盧吉如

（華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631）

從政治文化角度探析鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》

盧吉如

（華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631）

鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話，蘊(yùn)涵了法理型政治文化、效能型政治文化、專業(yè)型政治文化和服務(wù)型政治文化等豐富的現(xiàn)代政治文化內(nèi)涵和理念，對(duì)我國構(gòu)建現(xiàn)代政治文化具有重要的指導(dǎo)意義。

鄧小平；政治文化；法理型；效能型；專業(yè)型；服務(wù)型

1980年8月，鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上針對(duì)黨和國家政治制度存在的問題，發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》重要講話。《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》總結(jié)了黨在歷史上所犯的錯(cuò)誤，尤其是“文革”歷史教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出了黨和國家政治制度改革的基本方向和指導(dǎo)方針，成為我國進(jìn)行政治體制改革的綱領(lǐng)性文件。2010年是這篇重要講話發(fā)表30周年，重讀這篇重要講話，我們發(fā)現(xiàn)其中提到的許多問題，仍是困擾當(dāng)前民主政治建設(shè)的重要問題，所提的改革方向，仍是中國當(dāng)代政治改革的重要目標(biāo)，尤其是講話中蘊(yùn)涵的現(xiàn)代政治文化理念，對(duì)我國政治建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

一、《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》蘊(yùn)涵著豐富的現(xiàn)代政治文化理念

鄧小平從中國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要出發(fā)，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中集中闡述了對(duì)黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革和建設(shè)的各項(xiàng)舉措。這些舉措蘊(yùn)涵著豐富的現(xiàn)代民主政治文化理念。

1、法理型的政治文化。法理型的政治文化強(qiáng)調(diào)法的至上性，要求政治領(lǐng)域的法律化、制度化和規(guī)范化。第一，要樹立法律至上的觀念，重視從法律、制度的角度去思考和衡量現(xiàn)實(shí)政治和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的問題。鄧小平在總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)國家走過的曲折歷史，尤其是“文革”動(dòng)亂的原因時(shí)說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”①，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這兩種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色”②，鄧小平從制度層面歸納黨在歷史上犯錯(cuò)誤的原因，表明他對(duì)黨和國家歷史的思考有了一個(gè)法理的思維向度。鄧小平進(jìn)一步指出：“這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗雹?，?qiáng)調(diào)制度對(duì)于政治領(lǐng)域主體的規(guī)約和引導(dǎo)作用。法理型的政治文化要求人們樹立法的意識(shí)，在政治領(lǐng)域中以法為基點(diǎn)，把自覺遵守法律與制度作為高于個(gè)人自我約束機(jī)制之外的普遍的、絕對(duì)的約束。針對(duì)黨和國家的現(xiàn)狀，鄧小平同樣從制度層面提出：“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾”④。這些要求集中體現(xiàn)了鄧小平在黨和國家制度改革思考中的法理視角和對(duì)政治領(lǐng)域法理建設(shè)重要性的深刻把握。第二,要不斷剔除人治的因素。鄧小平指出：我們黨和國家存在著官僚主義、家長制和特權(quán)現(xiàn)象，“一言堂、個(gè)人決定重大問題、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上”⑤，這些以人治為核心的錯(cuò)誤做法導(dǎo)致了“文革”和歷史上黨所犯的錯(cuò)誤，破壞了黨內(nèi)民主，破壞了黨和國家各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)。這種濃厚的人治傳統(tǒng)為政治的專斷、官僚化提供了濃厚的文化支撐，與法理型的政治文化相悖，也對(duì)法理型政治文化的建設(shè)具有強(qiáng)大的、根基性的阻礙。黨和國家政治制度的改革要想取得實(shí)效，必然要求根除這種人治傳統(tǒng)的不利影響，法理型的政治文化建立也必然要求改革要走出人治的困境。鄧小平從實(shí)踐的角度要求不斷摒棄人治對(duì)現(xiàn)代政治建設(shè)的阻礙，努力探索一種不同于傳統(tǒng)人治的新型政治文化，即法理型的政治文化。第三，要改革現(xiàn)有的不合理的制度設(shè)置，建立系統(tǒng)的、明確的法律和規(guī)章制度，并使之滲透到政治領(lǐng)域和政治主體。鄧小平指出：“我們黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制”。⑥因此，一要“健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定?！雹叨屈h和國家以制定并執(zhí)行法律為核心,嚴(yán)禁沒有法律依據(jù)的任意干預(yù),解決權(quán)力過分集中的問題，解決黨和政府、經(jīng)濟(jì)組織和群眾團(tuán)體等之間的職權(quán)范圍問題。鄧小平不僅強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性和在政治運(yùn)轉(zhuǎn)中的實(shí)際推行，還將制度的完善提高到憲法修訂的高度，“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)利，充分的公民權(quán)利，要使少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會(huì)制度，等等?！雹嗳且罅ζ占胺ㄖ卧瓌t,保障公民權(quán)利，并且設(shè)立和完善相應(yīng)的執(zhí)行和監(jiān)督體系以及專門機(jī)構(gòu)?！安还苷l犯了法，都要由公安機(jī)關(guān)依法偵查，司法機(jī)關(guān)依法辦理，任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”⑨，使法律本身成為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治以及其他各個(gè)領(lǐng)域的基本框架。鄧小平以法理型的政治文化理念，為黨和國家政治制度的改革奠定了“法”的重要改革指向，為我國現(xiàn)代政治文化建設(shè)植入了新的理念。

