孫長義

新刑事訴訟法實(shí)施以來,檢察機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定,針對司法實(shí)踐中出現(xiàn)的有案不立、有罪不糾、以罰代刑等執(zhí)法不嚴(yán)的問題,積極開展立案監(jiān)督。但是,檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督工作中還存在不容易忽視的問題。如認(rèn)識不夠、職責(zé)范圍不明、措施不力等問題,這些問題的存在,使檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的執(zhí)行和落實(shí)得不到有力保障,從而嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)開展立案偵查監(jiān)督工作積極性和法律監(jiān)督的社會效果。立案監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要內(nèi)容,搞好立案監(jiān)督,對于維護(hù)司法公正,保障人民群眾的合法權(quán)益,維護(hù)社會穩(wěn)定具有十分重要的意義。

一、當(dāng)前立案監(jiān)督工作存在的問題

刑事立案監(jiān)督工作是一項(xiàng)法律性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作。且由于導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)有案不立、有罪不糾的原因是多種多樣,因而開展此項(xiàng)工作又具有復(fù)雜性。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)干警的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)還不是很高,在正確把握立案監(jiān)督的事實(shí)、證據(jù)、對法律的適用以及立案監(jiān)督的敏銳性、針對性和準(zhǔn)確性等方面就會出現(xiàn)問題。因而,在實(shí)踐中表現(xiàn)出種種問題:

(一)刑事立案監(jiān)督規(guī)定的范圍過窄

由于立案監(jiān)督是新刑訴法實(shí)施開展起來的一項(xiàng)工作。根據(jù)刑訴法關(guān)于立案監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定,僅針對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案偵查的有權(quán)通知公安機(jī)關(guān)說明情況,有權(quán)通知公安機(jī)關(guān)立案,而對于其它執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)立案受理和應(yīng)追究刑事責(zé)任的案件,則法律上沒有明確的規(guī)定。如檢察機(jī)關(guān)偵查部門查獲的構(gòu)成犯罪的案件線索不立案;人民法院把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的犯罪案件,不移送公安機(jī)關(guān),當(dāng)做民事、經(jīng)濟(jì)、行政案件受理和調(diào)解;行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將自己查獲的已構(gòu)成犯罪的案件,不移送司法機(jī)關(guān)而是罰款了事等。均應(yīng)屬于立案監(jiān)督的范圍。特別是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查部門存在有案不立、有罪不糾的問題,沒有一個明確予以糾正的內(nèi)容監(jiān)督機(jī)制,使人民群眾誤認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)辦案的隨意性太大,即檢察機(jī)關(guān)想立案就立案,對有關(guān)系的犯罪嫌疑人則不立案,以致造成不良影響、這對立案監(jiān)督來說是

一個大的缺限。

(二)檢察機(jī)關(guān)哪些職能部門可以受理立案監(jiān)督線索不規(guī)范

當(dāng)前,由于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百七十一條至三百七十九條及高檢院有關(guān)文件均對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督如何受理沒有明確的規(guī)定一個歸口部門,因而,在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部,可以受理立案監(jiān)督線索的部門有控告申訴、審查批捕、審查起訴、監(jiān)所檢察等部門。這樣規(guī)定過于混亂,沒有一個負(fù)責(zé)歸口管理部門,就象檢察機(jī)關(guān)各職能部門過去爭搶辦貪污賄賂案件一樣,出現(xiàn)多頭管理。以致出現(xiàn)為某一線索多部門插手,給檢察機(jī)關(guān)聲望帶來不良影響,導(dǎo)致?lián)p害檢察機(jī)關(guān)的威信,同時也給檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理、統(tǒng)計(jì)工作造成混亂。

