李立周

（北京理工大學 珠海學院 廣東 珠海 519085）

行政問責制在中國的運行困境及改進思路

李立周

（北京理工大學 珠海學院 廣東 珠海 519085）

行政問責制是問責制在公共行政領域的具體體現(xiàn)，是建設責任型政府的重要制度安排。然而，這種為保證政治民主而進行的制度設計，在實踐中逐漸偏離了制度設計的初衷。本文將深入分析行政問責制在中國的運行困境，并對如何塑造中國特色的行政問責制進行探討。

行政問責 責任政府 引咎辭職

1985年，美國學者Jay.M.Shafritz在《公共行政實用辭典》一書中，明確規(guī)范了行政問責（Administrative Accountability）的概念，并將問責的范圍界定為“由法律或組織授權的高官，必須對其組織職位范圍內的行為或其社會范圍內的行為接受質問，承擔責任?！痹?003年的“SARS危機”中，衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學農兩位省部級官員被解職；2005年，松花江水污染事件，環(huán)?？偩志珠L解振華引咎辭職；2008年4月28日，膠濟鐵路發(fā)生重大交通事故，濟南鐵路局主要領導被免職審查。借勢日益強勁的“問責風暴”，責任型政府、行政問責制以及引咎辭職等概念逐漸從行政學者的學術語言轉化為官方語言和公共語言，頻繁出現(xiàn)于各種政府文件與大眾傳媒。

一、人民主權：行政問責的法理基礎

西方社會在古希臘和古羅馬時期已經有了行政責任意識的萌芽和行政問責的嘗試，任何公民都可以對執(zhí)政官提出指控以監(jiān)督公共權力的行使。中國的封建社會，行政問責同樣擁有悠久的歷史和豐富的案例，皇帝問責、吏部問責和御史問責等問責形式在一定程度上規(guī)范了官員的行為。2008年3月，溫家寶總理在新一屆政府第一次廉政工作會議上指出：加快實行以行政首長為重點的行政問責制度。2009年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，進一步規(guī)范了黨政領導干部問責制度。那么，什么是行政問責？從狹義上講，行政問責是行政系統(tǒng)對所屬行政干部的不當行政行為進行的責任追究；從廣義上講，行政問責應該涵蓋行政機關、權力機關、司法機關、民主黨派、新聞媒體和社會公眾等多種問責主體對政府官員行政行為的監(jiān)察和問責。具體而言，行政問責應該涉及各級行政機關和行政人員的決策失誤、濫用職權、行政越權、行政失職、執(zhí)行不力、效能低下、疏于管理以及處置不當?shù)榷喾N情形。美國憲法之父麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中寫道：如果是由天使來治理人，就不需要任何對于政府的內在或外在的控制了。因此，要想保證公共行政權力不被濫用，必然要對政府權力的運行進行監(jiān)控，政府的“不作為”或“亂作為”必然要受到責任追究。

從本質上說，行政問責是一種為了保證公共行政權力有效行使的監(jiān)控機制，最終目標是為了保證公共行政權力能最大限度地增進公共利益。歷代的政治家和政治學者基于對絕對權力會帶來腐敗的擔憂，基于對實現(xiàn)社會良治的向往，共同推進了行政問責理論和實踐的發(fā)展。從理論萌芽到政治實踐，行政問責都基于這樣的政治信仰：人民主權是政府權力的邏輯基礎，國家與政府的一切權力來源與公民與公民之間的契約，社會契約的締結意味著政府在享有公共權力的同時，亦承擔了維護公共利益的責任和義務。1762年，法國思想家盧梭在繼承和發(fā)展了霍布斯、洛克等人社會契約思想的基礎上，完成了名著《社會契約論》，重點論述了主權在民的思想。根據社會契約理論，政府的權力來源于人民權利的讓渡和委托，政府是人民利益的代理人和保護人，成立政府的唯一目的就是為了保障和實現(xiàn)全體社會成員的利益，保障公民的生命權、財產權和追求自由、幸福等權利。因此，政府必然是在人民監(jiān)督之下的政府，如果政府行為超過了社會契約規(guī)定的范圍，威脅到社會公共利益，人民就可以收回委托給政府的全部權利。