2、效能型的政治文化?！饵h和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的發(fā)表有一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)背景，就是為了大力推進(jìn)改革開放，解決相對(duì)滯后的政治改革對(duì)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)一步推進(jìn)的束縛，從而進(jìn)一步發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)市場運(yùn)轉(zhuǎn)效能最大化,這種效能原則必然滲透到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,政治領(lǐng)域也不例外。改革之初，我國政治與經(jīng)濟(jì)互動(dòng)密切，這種密切聯(lián)動(dòng)關(guān)系，使得經(jīng)濟(jì)價(jià)值的滲透和要求表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈和突出。鄧小平敏銳地把握了這一改革方向。第一，政治主體需要樹立效率意識(shí)。講話的第一部分分析國務(wù)院負(fù)責(zé)人人選調(diào)整的原因時(shí)說：“副職過多，效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義。”⑩從提高效率的目的指導(dǎo)人員的調(diào)整和職位的設(shè)置，意味著效率意識(shí)在政治領(lǐng)域的樹立，尤其是政治主體間的樹立。這種基于效率考量進(jìn)行的人員調(diào)整，不僅是尋求調(diào)整結(jié)果的高效性，而且，也為政治主體強(qiáng)力地植入了效率理念，對(duì)于政治主體自覺地樹立和踐行效率理念具有實(shí)質(zhì)的指導(dǎo)意義，為這種理念的推行和長久建設(shè)做好了主體方面的思想準(zhǔn)備。第二，要建立一系列實(shí)際的工作系統(tǒng)和組織制度，以保障效率理念的推行?！敖⒏骷?jí)政府自上而下強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作”，?黨政分開，改變以黨代政的做法；機(jī)構(gòu)消腫，避免互相推諉、人浮于事、辦事拖拉，最終解決黨和國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的效率問題，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的新變化。黨必須樹立效率意識(shí)，適應(yīng)中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。提高效率，使注重效益成為社會(huì)對(duì)黨和政府的急迫要求，也是黨和政府自身發(fā)展的目標(biāo)。同時(shí)，縱觀國際政治的發(fā)展，可以看到，建設(shè)高效的政府已成為當(dāng)代各國的首要任務(wù)之一,效率、效益和效能成為人們衡量一國政治文化先進(jìn)與否、政治組織架構(gòu)合理與否的重要標(biāo)準(zhǔn),這一標(biāo)準(zhǔn)滲透到政治活動(dòng)和政治主體的觀念之中,成為建立有效的、穩(wěn)定的政治文化的重要方向。

