王杰卿

世界上所有的大型現(xiàn)代化都市,例如紐約、東京等,都經(jīng)歷了舊城拆遷改造的過程。城市功能的改善、城市布局的優(yōu)化、城市面貌的滌新,使得拆遷不僅能夠推動(dòng)國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè),更是與公民個(gè)人的福祉息息相關(guān)。隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快,以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村工作的不斷推進(jìn),征地、拆遷、棚戶區(qū)改造等工程屢見不鮮。近年來北京市各區(qū)縣均有棚戶區(qū)改造工程實(shí)施,這是一個(gè)改善區(qū)域居民居住環(huán)境、提高百姓生活質(zhì)量的工程,利國利民。棚戶區(qū)改造的最終結(jié)果也將影響到未來很長時(shí)間內(nèi)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展。

但不可回避的一個(gè)問題是:改造、拆遷都會(huì)因?yàn)殡s糅了多方的利益糾葛而形成錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系,其所引發(fā)的社會(huì)矛盾和大規(guī)模群體性對抗事件在國內(nèi)外已不鮮見。在這些事件中,被拆遷人往往采取一些非理性的維權(quán)方式,甚至發(fā)生暴力對抗拆遷、群體性鬧訪、沖擊國家機(jī)關(guān)、自縊、自焚等極端行為,嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定,破壞了社會(huì)和諧。

拆遷中發(fā)生的矛盾糾紛呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,拆遷補(bǔ)償額不足、安置不合理和拆遷部門野蠻拆遷往往成為矛盾的焦點(diǎn)。第二,拆遷中,百姓的質(zhì)疑矛頭指向最多的是政府相關(guān)職能部門。第三,“會(huì)哭的孩子有奶吃”,矛盾的化解多是以犧牲公平的補(bǔ)償為代價(jià)。第四,媒體的介入使得拆遷中的矛盾和負(fù)面社會(huì)影響被放大。

隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的不斷推進(jìn),公民權(quán)利的保護(hù)越來越受到關(guān)注,中央制定了《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》,切實(shí)保障公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán);私權(quán)利保護(hù)寫入憲法,也要求政府依法行政,約束公權(quán)力。這對行政職能提出了新的更高的要求,需要用新的思路來看待和解決發(fā)展中遇到的問題,特別是涉及公民私權(quán)利的問題。本文將從分析拆遷中矛盾糾紛產(chǎn)生的深層次原因入手,闡明充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能是解決這些矛盾的新路徑,并進(jìn)而提出檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化對政府拆遷工作的法律監(jiān)督的幾點(diǎn)構(gòu)想。

一、拆遷中矛盾糾紛的深層次原因探析

應(yīng)該說,每一項(xiàng)拆遷和改造,有關(guān)部門都是經(jīng)過了詳細(xì)的論證和考量,出于維護(hù)公共利益目的而做出的決定,我們在目的正當(dāng)?shù)那闆r下,最終的結(jié)果卻引發(fā)了矛盾糾紛,反而破壞了社會(huì)穩(wěn)定和諧,這是值得我們?nèi)ニ伎嫉膯栴}。筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面的原因:

一是未能保證被拆遷人參與到拆遷方案的制定過程中,導(dǎo)致拆遷方案的公信力打折扣。

二是政府對拆遷工作相關(guān)信息的發(fā)布渠道不夠暢通,導(dǎo)致拆遷工作透明度不高,被拆遷人容易被一些虛假信息誤導(dǎo),引發(fā)群體性事件。

三是政府職能部門在拆遷過程中存在瀆職、濫用職權(quán)以及其他職務(wù)犯罪問題,引發(fā)社會(huì)矛盾。

四是一些地方政府及其管理部門制定政策的水平不高,執(zhí)行也不到位。

五是部分拆遷工作人員沒有樹立服務(wù)為民的意識(shí),工作方式簡單粗暴,引發(fā)民怨。

六是對拆遷工作的監(jiān)督機(jī)制不完善。

二、檢察監(jiān)督是破解拆遷難題的新路徑

權(quán)力是柄“雙刃劍”,從積極的角度看,權(quán)力的公共性、等級性、整合性、工具性、有限性等,確保了權(quán)力能夠維護(hù)公共秩序,實(shí)現(xiàn)社會(huì)民眾的公共利益。從消極的角度看,權(quán)力的擴(kuò)張性、干預(yù)性、支配性、誘惑性、腐蝕性等又使不受制約和監(jiān)督的權(quán)力極易蛻變?yōu)樯贁?shù)專斷者謀取私利、損害公益的工具。①因此,必須健全完善監(jiān)督機(jī)制,讓一個(gè)“置身事外”的第三方對拆遷過程進(jìn)行監(jiān)督,保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行。同時(shí),督促關(guān)于拆遷的各項(xiàng)政策措施落實(shí)到位,不打折扣,保證拆遷工作“公平、公開、公正”的原則得到貫徹,協(xié)助政府有關(guān)部門化解拆遷中的矛盾糾紛。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),擔(dān)負(fù)著監(jiān)督法律實(shí)施的職責(zé)。它超脫于拆遷利益糾葛之外,同時(shí)擁有監(jiān)督的法律資源優(yōu)勢以及公信力較強(qiáng)的部門職權(quán)優(yōu)勢,是人民群眾權(quán)益的忠實(shí)捍衛(wèi)者,因此它是拆遷“第三方監(jiān)督”的理想選擇。服務(wù)于黨和國家工作大局,為保增長、保民生、保穩(wěn)定提供有力的司法保障,是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。檢察工作不能僅僅是唯案辦案,必須積極延伸檢察職能,在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長,關(guān)注民生上發(fā)揮更大的作用。而拆遷工作一方面關(guān)系到我區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè),另一方面又牽涉民生。因此,檢察機(jī)關(guān)參與其中不僅能夠解決目前拆遷面臨的難題,同時(shí)對檢察工作自身的科學(xué)發(fā)展也是一種直接的推動(dòng)。