二、責任政府：行政問責的終極追求

盧梭的人民主權學說從根本上否定了專制政治的合理性，國家的一切權力屬于人民，政府必須向人民負責，保證忠于人民的意志和利益。建立在人民主權學說基礎之上的行政問責制，對政府及其行政人員的行政行為進行監(jiān)察，就是為了構建責任政府而進行的制度設計。什么是責任政府？2000年，以中國人民大學張成福教授發(fā)表《責任政府論》為標志，行政學界對責任政府的研究全面鋪開，責任政府的理論體系逐漸豐富和成熟。張成福教授認為：“責任行政或責任政府即是現(xiàn)代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排?！本唧w而言，政府責任主要體現(xiàn)在以下幾個方面：政治責任，政府機關及其工作人員的行政行為必須合乎人民的意志和利益；行政責任，行政人員應當遵守法定權限，不得濫用職權；法律責任，政府不得侵害行政相對人的合法權益；道德責任，政府機關及其工作人員應該承擔的道義上的責任。

責任政府是行政問責制的終極追求，是對人民主權學說的現(xiàn)實堅守。責任政府意味著政府對公共行政權力行使的后果負責，意味著政府必須忠誠地履行法律所賦予的職責，維護人民的利益和社會的公共秩序。準確地說，責任政府屬于一種政治理想，只有在滿足責任政府的基本向度的前提下，政府才能真正承擔其維護全體社會成員利益的社會契約。第一，責任政府應該是有限政府。政府的權力行使有法律約束，政府的權力不能超越其運作邊界，把屬于社會的權力還給社會。第二，責任政府應該是高效政府。務實高效是現(xiàn)代政府的能力體現(xiàn)，政府需要在最短的時間內對公民的訴求作出回應，以最高效率完成行政工作。第三，責任政府應該是民主政府。現(xiàn)代政府代表社會公共的意志和利益，行使公共權力，公民有權參與、監(jiān)督。第四，責任政府應該是法治政府。責任政府必須堅持法律至上的原則，自覺遵守憲法和有關法律，做到依法行政?？v覽當今世界的政治變革，構建責任政府，成為現(xiàn)代國家行政發(fā)展的潮流，越來越多的國家開始按照責任政府的基本向度重新塑造政府架構和行政模式。

三、監(jiān)控乏力：行政問責的運行困境

（一）異體問責的問責效能亟待提升

按問責主體的不同，行政問責可以分為同體問責和異體問責。同體問責是指執(zhí)政黨系統(tǒng)對其黨政干部的問責，或行政系統(tǒng)對其行政干部的問責；異體問責主要涵蓋權力機關、司法機關、民主黨派、新聞媒體以及社會公眾對國家黨政干部的行政行為的監(jiān)督與問責。從我國的行政問責實踐來看，同體問責在制度建構方面取得進展，近年來，諸如《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》等規(guī)章制度陸續(xù)出臺，進一步規(guī)范了內部問責的操作流程。然而，在一起又一起的“問責風暴”中，來自黨政系統(tǒng)之外的問責威懾非常有限。首先，人大作為理論意義上的問責核心，在問責實踐中并沒有充分發(fā)揮其問責效能。我國憲法明確規(guī)定，由人大產生的行政機關、審判機關、檢查機關要對人大“負責”。審查權、質詢權以及罷免權等本是人大問責的主要方式，但在現(xiàn)階段的中國只有為數(shù)不多的個案。其次，司法機關問責不力。法院、檢察院對行政系統(tǒng)的問責和監(jiān)督本應是平行關系的外部法律問責，但由于整個司法系統(tǒng)和行政系統(tǒng)存在千絲萬縷復雜關系的政治現(xiàn)實，使司法問責的效力受到削弱。最后，社會層面問責的權力貧困。社會公眾的信訪、檢舉等手段，以及新聞媒體的公共話語權，都是行政問責的有效武器，但他們事實上都是權力的貧困者。