(三)立案監(jiān)督線索不到位

當(dāng)前,由于立案監(jiān)督工作宣傳不夠,多數(shù)人民群眾根本不了解檢察機(jī)關(guān)有通知偵查機(jī)關(guān)立案的職能。公民就自己的合法權(quán)益造成損害,向社會請求求助,而有關(guān)機(jī)關(guān)置之不理時,一般都是向其上級主管部門、紀(jì)檢部門、人大、政府等部門反映。而這些部門一般均不會將線索移送檢察機(jī)關(guān)。再加由于公民對檢察機(jī)關(guān)有通知立案的職能不了解和對有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)提出控告的方法、方式和程序不熟悉,因此,只有少數(shù)直接向檢察機(jī)關(guān)控告。那么檢察機(jī)關(guān)要開展立案監(jiān)督就只有靠自己在辦案中去獲取深挖線索。實(shí)踐中我們主要線索來源有三個途徑:一是我們在審查批捕和審查起訴工作中深挖立案監(jiān)督線索,通過對案件的嚴(yán)審細(xì)查,做到“四不放過”,即引起案情的證據(jù)發(fā)生變化的原因不放過;對“另案處理”“在逃”案犯不放過;訊問犯罪嫌疑人時,不放過教育其坦白交待,檢舉揭發(fā)他人罪行。二是深入基層,通過了解公安機(jī)關(guān)發(fā)、破案及打擊處理情況,從中發(fā)現(xiàn)以罰代刑、以教代刑等降格處理案件線索,三是開展社會調(diào)查,參與社會治安綜合治理,從中發(fā)現(xiàn)應(yīng)立案而未立案的案件線索。另外,檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部有些職能部門也對立案監(jiān)督缺乏認(rèn)識,也往往將群眾反映和已經(jīng)收集到線索認(rèn)為屬公安機(jī)關(guān)管轄,便直接批轉(zhuǎn)給公安機(jī)關(guān)自行處理,而不是批轉(zhuǎn)給本院檢察立案監(jiān)督部門,造成立案監(jiān)督線索流失。因此,檢察機(jī)關(guān)只有在辦案工作中去發(fā)現(xiàn)、獲取立案監(jiān)督線索。這也是個別地區(qū)立案監(jiān)督工作開展不起來的原因之一。

(四)導(dǎo)致有案不立、有罪不究的原因復(fù)雜多樣

立案監(jiān)督工作,實(shí)踐中之所以難以開展,導(dǎo)致公安等執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不立、有罪不糾的原因是多種多樣的,且有時幾種原因互相交織在一起,使得檢察機(jī)關(guān)無從著手實(shí)施立案監(jiān)督。其主要原因有,一是偵查辦案人員素質(zhì)低,在執(zhí)法指導(dǎo)思想上出現(xiàn)偏差,對法律的理解不深、不透、執(zhí)法水平低下,在遇到一些具體案件時是非不明,罪與非罪界限不清,無所適從,導(dǎo)致該立案的不立案,該追究的不追究。二是受利益驅(qū)動的影響,爭搶辦“油水”案,而對于無“油水”案則置之不理。三是法律觀念淡薄,徇私、徇情、包庇犯罪。四是受外部環(huán)境的影響,礙于領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)而放棄原則,按領(lǐng)導(dǎo)的意識辦案。五是有些地方領(lǐng)導(dǎo)干部地方保護(hù)主義嚴(yán)重,他們以言代法、以權(quán)壓法、對某些犯罪“有益于局部利益”、“對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利”打著“三個有利于”的幌子,案件一發(fā),就出面干預(yù)、詳情,為犯罪分子開脫罪責(zé),充當(dāng)犯罪分子的保護(hù)傘。嚴(yán)重?fù)p害干警辦案的積極性,造成打擊不力。

