分牽涉群眾子女入學、區(qū)域房價等眾多問題，很可能會引發(fā)不穩(wěn)定因素。區(qū)委維穩(wěn)辦和教育局及時組織開展社會穩(wěn)定風險專項評估，對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進行預測，提出調(diào)整建議，提高了學區(qū)劃分的科學性和合理性，得到了群眾的普遍認可，消除了因學區(qū)劃分可能引發(fā)的不穩(wěn)定問題，使政策調(diào)整得以順利實施。

（三）重大項目建設得以順利實施。如嘉興市秀州區(qū)南郊河工程和嘉興市貫涇港自來水廠分別為省市重點工程。經(jīng)社會穩(wěn)定風險評估，發(fā)現(xiàn)群眾對工程抵觸情緒大，一旦強行開工勢必發(fā)生沖突。在消除不穩(wěn)定因素后，暫緩開工的工程恢復開工并順利推進。

（四）促進了社會的和諧穩(wěn)定。由于預之在先、防范到位，一些重大事項中的不穩(wěn)定隱患及時得以消除，因重大事項而引發(fā)的不穩(wěn)定問題明顯減少，群眾對黨委政府出臺的重大事項更加理解和支持，維穩(wěn)工作的環(huán)境明顯改善，有力地促進了社會和諧穩(wěn)定局面的形成。

五、加強和改進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的幾點建議

從全省面上情況看，推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作還存在一些問題。一方面，評估工作開展不平衡，仍有少數(shù)縣（市、區(qū)）尚未建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制；另一方面，一些地方雖已建立相關的機制、制度，但未進入實踐操作層面。加強和改進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，下一步應著重解決好以下幾個問題。

（一）進一步統(tǒng)一對重大事項社會穩(wěn)定風險評估的思想認識。各級各部門一定要充分認識建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的現(xiàn)實意義，高度重視重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，把它列入重要工作日程，擺上突出位置，按照中央和省委的要求，結合本地本部門實際，因地制宜制定完善重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作實施辦法，進一步建立完善維穩(wěn)工作機制。要切實改變一些地方工作缺乏主動性、敷衍了事的情況，改變重機制建設、輕運行操作的現(xiàn)象。同時，要進一步明確部門責任，切實發(fā)揮責任部門在重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作中的主體作用，防止推諉扯皮、工作“走過場”。

（二）加快重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的實施步伐。進一步加大督查指導力度，加大考核力度，大力推進《辦法》全面貫徹實施，使開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作成為各級黨委政府及有關部門的自覺行為和規(guī)范動作，在全省所有縣（市、區(qū)）都建立起重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制。同時，積極探索在設區(qū)市和省級部門開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，先抓好試點，再逐步擴大實施，確保各項工作科學、民主、依法決策，真正從源頭上預防和減少不和諧、不穩(wěn)定因素。

（三）推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作規(guī)范化。重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作在我國仍處于探索階段,評估指標體系的設置、評估方法的運用、實際操作程序的規(guī)范等還不盡完善。浙江省將在適當時候組織召開現(xiàn)場會，總結推廣成功經(jīng)驗，交流借鑒各地各部門在評估程序、操作規(guī)范和臺賬資料建設等方面的做法，不斷推進重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作規(guī)范化。

（四）繼續(xù)深化重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度建設。在縣級全面實施重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作并取得實踐經(jīng)驗的基礎上，認真總結提煉，大力宣傳推廣，探索運行模式，選擇樹立典型。同時，繼續(xù)深化重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度建設，不斷提高評估工作的科學性、有效性。

D616

A

1674-3040（2010）01-0022-04

2010-02-05

*課題組負責人：中共浙江省委政法委員會副書記劉樹枝，成員：武鷹、朱效良。

（責任編輯：蔣國長）