薛永奎

對(duì)于政體的概念我國(guó)學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)①,本文認(rèn)為政體是指一定國(guó)家的統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)其國(guó)家權(quán)力的宏觀體制。在人類的歷史發(fā)展長(zhǎng)河中,出現(xiàn)了許多類型的政體,但主要可以歸為兩大類,即君主制和共和制。半總統(tǒng)半議會(huì)制即是共和制中一種重要的類型,因其兼具總統(tǒng)制和議會(huì)制的特點(diǎn),故而受到學(xué)者們廣泛的關(guān)注。

西方國(guó)家的的法治走過(guò)了漫長(zhǎng)的歷程,眾多制度設(shè)計(jì)和法治理念在歷史的試錯(cuò)中逐漸走向成熟,演化為人類文明共同的財(cái)富。與此同時(shí),隨著全球化的加速進(jìn)行,整個(gè)世界的聯(lián)系愈加緊密,任何國(guó)家和民族都不能再固執(zhí)于自身的資源而在黑暗中摸索前行。作為有一個(gè)有五千年悠久歷史和燦爛文化的發(fā)展中國(guó)家,要想盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家的富強(qiáng)和人民的幸福,我們不僅要對(duì)中國(guó)的傳統(tǒng)保持足夠的關(guān)懷,更要對(duì)適合我國(guó)國(guó)情的西方文明成果加以借鑒。我們相信,只要做到了以上兩點(diǎn),我們就能建立起現(xiàn)代化的社會(huì)主義法治社會(huì)。正是基于對(duì)以上問(wèn)題的關(guān)注,本文試圖對(duì)實(shí)行半總統(tǒng)制的兩個(gè)主要國(guó)家法國(guó)和俄羅斯的政體的法律特征進(jìn)行簡(jiǎn)要的梳理,從而找出在一國(guó)的政治體制運(yùn)行中權(quán)力配置的共同規(guī)律,以期對(duì)我國(guó)的政治體制改革能有所裨益。

一、法國(guó)政體的法律特征

1958年12月20日戴高樂(lè)當(dāng)選為法蘭西第五共和國(guó)總統(tǒng),法國(guó)從此進(jìn)入了法蘭西第五共和國(guó)時(shí)期。第五共和國(guó)確立的半總統(tǒng)制政體有以下法律特征:

(一)總統(tǒng)成為國(guó)家權(quán)力的中心

國(guó)家元首在法國(guó)政治生活和國(guó)家機(jī)關(guān)中居主導(dǎo)地位,是國(guó)家權(quán)力的中心,不僅享有傳統(tǒng)的總統(tǒng)權(quán)力,還享有單獨(dú)采取的非常權(quán)力,主要是解散議會(huì);把法案直接交給公民投票表決;在緊急狀態(tài)下行使非常權(quán)力。同時(shí),憲法規(guī)定總統(tǒng)由龐大的選舉團(tuán)間接選舉產(chǎn)生(1962年改為總統(tǒng)由公民普遍、直接選舉產(chǎn)生,這進(jìn)一步加強(qiáng)了總統(tǒng)的政治地位),總統(tǒng)不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),他有權(quán)選擇總理,任命總理和政府其他成員。

(二)議會(huì)權(quán)力明顯受到削弱

戴高樂(lè)認(rèn)為法國(guó)政體不穩(wěn)的原因就在于立法權(quán)過(guò)于龐大,使行政權(quán)淪為其附庸,因此在平時(shí)政府不能實(shí)行連續(xù)的政策,而在危急時(shí)刻亦不能采取強(qiáng)力果斷的措施來(lái)度過(guò)危機(jī)。所以第五共和國(guó)憲法有限制立法權(quán),擴(kuò)大行政權(quán)的傾向。

(三)政府的權(quán)力得到加強(qiáng),對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)

法國(guó)設(shè)有以總理為首的中央政府,擁有比較廣泛的權(quán)力。在執(zhí)行總統(tǒng)的對(duì)內(nèi)對(duì)外政策的前提下,制定向議會(huì)提出的法律草案,并根據(jù)已頒布的法律制訂具體的法令。根據(jù)憲法規(guī)定政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。政府的權(quán)力涉及內(nèi)政、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面。但在實(shí)際的政治生活中,最高行政權(quán)掌握在總統(tǒng)手中,但在“左右共治②”時(shí)期,政府總理在議會(huì)多數(shù)派的支持下,獲得了較高的獨(dú)立性,能夠比較自主的行使自己在憲法上的權(quán)力。

(四)形成了穩(wěn)定的多黨制格局

在總統(tǒng)與議會(huì)選舉中實(shí)行的單記名多數(shù)兩輪投票制起到了促進(jìn)政黨兩翼化的作用,使法國(guó)的多黨制趨向穩(wěn)定。