(五)立案監(jiān)督工作缺乏強(qiáng)有力的法律保障

刑訴法明文規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督時,對于公安機(jī)關(guān)有案不立、有罪不糾有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)《要求說明不立案理由》和發(fā)出《通知立案書》。公安機(jī)關(guān)按通知后就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行糾正。但是法律中卻沒有明確公安機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由對檢察機(jī)關(guān)的通知拒不執(zhí)行的現(xiàn)象,承擔(dān)相應(yīng)的后果和責(zé)任作出明文規(guī)定,因而在實(shí)踐辦案中公安機(jī)關(guān)往往對檢察機(jī)關(guān)的通知以種種理由置之不理,或接通知立案后仍出現(xiàn)立而不偵,久拖不決。那么,犯罪活動就得到不到打擊和制止。導(dǎo)致犯罪分子逍遙法外,使人民誤認(rèn)為司法機(jī)關(guān)都是“官官相護(hù)”。給社會帶來不穩(wěn)定因素。由于缺乏法律的約束力,檢察機(jī)關(guān)對普遍刑事案件又無偵查權(quán),當(dāng)檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行通知的原因是否因徇私枉法時,檢察機(jī)關(guān)就會處于無可奈何的境地,檢察機(jī)關(guān)的通知也就成了一紙空文。司法實(shí)踐中,只有公安機(jī)關(guān)自覺自愿接受監(jiān)督才發(fā)揮作用。因此說,檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督缺乏強(qiáng)有力的法律保障和工作開展困難的又一個重要原因之一。

二、刑事立案監(jiān)督實(shí)現(xiàn)的有效客觀條件及對策

從法理上講,法律賦予公安機(jī)關(guān)刑事案件的立案偵查權(quán),那么,公安機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)確實(shí)履行職責(zé),對一切刑事犯罪活動都應(yīng)當(dāng)予以追究。如果公安機(jī)關(guān)在偵查活動中有案不立,有罪不糾,那他們就是未充分履行職責(zé),則是失職、就應(yīng)當(dāng)受到法律的追究,而當(dāng)檢察機(jī)關(guān)通知立案后仍不立案或抱著消極態(tài)度,立而不偵,久拖不決,則更應(yīng)是一種放縱犯罪或故意包庇犯罪的行為,對直接責(zé)任人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

因此,我們對檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有一個清醒的認(rèn)識,要從站在確保司法公正,消除司法腐敗、維護(hù)社會穩(wěn)定的高度來認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督工作重要性、必要性和復(fù)雜性,要把立案監(jiān)督工作開展得是否良好作為衡量我們是否履行監(jiān)督職責(zé)的考核標(biāo)準(zhǔn)。為了更好地做好立案監(jiān)督工作,本人認(rèn)為:應(yīng)從如下方面加強(qiáng)立案監(jiān)督工作。

第一,更新執(zhí)法觀念,提高隊(duì)伍素質(zhì),確保監(jiān)督質(zhì)量。當(dāng)前,我們執(zhí)法工作要把握大局,增強(qiáng)服務(wù)觀念,始終保持自己清醒的頭腦,認(rèn)清形勢,把穩(wěn)定壓倒一切作為我們政法機(jī)關(guān)的頭等大事來抓,要強(qiáng)化監(jiān)督意識,當(dāng)發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索后,要究追不舍,決不放過漏網(wǎng)之“魚”。要挑選政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)較強(qiáng)的干警專人承辦立案監(jiān)督案件。要從事實(shí)證據(jù)以及程序等方面嚴(yán)格把握案件質(zhì)量。正確區(qū)分罪與非罪的界限,嚴(yán)格辦案紀(jì)律,真正把我們干警培養(yǎng)成政治上可靠,業(yè)務(wù)上精通,作風(fēng)上過硬,人民群眾滿意的檢察官。