3、專業(yè)型的政治文化。鄧小平預(yù)見了專業(yè)人才在社會(huì)管理中的重要作用，因此，在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中，對(duì)于干部和公務(wù)人員的準(zhǔn)入機(jī)制不再是單一的“根正苗紅”為標(biāo)準(zhǔn)，而是在“堅(jiān)持社會(huì)主義道路和黨的領(lǐng)導(dǎo)。在這個(gè)前提下，干部隊(duì)伍要年輕化，知識(shí)化、專業(yè)化”，?在鄧小平關(guān)于干部隊(duì)伍的“四化”要求中，知識(shí)化、專業(yè)化都是直接的專業(yè)型政治文化的體現(xiàn)和要求，也是構(gòu)建專業(yè)型的政治文化的重要人才儲(chǔ)備?！半S著建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，還要制定各個(gè)行業(yè)提升干部和使用人才的新要求、新辦法。將來很多職務(wù)、職稱，只要考試合格，就應(yīng)當(dāng)錄用或者授予?！?這就為專業(yè)人才進(jìn)入政治領(lǐng)域提供了良好的準(zhǔn)入、培養(yǎng)和發(fā)展的機(jī)制。中國公務(wù)員招考制度的確立和近十幾年的更替過程,正是鄧小平專業(yè)型政治文化理念的體現(xiàn)和構(gòu)建專業(yè)型的政治文化逐步形成和推進(jìn)的過程。中國現(xiàn)行的公務(wù)員制度已為政府輸入了大量的知識(shí)化、專業(yè)化的技術(shù)官員,這就極大地推動(dòng)了中國專業(yè)型政治文化的發(fā)展，有力地推動(dòng)了我國各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的開展。隨著社會(huì)的發(fā)展,專業(yè)化的趨勢(shì)將愈益明顯，而鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中明確提出干部隊(duì)伍要專業(yè)化，奠定了現(xiàn)在和今后我國政治文化發(fā)展的專業(yè)型方向。

4、服務(wù)型的政治文化。改革開放的推進(jìn)，帶來了文化價(jià)值觀念的多元化，隨著公民社會(huì)的逐步發(fā)展，政治文化也逐步由順從性的臣民文化向價(jià)值選擇多元化的公民文化轉(zhuǎn)變,這種變化客觀上要求黨和政府轉(zhuǎn)變官本位的觀念和角色定位。這種轉(zhuǎn)化最直接的體現(xiàn)就是要求服務(wù)意識(shí)樹立和實(shí)踐。第一，強(qiáng)調(diào)政府的有限性，關(guān)注主體的利益訴求。在市場化進(jìn)程中,微觀市場主體(企業(yè)、群體、個(gè)人等)在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，都把追求自身利益的最大化作為其最高目標(biāo),這就要求切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,關(guān)注主體合理的利益追求，強(qiáng)調(diào)政府能力的有限性,為主體實(shí)現(xiàn)其合理利益提供空間和有利的活動(dòng)平臺(tái)。鄧小平指出：“我們的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事……誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么多的繁重而生疏的事情?！?黨和政府首先要看到自身的有限性，改變以往統(tǒng)攬一切的領(lǐng)導(dǎo)思維和模式，以服務(wù)型政府的角色進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為個(gè)體提供實(shí)現(xiàn)和獲取其利益的空間和平臺(tái)。第二,要不斷增強(qiáng)黨和政府工作人員的公共精神和服務(wù)意識(shí)。黨和政府的人員，必須有公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，尊重并維護(hù)社會(huì)群體和個(gè)人的權(quán)利，自覺接受公民和社會(huì)的監(jiān)督?！耙腥罕姳O(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部”，?并且充分發(fā)揮這種監(jiān)督機(jī)制的實(shí)質(zhì)作用，對(duì)于違法亂紀(jì)者，“人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！?接受監(jiān)督、承擔(dān)損害賠償是對(duì)黨和國家工作人員服務(wù)型角色的要求，鄧小平在此提出這樣的要求和制度安排，為不斷促進(jìn)我國政治文化向服務(wù)型方向發(fā)展奠定了基調(diào)。社會(huì)的不斷進(jìn)步、公民意識(shí)的不斷增強(qiáng)，生活政治領(lǐng)域的崛起，迫切需要政治領(lǐng)域提供有力的政治文化支持，服務(wù)型的文化理念的植入是題中之義。如何進(jìn)一步加強(qiáng)黨和國家服務(wù)型理念的建設(shè)，如何在領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)這種雙向關(guān)系中達(dá)到一種良性均衡,既保持政府的必要權(quán)威,又使社會(huì)得到滿意的公共服務(wù)和切實(shí)保障,弱化“領(lǐng)導(dǎo)型”、“管制型”政治文化，強(qiáng)化“服務(wù)型”政治文化仍然是我國政治建設(shè)和發(fā)展的重要議題。