二、俄羅斯政體的法律特征

1993年12月俄羅斯通過(guò)全民公決通過(guò)了俄羅斯歷史上第一部體現(xiàn)憲政精神的憲法。新憲法的通過(guò)以及憲政制度的確立,是俄羅斯政治史上最重大的事件,它對(duì)于未來(lái)俄羅斯政治體制的平穩(wěn)運(yùn)行起到了決定性影響。新憲法確立的政體有以下法律特征:

(一)總統(tǒng)在新的憲政體制中處于核心地位

新憲法確立了三權(quán)分立的政治體制,即聯(lián)邦議會(huì)行使立法權(quán),聯(lián)邦政府行使執(zhí)行權(quán),聯(lián)邦法院行使司法權(quán),但總統(tǒng)凌駕于議會(huì)、政府和法院,處于超脫的地位,擁有巨大的權(quán)力。

(二)議會(huì)的權(quán)力受到諸多限制

首先,立法權(quán)受到限制。法律議案有國(guó)家杜馬審議通過(guò)后,必須得到聯(lián)邦委員會(huì)的批準(zhǔn),最后經(jīng)總統(tǒng)簽署后方能生效。在聯(lián)邦委員會(huì)未批準(zhǔn)法案的情況下,國(guó)家杜馬可以再次進(jìn)行表決,只有獲得三分之二的贊成票才能推翻聯(lián)邦委員會(huì)的決議。但如果想推翻總統(tǒng)的否決,則需要在兩院分別獲得三分之二的支持才行。其次,議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督能力減弱。最后,議會(huì)對(duì)總統(tǒng)的彈劾程序及其復(fù)雜。

(三)政府對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),總理和政府其他成員由總統(tǒng)按照法定程序任命

(四)穩(wěn)定的多黨制格局尚未形成

俄羅斯實(shí)行多黨制之初,國(guó)家對(duì)政黨的監(jiān)督能力有限,使各種政黨一時(shí)處于空前“自由發(fā)展”狀態(tài),政黨組織紛繁復(fù)雜。隨著俄羅斯聯(lián)邦憲法、社會(huì)團(tuán)體法、國(guó)家杜馬選舉法、總統(tǒng)選舉法的通過(guò),對(duì)政黨在國(guó)家政治生活中的地位、政黨活動(dòng)范圍和方式作出了規(guī)定和限制后,以及新議會(huì)的選舉,才逐步使多黨制的運(yùn)行開(kāi)始進(jìn)入法律的軌道。但由于俄羅斯政黨數(shù)目特別繁多、民主政治資源貧乏,比較穩(wěn)定的多黨制格局并未形成。

三、法俄政體的異同分析

雖然兩國(guó)的政體有一些相同的基本特征,例如總統(tǒng)為國(guó)家元首,享有極大的權(quán)力,不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),但可以按照法定程序解散議會(huì);政府總理由總統(tǒng)任命,對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),等等。但在具體制度的設(shè)計(jì)上,兩國(guó)亦有許多明顯的差別,本文認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn):

(一)與法國(guó)相比,俄羅斯總統(tǒng)擁有更大的權(quán)力,具有威權(quán)主義政體③的某些特征

同時(shí),俄羅斯憲法又規(guī)定,總統(tǒng)是憲法的保障,有權(quán)采取措施保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)一致的工作,這又使俄羅斯新憲法具有極權(quán)主義的傾向,容易使總統(tǒng)個(gè)人獨(dú)裁合法化。俄羅斯憲法確立這樣的權(quán)力配置體系,是有一定的歷史必然性的。首先,俄羅斯具有集權(quán)主義的傳統(tǒng)文化,在歷史上也長(zhǎng)期是一個(gè)集權(quán)主義國(guó)家;法國(guó)則不同,自從大革命以來(lái),自由主義便深入人心,人權(quán)、民主即成為法國(guó)人民不懈的追求。其次,蘇聯(lián)解體以后,俄羅斯經(jīng)濟(jì)大幅滑坡,社會(huì)秩序混亂,人民生活水平顯著降低,于是人們迫切需要建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)保證秩序和民主,同時(shí)在經(jīng)濟(jì)體制的改革中,一個(gè)有權(quán)威的政府亦是最重要的。而俄羅斯憲法正是通過(guò)賦予總統(tǒng)極大的權(quán)力,保證了以上兩點(diǎn)的實(shí)現(xiàn)。

(二)在具體制度的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)上,兩國(guó)亦有不同

例如,在對(duì)議會(huì)對(duì)政府的不信任投票問(wèn)題上,法國(guó)規(guī)定假如不信任案在議會(huì)未獲通過(guò),則在不信任案上簽名的議員在同一例會(huì)期內(nèi)不得再次提出不信任案,而俄羅斯憲法則規(guī)定國(guó)家杜馬可以在三個(gè)月內(nèi)再次通過(guò)對(duì)政府的不信任案。