第二,全面準(zhǔn)確掌握刑訴法規(guī)定的立案監(jiān)督的范圍和程序。要認(rèn)真領(lǐng)會刑訴法及六部委文件和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中有關(guān)立案監(jiān)督工作中規(guī)定的范圍、方法和程序。為了保證通知立案的嚴(yán)肅性,在取得線索后要對案件線索實(shí)行歸口統(tǒng)一管理,檢察機(jī)關(guān)檢察長要親自抓,實(shí)行專人承辦,要求正式通知前,認(rèn)真做好初查工作,對需要公安機(jī)關(guān)說明不立案理由的,經(jīng)集體討論,報主管檢察長決定;疑難、復(fù)雜或重大案件,由檢察長提交檢察委員會決定。以確保立案監(jiān)督工作的有序進(jìn)行。如果檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督范圍能夠進(jìn)一步擴(kuò)大,任何單位和個人觸犯《刑法》,已涉嫌構(gòu)成犯罪,而有關(guān)機(jī)關(guān)未予以追究,檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)采取立案監(jiān)督手段予以追究,那么檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督工作就全面發(fā)揮了作用。

第三,一方面我們要在加強(qiáng)黨對檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的同時,加強(qiáng)與黨委、政府、人大、政協(xié)等有關(guān)部門的聯(lián)系,要積極協(xié)商、研究解決工作中的存在的問題,重大問題要及時向黨委、人大等部門請示報告,爭取他們支持。只有加強(qiáng)聯(lián)系,有關(guān)部門才能了解,支持檢察機(jī)關(guān)的工作。才能互通情況,從而發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督的線索,只有通過聯(lián)系,深入辦案第一線。了解公安等執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)、破案及打擊處理工作,才能確定整治重點(diǎn)、穩(wěn)定社會秩序。另一方面,我們要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能部門的聯(lián)系,在檢察長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各職能部門要加強(qiáng)協(xié)作,特別是立案監(jiān)督部門與瀆職偵查等部門要加強(qiáng)配合,形成監(jiān)督合力,把查處侵權(quán)瀆職等職務(wù)犯罪與通過立案監(jiān)督,打擊犯罪,保護(hù)公民的合法權(quán)益結(jié)合起來,從而更有效地提高立案監(jiān)督的執(zhí)法效果。

第四,進(jìn)一步提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法律效力。當(dāng)前,要解決檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的法律效力,就必須樹立檢察機(jī)關(guān)的法律權(quán)威,解決通過立案書的法律效力問題。對拒不執(zhí)行通知的必須采取制裁措施和應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)直接責(zé)任人員的法律責(zé)任,特別是對已通知立案而拒不立案,造成嚴(yán)重后果的,有關(guān)責(zé)任人員必須受到法律的從嚴(yán)處理。并以法律的形式確認(rèn)。如果檢察機(jī)關(guān)通知的法律效力能夠象人民法院的判決書、裁定書那樣,具有法律的約束力,對拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)通知的,參照《刑法》第三百一十條“拒不執(zhí)行人民法院判決定罪”的條文而設(shè)立“拒不執(zhí)行檢察通知罪”,那么就為檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督提供強(qiáng)有力的保證。

第五,要突出監(jiān)督重點(diǎn),完善立案監(jiān)督立法。我們在保證立案監(jiān)督質(zhì)量的同時,要進(jìn)一步加大立案監(jiān)督的力度,突出監(jiān)督重點(diǎn),要把重點(diǎn)放在查辦那些案情重大,群眾反映強(qiáng)烈及涉嫌徇私舞弊等重大案件上下功夫。要把開展立案監(jiān)督與查辦司法腐敗等案件結(jié)合起來。要建立健全立案監(jiān)督工作的組織機(jī)構(gòu),在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)專門成立立案監(jiān)督部門,負(fù)責(zé)統(tǒng)一歸口管理立案監(jiān)督工作,要實(shí)行專人承辦立案監(jiān)督案件。對公安機(jī)關(guān)接通知已立案的案件,要適時提前介入,并做好跟蹤監(jiān)督工作,催促公安機(jī)關(guān)及時反饋,及時了解公安反饋信息,改變過去發(fā)出《通知立案書》后再無人過問現(xiàn)象。與此同時,認(rèn)真做好備案審查工作,嚴(yán)格按規(guī)定向上級請示和上報審查備案材料,發(fā)現(xiàn)問題以便及時解決和糾正。