二、《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》對(duì)現(xiàn)代政治文化建設(shè)的啟示

黨和國家的現(xiàn)代發(fā)展，不僅要注重表層的制度建設(shè)，更需要樹立和構(gòu)建現(xiàn)代政治文化的長遠(yuǎn)目標(biāo)。鞏固的、科學(xué)的現(xiàn)代民主政治文化的形成，才是我國政治文明發(fā)展的標(biāo)志。也只有構(gòu)建真正民主的政治文化才能夠避免體制層面改革的不穩(wěn)定和不徹底性。以2008年推行的大部制改革為出發(fā)點(diǎn)的新一輪機(jī)構(gòu)改革而言，只有以一定的政治文化為支撐，才能避免帕金森定律在這新一輪的機(jī)構(gòu)改革中復(fù)現(xiàn)，真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡的目的。因此，從鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中汲取其蘊(yùn)涵的政治文化智慧，借鑒鄧小平在講話中對(duì)現(xiàn)代政治改革的探索，對(duì)當(dāng)下我國建設(shè)現(xiàn)代政治文化仍然具有重要的意義。

1、鄧小平從黨自身改革為改革起點(diǎn)對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代政治文化具有深遠(yuǎn)的意義。我國不是簡單的一黨專政或黨國體制，但是，由于我黨在現(xiàn)實(shí)政治生活的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了黨的改革是國家政治改革和建設(shè)的關(guān)鍵出發(fā)點(diǎn)和實(shí)質(zhì)點(diǎn)?，F(xiàn)代政治文化的構(gòu)建，也必須從黨開始。不管是《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的改革出發(fā)點(diǎn)，還是當(dāng)今黨和國家的改革實(shí)踐，實(shí)質(zhì)上都是如此。組織體系內(nèi)的改革，具有實(shí)質(zhì)性和聯(lián)動(dòng)性。從黨的組織架構(gòu)講，由內(nèi)部建設(shè)著眼，為改革的順暢推行提供了良好的保障。但是，我們也要看到，組織內(nèi)部的改革會(huì)不可避免的碰到組織自身體制的自我保護(hù)、自我惰性的阻礙，尤其是改革到達(dá)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的時(shí)候，組織的自我辯護(hù)和自我肯定更會(huì)凸現(xiàn)，所以，我國的政治制度改革、政治文化建設(shè)，一方面，確實(shí)要從黨、國家的自我改革抓起，另一方面，也要注意警惕體制的自我惰性、自我保護(hù)對(duì)改革的有效性、徹底性的削弱。

2、在構(gòu)建我國政治文化的過程中，必須揚(yáng)棄地向西方發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，同時(shí)從中國的傳統(tǒng)文化中汲取養(yǎng)分。鄧小平在講話中也提到西方國家政治制度的先進(jìn)性，我國要從世界各國吸收進(jìn)步的因素。西方現(xiàn)代國家現(xiàn)代政治文明建設(shè)起步比我國早很多，無論現(xiàn)實(shí)政治制度的設(shè)置，還是政治理論的研究，有許多比我國先進(jìn)成熟的地方。我們進(jìn)行政治改革離不開吸收和借鑒他們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及理論成果。另一方面，我們也要立足于中國文化的土壤，汲取本土文化的有利因素，為中國特色的政治文化尋找本土文化根基和支撐。一個(gè)社會(huì)的發(fā)展和變革是無法從以往的文化中完全解脫或剝離出來的，離開文化傳統(tǒng)去求變革，其結(jié)果必然招致失敗，中國以往“全盤西化”的失敗已是最好的佐證。因此，中國的政治改革和現(xiàn)代政治文化建設(shè)都離不開對(duì)傳統(tǒng)政治文化的批判性繼承。

注釋：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩???????? 《鄧 小 平 文 選 》,第2卷, 人民出版社,1994年版, 第333、333、333、327、330、328、331、339、332、321、321、326、324、328、332、332頁。

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1671-2994（2010）02-0029-03

2010-02-27

盧吉如（1986－ ），女，廣東汕頭人，華南師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生。研究方向：馬克思主義中國化。

責(zé)任編輯：許如江