三、檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化對政府拆遷工作的法律監(jiān)督的構(gòu)想

(一)檢察機(jī)關(guān)與政府職能部門建立工作銜接機(jī)制,把檢察監(jiān)督的觸角延伸到拆遷工作各個(gè)層面

第一,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提前介入拆遷政策的制定。拆遷關(guān)系到老百姓切身利益,其方案的擬定應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì),由政府主管拆遷的職能部門、拆遷人、被拆遷人各方就拆遷整體規(guī)劃、補(bǔ)償費(fèi)用、拆遷安置方案等問題進(jìn)行平等的、充分的討論,尋求最大程度地滿足各方需求的共贏方案。檢察機(jī)關(guān)則對聽證及整個(gè)方案的出臺(tái)程序進(jìn)行監(jiān)督,保證公開、透明。這樣可以使我們的政策制定更加科學(xué),更加符合人民群眾最迫切的需要,減少后期拆遷執(zhí)行中的阻力。相關(guān)部門也能夠提前發(fā)現(xiàn)矛盾爭論點(diǎn),提前采取措施化解。并預(yù)防可能發(fā)生的群體性糾紛。

第二,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與政府相關(guān)職能部門就拆遷建立工作銜接機(jī)制,就拆遷進(jìn)行信息共享,加強(qiáng)監(jiān)督的合力。檢察機(jī)關(guān)可與紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門組成拆遷聯(lián)合督導(dǎo)檢查組,對拆遷政策的落實(shí)、被拆遷人的平等對待、專項(xiàng)資金的使用、安置工程進(jìn)展等狀況,進(jìn)行全程監(jiān)督檢查,并將檢查結(jié)果向社會(huì)公示,以公正、高效、透明的作風(fēng)確保拆遷方案的公信力和可執(zhí)行程度,從而將社會(huì)阻力降到最低。同時(shí),通過這一渠道預(yù)防和查處拆遷中的職務(wù)犯罪,懲治和教育拆遷中的暴力執(zhí)法,也能達(dá)到事半功倍的效果。

第三,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助相關(guān)部門做好信息的發(fā)布,包括事前的通報(bào),通知,也包括事后的釋明。在拆遷過程中,對人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)很重要,但也不能忽視人民群眾越來越重視的另一項(xiàng)重要權(quán)力——知情權(quán)。為了滿足人民群眾對拆遷安置工作各項(xiàng)信息的需求。檢察機(jī)關(guān)可以聯(lián)合相關(guān)職能部門設(shè)置專門的信息發(fā)布機(jī)構(gòu),并且作為常設(shè)機(jī)構(gòu),定期階段性舉行拆遷安置信息發(fā)布會(huì)。信息發(fā)布機(jī)構(gòu)平時(shí)也接受群眾電話或上門咨詢。對于拆遷中的各項(xiàng)信息特別是拆遷安置補(bǔ)償費(fèi)用等敏感信息要及時(shí)發(fā)布,便于人民群眾查詢和監(jiān)督。

(二)構(gòu)筑對被拆遷人各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)

財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)方面,被拆遷房屋的價(jià)值評估至關(guān)重要。前文所提到的聯(lián)合檢查組應(yīng)對評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)進(jìn)行審查,并對評估過程進(jìn)行監(jiān)督,特別是保證評估標(biāo)準(zhǔn)的公平公正。

人身權(quán)益保護(hù)方面,檢察機(jī)關(guān)對政府職能部門的暴力執(zhí)法現(xiàn)象要加強(qiáng)監(jiān)管,對違反程序的暴力拆遷、強(qiáng)制拆遷應(yīng)及時(shí)制止和查處。對恐嚇、非法拘禁、傷害被拆遷人的單位和個(gè)人依法追究法律責(zé)任。

(三)充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能,解決拆遷中的矛盾糾紛

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮各個(gè)職能部門的作用,將拆遷過程置于檢察監(jiān)督之下。公訴、批捕部門應(yīng)嚴(yán)厲打擊暴力抗法和暴力執(zhí)法的相關(guān)案件;控申、民行部門要注重化解矛盾,對容易引發(fā)群體性事件的,做好安撫工作,減少拆遷政策執(zhí)行的阻力,發(fā)現(xiàn)刑事案件及職務(wù)犯罪案件線索應(yīng)及時(shí)移交;反貪、反瀆部門應(yīng)大力查處拆遷過程中的職務(wù)犯罪,并開展好犯罪預(yù)防工作。