（二）首長問責制下的責任承擔不盡合理

一級政府的行政首長應該對主政期間的重大政治、經濟、安全事故負責，應該對錯誤決策、管理不善、濫用權力、貪污腐敗等承擔相應的政治和法律責任。然而，從近年來的行政問責實踐來看，尤其是突發(fā)性群體事件、重大責任事故等涉及的行政問責，其責任歸屬不盡合理。第一，鑒于中國的政治現(xiàn)實，黨委系統(tǒng)是事實上的行政決策中心，黨委書記是真正的“一把手”，而行政首長只是“二把手”，本級政府一旦出現(xiàn)嚴重的社會問題，站在前臺的行政首長首當其沖，迫于輿論壓力引咎辭職可能是唯一選擇，真正的決策中心卻罕有責任承擔。第二，行政系統(tǒng)內部，如果本級行政首長被問責，分管相應領域的副職領導也應被問責。在首長問責制的框架之下，部分副職領導的“配角心態(tài)”十分嚴重，對行政主官的錯誤決策不諫言，對行政主官的錯誤行為不糾正，即使“問責風暴”來臨，上級政府以及社會輿論的壓力都直接指向本級正職，而自己卻可置身事外或只承擔較小責任。

（三）網絡時代下的網絡問責缺乏支撐體系

截止2009年6月30日，中國擁有網民3.38億，互聯(lián)網普及率為25.5%?；ヂ?lián)網的普及直接改變了公眾的生活方式和政治參與方式，上至政治界、財經界及知識界的精英，下至三教九流、販夫走卒，都可以在這個環(huán)境寬松和機會平等的虛擬世界里針砭時弊、建言獻策。2009年10月10日，“天價煙局長”周久耕被南京中院以受賄罪判處有期徒刑11年，查處速度之快，引起網民一片喝彩，此案成為網絡問責的經典范例。毫無疑問，網絡問責成為行政問責的重要手段，億萬網民盯著各級政府的“問題官員”，他們一旦被推到輿論的中心，往往意味著政治前途的終結。然而，網絡問責這種監(jiān)督利器，仍然存在著問題。第一，網絡問責最大的期望在于個體事件公眾化，以引起輿論的關注和政府相關部門的重視。歸根到底，網民的監(jiān)督權最終依賴國家機器的強權糾偏來實現(xiàn)，而執(zhí)政黨的各級紀檢監(jiān)察系統(tǒng)卻缺乏制度化的意見吸納機制。第二，與傳統(tǒng)四大傳媒一樣，網絡傳媒亦很難對某一事件進行持續(xù)關注，導致部分政府官員認為“風暴”雖然來勢洶洶，但也很快過去，公眾的關注會在“拖”字中逐步冷卻。

（四）以引咎辭職為核心的官員自責體系存在制度缺陷

引咎辭職是行政問責制度中專門針對政府官員，并使其承擔領導責任與道德責任的一種責任追究方式。根據《領導干部辭職暫行規(guī)定》，黨政領導干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大領導事故負有重要領導責任不宜再擔任現(xiàn)職，本人應當引咎辭去現(xiàn)任領導職務。目前，我國的引咎辭職制度在發(fā)展過程中面臨著異化與泛化、后續(xù)管理缺位等現(xiàn)實困境。第一，引咎辭職的異化與泛化。目前，許多地方政府都相繼出臺了黨政干部引咎辭職的制度條例，“引咎辭職”已經演變成某些條件下的強制辭職制度，忽略了引咎辭職作為一種行政問責方式的自覺性和非強制性。第二，引咎辭職官員的后續(xù)管理機制不完善。引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新?lián)闻c其原任職務相當?shù)念I導職務。在這一年或者更長的時間內，政府是否應該組織相關的政治理論培訓、行政倫理教育、具體業(yè)務培訓以及警示教育等，目前還沒有明確的規(guī)定。第三，引咎辭職官員的“復出”容易引起非議。基于保障行政人才方面的考慮，中央對引咎辭職官員重新進入行政系統(tǒng)作出了相關規(guī)定。但是，問責官員的“復出”往往會對行政問責制度本身造成傷害，至少在大眾心理層面，會以為官員引咎辭職只為“避避風頭”，在“問責風暴”平息之后“復出”。