(三)在現(xiàn)行政體下,法國(guó)形成了穩(wěn)定的多黨制,而俄羅斯的多黨制尚在進(jìn)一步的完善之中

法國(guó)由于在總統(tǒng)和議會(huì)選舉中普遍實(shí)行單記名多數(shù)兩輪投票制,各政黨為了在選舉中獲勝,加大了聯(lián)合力度,政黨的獨(dú)立性有所降低,政黨數(shù)量大幅減少,左右兩翼分化明顯,形成了穩(wěn)定的多黨制。而俄羅斯由于傳統(tǒng)上民主資源的欠缺,蘇聯(lián)解體后人民思想上的混亂,政府對(duì)政黨的監(jiān)控能力的降低,以及對(duì)政黨的法律規(guī)制的不健全,造成俄羅斯的政黨處于無(wú)序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)當(dāng)中,尚未形成穩(wěn)定的多黨制格局。

四、法俄政體比較研究對(duì)我國(guó)政治體制改革的啟示

由于人類自身認(rèn)識(shí)能力的有限性決定了社會(huì)科學(xué)的進(jìn)步必然是一個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程,西方國(guó)家在法治文明的演進(jìn)中創(chuàng)造的有益經(jīng)驗(yàn)可以加以運(yùn)用,同時(shí)他們經(jīng)歷的挫折亦可以作為我們的前車之鑒。在黨的十七大召開(kāi)之后,中國(guó)共產(chǎn)黨提出要加快政治體制改革,推進(jìn)社會(huì)民主建設(shè),盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治文明。通過(guò)前文對(duì)法、俄政體的比較分析,我們可以得出在一國(guó)在進(jìn)行政治體制變革的過(guò)程中有共同的規(guī)律可以遵循,這對(duì)我國(guó)正在開(kāi)展的政治體制改革將會(huì)產(chǎn)生有益的指引作用,概括起來(lái)有以下幾點(diǎn):

(一)改革應(yīng)同國(guó)家所處的發(fā)展階段相適應(yīng),要穩(wěn)步進(jìn)行盡量避免社會(huì)的動(dòng)蕩不安

俄羅斯在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí),采取極端的手段,企圖在一夜之間完成經(jīng)濟(jì)體制的改革,結(jié)果不僅造成社會(huì)財(cái)富的極大損失,而且引起了社會(huì)的混亂。因此,我國(guó)在進(jìn)行相關(guān)體制的變革時(shí),應(yīng)采取穩(wěn)步的手段,逐漸推行,以避免社會(huì)的動(dòng)蕩不安。

(二)世界文明具有多樣性,一國(guó)的政體必須適應(yīng)本國(guó)的國(guó)情

在當(dāng)今世界既有共和政體,又有君主立憲政體,而共和政體又分為總統(tǒng)制、議會(huì)制、委員會(huì)制等,各種政體能不能推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步關(guān)鍵是看這種政體是否適合一國(guó)的國(guó)情。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制的政體,這是符合我國(guó)國(guó)情的政體,即使我國(guó)進(jìn)行政治體制改革,也應(yīng)在堅(jiān)持這一政體的前提下進(jìn)行。

(三)在全球化的背景之下,改革既要注重本國(guó)的國(guó)情,又要大膽的吸收借鑒別國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)

如今,世界在迅速的朝著經(jīng)濟(jì)全球化和政治一體化的方向發(fā)展,任何國(guó)家要想在現(xiàn)代國(guó)家中占有一席之地,就必須加強(qiáng)與他國(guó)的交流,取長(zhǎng)補(bǔ)短,否則只能在全球化的浪潮中被邊緣化。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,要想取得比西方國(guó)家更好更快的發(fā)展,就必須吸收、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也要提高警惕,防止西方國(guó)家對(duì)我們的分化、西化。

(四)在政治體制改革的過(guò)程中,要注意權(quán)力的科學(xué)配置

法國(guó)在歷史上既有過(guò)總統(tǒng)制,也有過(guò)議會(huì)制,但都沒(méi)有使法國(guó)走向繁榮富強(qiáng)。半總統(tǒng)半議會(huì)制糅合了這兩種政體的優(yōu)點(diǎn),兼具兩種政體的特色,卻把法國(guó)帶上了長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的道路,看來(lái)他確實(shí)是適合法國(guó)國(guó)情的政體。我們比較這三種政體,會(huì)發(fā)現(xiàn)他們并沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)上的變化,都是資產(chǎn)階級(jí)性質(zhì)的政體,只不過(guò)是三種政體在對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的配置上發(fā)生了變化。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,并沒(méi)有建立三權(quán)分立的政治體制,實(shí)行的是議行合一的政治體制,各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)之間不是分權(quán)制衡的關(guān)系,而是分工合作的關(guān)系。但我們同樣需要在國(guó)家機(jī)關(guān)之間建立科學(xué)的權(quán)力配置體系,以提高政府的效能,減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,更好的為人民服務(wù)。