1.檢察機(jī)關(guān)的刑檢、自偵部門對拆遷過程中出現(xiàn)的違法犯罪行為應(yīng)具體問題具體分析,既打擊犯罪,也保障人權(quán);既注重法律效果,又注重政治效果、社會(huì)效果。

第一,對在拆遷中出現(xiàn)的嚴(yán)重暴力犯罪,如暴力抗拒拆遷涉嫌妨害公務(wù)罪、拒不執(zhí)行判決裁定罪,以及采取極端方式進(jìn)行的犯罪,如放火、爆炸等,由于此類犯罪嚴(yán)重影響了群眾的人身安全和社會(huì)秩序,應(yīng)依法打擊并快速審結(jié),防止案件久拖不決影響拆遷工作的順利開展。

第二,對采取詐騙,敲詐勒索等方式獲取高額拆遷補(bǔ)償款的行為,應(yīng)認(rèn)真審查其主觀動(dòng)機(jī),以此來區(qū)分罪與非罪。如果行為人是對拆遷精神的不理解或者測算上的差異導(dǎo)致的補(bǔ)償款偏高,理應(yīng)協(xié)調(diào)解決,不能認(rèn)為構(gòu)成犯罪;如果行為人是主觀上具有非法占有之目的,客觀上積極實(shí)施了證件造假、謊報(bào)面積、虛構(gòu)家庭成員情況等行為,其獲利數(shù)額較已經(jīng)達(dá)到法律規(guī)定的數(shù)額時(shí),應(yīng)當(dāng)追究行為人的民事、行政、甚至刑事責(zé)任。需要說明的是,在判斷這類行為時(shí),不能簡單依據(jù)法律所規(guī)定的數(shù)額入罪,而應(yīng)當(dāng)結(jié)合行為人的歷史境遇、家庭狀況、生活狀態(tài)等進(jìn)行全面考量,在處理上也應(yīng)堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。一方面要保證公正,維護(hù)拆遷方案的權(quán)威性和人民群眾的公平感;另一方面要謹(jǐn)慎處理,防止打擊面過大、過寬。

第三,對拆遷中拆遷人為達(dá)到預(yù)期目的,使用非法手段造成被拆遷人財(cái)產(chǎn)損失、人身傷害的暴力執(zhí)法類犯罪行為予以打擊。由于此類案件往往影響到政府乃至于黨和國家形象,并容易引起群體性事件,應(yīng)作為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點(diǎn)行為。處理該類案件時(shí),既要堅(jiān)持快審快結(jié),也要堅(jiān)持解決被害人的民事賠償問題,將負(fù)面影響降到最低,維護(hù)群眾合法權(quán)益。

第四,自偵部門對拆遷中涉嫌濫用職權(quán)、貪污、受賄等職務(wù)犯罪予以嚴(yán)肅懲處,對于拆遷人將安置房屋的建設(shè)資金挪作他用影響安置計(jì)劃的行為,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時(shí)通知相關(guān)部門加以糾正,構(gòu)成犯罪的要依法組織反貪、反瀆等部門查辦。但在查辦中要樹立大局觀,堅(jiān)持既不影響拆遷工作的順利開展,又能嚴(yán)肅打擊職務(wù)犯罪,樹立司法機(jī)關(guān)公正形象,維護(hù)拆遷安置工作的純潔性。

2.檢察機(jī)關(guān)的控申、民行部門應(yīng)設(shè)立拆遷申訴辦公室,受理群眾投訴,及時(shí)化解因拆遷引發(fā)的社會(huì)矛盾,并負(fù)責(zé)向相關(guān)部門移送案件線索。人民群眾的不滿情緒就像氣流,越堵力量就越大。反之,如果能讓其及時(shí)得到疏解,力量就能被消解于無形。在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立拆遷申訴辦公室的用意就在于此,讓老百姓能夠有反映問題的渠道,也使得我們的決策者多了一雙“耳朵”傾聽民意。設(shè)立拆遷申訴辦公室也使得檢察機(jī)關(guān)能在第一時(shí)間介入矛盾,既有利于提高檢察機(jī)關(guān)化解社會(huì)矛盾構(gòu)建和諧社會(huì)的能力,也有利于發(fā)現(xiàn)犯罪線索依法履行職責(zé)保護(hù)群眾利益。

3.檢察機(jī)關(guān)的組織宣傳部門應(yīng)加大法律宣傳力度,引導(dǎo)群眾通過合理、合法的途徑解決矛盾。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)就拆遷中涉及的各種法律問題,深入相關(guān)政府部門、企業(yè)、社區(qū)開展形式多樣的法制宣傳、教育活動(dòng)。一是要在拆遷人等權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成打擊職務(wù)犯罪的威攝力;二是要在被拆遷人群體中樹立依法、理性維權(quán)的法律意識(shí)。