四、制度建構：行政問責的改進思路

（一）強化國家層面的異體問責體系建構

無論是追尋人民主權的政治理想，還是考慮以權制權的政治現(xiàn)實，我們必須確立這樣一個基本命題：行政系統(tǒng)的內部問責明顯缺乏主動性，社會層面上的公眾問責又面臨權力貧困，尷尬的政治現(xiàn)實決定了行政問責的成功實施，必然依賴于國家權力對政府行政權的強力監(jiān)控。因此，強化國家層面的異體問責，是提升行政問責效能、建構責任政府的必由之路。首先，應成立人大監(jiān)察委員會，強化人大監(jiān)督權。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，然而，作為彰顯人民主權的權力機關，由于缺乏常設的監(jiān)督機構，問責程序難以啟動、政府相關信息獲取艱難以及懲戒程序的缺位使人大的問責逐漸虛化。因此，成立常設的人大監(jiān)察委員會，保障行政問責得到人員、時間和程序上的支持，應是當前我國政治體制改革的應有選項。第二，重點構建黨內問責制度。中國共產黨是領導中國社會主義事業(yè)的核心力量，中共的執(zhí)政地位和性質決定了行政問責應以黨內問責為重點。鑒于我黨的紀檢系統(tǒng)的權力配置較為充分，當前主要任務是各級紀檢書記的選拔與任用，確保紀檢系統(tǒng)對各級黨員干部的強有力的問責威懾。第三，催化民主黨派的監(jiān)察職能。中國八大民主黨派作為參政黨，有權力對國家法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行情況，以及行政機關的日常工作進行檢查，提出批評建議。民主黨派對于行政系統(tǒng)的監(jiān)督，是執(zhí)政黨監(jiān)督的有益補充。

（二）分清部門職責 明晰責任歸屬

我國的政治體制，黨政關系錯綜復雜，有權無責、有責無權以及職能重疊交叉等現(xiàn)象非常普遍，黨政之間、層級之間、正副職務之間的權責區(qū)分不清。因此，推行行政問責，應首先解決“向誰問”所面臨的體制性難題。首先，“一把手”應承擔主要行政領導責任。推行行政問責，不能無視黨委作為公共行政舵手這一政治現(xiàn)實，各級政府的黨委書記是名副其實的“一把手”，享有轄區(qū)內重大公共事務的最終決策權，而政府一旦出現(xiàn)行政違法或行政失當，真正的“一把手”置身事外是極不合理的。第二，進一步明確正副職務之間、層級之間的權責關系，政府重大事務一律實行分塊包干、專人管理，并將各自的職能盡可能地細化。隨著中國行政問責制度的逐步完善，層級之間、正副職務之間的責任承擔逐步清晰化，在“三鹿毒奶粉事件”，轄區(qū)政府行政首長、分管相關工作的副職領導以及各層級的職能部門相關人等都受到了責任追究。第三，建構“被問責官員”的教育培訓制度。除了必須承擔法律責任和刑事責任的官員外，對于受到警告、記過、記大過以及降級等行政處分的官員，以及引咎辭職的官員，應該安排相關的政治理論、業(yè)務技能、行政倫理培訓以及相關的警示教育，如果能使政府官員從問責事件中取得經驗，則行政問責的教育功能得以彰顯。

（三）構建制度化的網絡問責回應體系

互聯(lián)網的出現(xiàn)打破了過去由主流意識形態(tài)和權威媒體壟斷和操控的政治話語權，普通民眾可以通過信息技術手段，向社會發(fā)表信息和表達意見。網絡監(jiān)督可以有效彌補政府監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)察盲區(qū)，無論是東南沿海還是西北內陸，無論是中央部委還是基層科室，無論黨政高官還是普通科員，都難以逃脫廣大網民的監(jiān)督。為了最大限度發(fā)揮近4億網民的監(jiān)督功能，政府應該構建制度化的網絡問責回應體系。首先，應建立制度化的網絡意見吸納機制，密切關注網絡媒體中主流媒體的聲音，盡可能多地開辟民意表達的制度化通道。各級紀檢監(jiān)察系統(tǒng)應該設立“網絡觀察員”和“網絡發(fā)言人”崗位，密切關注網絡媒體對本級政府及工作人員的批評和檢舉，對于重大事件應立即啟動調查程序，并及時利用網絡媒體向網民反饋并進行充分的互動。其次，密切關注網絡輿論中的非理性言論，必要時進行適度的網絡引導。中國網民大多數(shù)是年輕人，年輕網民普遍具有叛逆傾向和另類意識，由于網民的虛擬身份，網絡話語比較感性化和情緒化，容易在不調查、不了解事件真相的情況下進行情緒宣泄，造成人們對事情的錯誤判斷，這種非理性的、不和諧的言論會危及和諧社會的構建。

（四）消解傳統(tǒng)行政文化負效應 塑造中國特色的行政文化

行政文化是行政管理的靈魂，經過幾千年國家治理的經驗積累和文化沉淀，中國的傳統(tǒng)行政文化已經發(fā)展為比較完整的文化體系，有可資借鑒的精華成分，但也有許多負效應很大的行政文化。第一，“官本位”意識經久不衰。在中國傳統(tǒng)行政體系中，官員的權力、職責、等級均有明確規(guī)定，形成了等級分明的官僚階梯，以官為尊，以官為貴。第二，封閉保守思想盛行。小農經濟影響下的行政心理表現(xiàn)為對傳統(tǒng)的堅守和創(chuàng)新精神的泯滅，“不求有功，但求無過”，因循守舊。第三，重人治而輕法治。封建社會強調圣君賢相，強調根據德和禮來約束自身的行政行為，社會各階層也把希望寄托于明君賢臣。第四，“潛規(guī)則”大行其道?！把墶薄ⅰ暗鼐墶?、“學緣”、“業(yè)緣”組成了中國特有的人情王國，導致政府各項正式規(guī)章制度的虛置。如果不從文化層面進行懲惡揚善的文化塑造，行政問責的推行必然在行政“潛規(guī)則”面前步履維艱。因此，結合中國實際，塑造中國特色的行政文化是推行行政問責的重要基礎。首先，開展“問責教育”，樹立公務員的責任意識。各級政府應積極開展問責教育，所有公務員的必須接受“問責制”的理論培訓與警示教育，盡量避免發(fā)生行政違法和行政失當?shù)仁马?。其次，轉變用人觀念，重用勇于開拓進取的官員。官員考評應樹立“無功便是過”的意識，讓“有為者有位，無為者讓位”。最后，培育克里斯瑪型行政領導。我們在提倡依法治國的同時，并不能否認道德對社會秩序的整合功能，良好的制度依然需要道德高尚、業(yè)務精熟的領導者及行政人員執(zhí)行。“為政之要，惟在得人”，唐太宗李世民的治國感悟至今仍是中國的行政鐵律。因此，我們在效仿歐美進行制度建構的同時，依然需要從文化層面塑造有利于行政問責制度實施的心理基礎。

[1]康之國.行政問責制的法理邏輯與現(xiàn)實悖論分析[J].河南師范大學學報，2007（6）：76-77

[2]王曉瑩.傳統(tǒng)行政文化的負效應及其對策探析[J].承德民族師專學報，2007（4）：23-24

[3]何士青.憲政視野中的責任政府建設[J].河北法學，2007（12）：42-43

[4]李愛紅.建構我國行政問責制的障礙分析[J].遼寧行政學院學報，2008（6）：16-17

D63

A

10.3969/j.issn.1009-6922.2010.01.08

1009-6922(2010)01-33-04

2009-12-07

李立周（1983—），男，河南商城人，北京理工大學珠海學院教師。主要研究方向：地方政府治理理論與實踐。

編輯：秦利民