李衛(wèi)東

人民監(jiān)督員制度試行五年以來,受到了各級檢察機關的高度重視和社會各界的熱情關注。被選任的廣大人民監(jiān)督員本著對法律、對社會、對人民高度負責的精神,認真按照高檢制定的意見要求,忠實履行職責,對“三類案件”和“五種情形”進行了卓有成效的監(jiān)督,取得了一定的效果,積累了一定的經驗,保證了這項制度順利向前推進。但從總體上看,“三類案件”和“五種情形”的監(jiān)督還存在一種不平衡性。突出表現(xiàn)在,對“五種情形”的監(jiān)督大都停留在“剛剛破題”或“無案可糾”的狀態(tài),還無法用“實質性突破”來表述。因此,積極探索對“五種情形”監(jiān)督的新方法、新途徑,規(guī)范完善這一監(jiān)督的程序和機制,從深層次上促進檢察機關執(zhí)法觀念的轉變,進一步強化對辦案行為的約束,是人民監(jiān)督員制度推行中面臨的一個緊要問題。

一、“五種情形”監(jiān)督是對執(zhí)法活動最實質的監(jiān)督

人民監(jiān)督員制度是檢察機關實踐“三個代表”重要思想、密切聯(lián)系群眾、提高檢察隊伍素質、樹立檢察機關良好形象的重大舉措,是鞏固和發(fā)展中國特色社會主義檢察制度的重要探索,是樹立社會主義法治理念、落實依法治國方略、推進政治文明建設的具體體現(xiàn),也是加強對檢察機關的監(jiān)督、提高辦案質量、促進公正執(zhí)法的重要途徑。

根據(jù)最高人民檢察院制定下發(fā)的有關規(guī)定,被選任的人民監(jiān)督員可以依照特定程序,對檢察機關直接受理偵查的案件中被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件、擬撤銷的案件和擬不起訴的案件(簡稱“三類案件”)辦理工作實施監(jiān)督;也可以對檢察機關直接受理的偵查案件中應當立案而不立案,超期羈押,違法搜查、扣押、凍結,不依法確認、執(zhí)行刑事賠償,辦案人員徇私舞弊、貪贓枉法等問題(簡稱“五種情形”),提出糾正意見。

“五種情形”和“三類案件”都是檢察機關在查辦職務犯罪過程中應該主動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的內容,也都是檢察機關在執(zhí)法過程中發(fā)生問題較多、人民群眾反映比較突出的問題,將其納入監(jiān)督范圍的目的就是要進一步規(guī)范檢察機關的自身執(zhí)法行為,提高檢察機關的法律監(jiān)督能力,更好地維護社會公平與正義,促進社會和諧。從監(jiān)督的程序和形式上看,“三類案件”監(jiān)督是對“事”的監(jiān)督,人民監(jiān)督員從社情民意和社會正義的角度,通過獨立的監(jiān)督評議程序,可以提出同意或不同意檢察機關對具體案件的擬處理決定的意見,供檢察機關參考,有助于檢察機關提高查辦職務犯罪案件的質量;而“五種情形”監(jiān)督則主要是針對“人”的監(jiān)督,監(jiān)督的是辦案人員是否具有“五種情形”規(guī)定的違法違紀情形?！拔宸N情形”一旦發(fā)現(xiàn)并被確認,就會直接導致相關辦案人員承擔違法行為的相應責任,從而促使辦案人員能依法文明地查辦案件,提高執(zhí)法水平和辦案質量。

實踐證明,人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督是對執(zhí)法活動最實質的監(jiān)督,體現(xiàn)了“以人為本”的現(xiàn)代司法理念,從根本上實現(xiàn)了程序上的公平和正義,促進了檢察機關內部人員法律監(jiān)督能力的提高。

二、“五種情形”監(jiān)督是預防司法腐敗的“防火墻”

人民監(jiān)督員監(jiān)督的“五種情形”,實際上都是近年來群眾意見反映比較集中、社會關注度比較高、極易引發(fā)司法不公甚至導致司法腐敗的關鍵性問題。將“五種情形”納入人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍,是檢察機關本著對人民、對法律、對社會高度負責的精神,堅持唯法至上、執(zhí)法為民的社會主義法治理念,實行內外監(jiān)督并舉,有效預防司法不公和司法腐敗,維護公平正義而作出的一項重大決策。

其實,人民監(jiān)督員制度之所以引起各級檢察機關的高度重視和社會各界人士的積極評價,在很大程度上取決于這項制度所具有的預防功能。這種預防功能在對“五種情形”的監(jiān)督中,得到了最大限度的體現(xiàn)。所謂“預防功能”,就是指人民監(jiān)督員依照高檢的有關規(guī)定,對一些可能出現(xiàn)的濫用職權的行為和違法后果,提前實施程序監(jiān)督和事中監(jiān)督,從而有效地防止權利濫用的情況和違法后果的發(fā)生,以促進檢察機關公正執(zhí)法。而其它監(jiān)督往往是事后監(jiān)督,是對既成事實的違法狀態(tài)和行為進行的監(jiān)督。就其監(jiān)督的對象來講,已不具有預防功能。人民監(jiān)督員制度的預防性應是創(chuàng)立這項制度的原始意圖和實施這項制度的終極目的。當然,這種預防功能是一種制度上的預防,不能簡單地作為評價、衡量檢察工作好壞的標準。就具體的個案而言,人民監(jiān)督員監(jiān)督評議的意見,僅對案件的處理產生影響,而不是評價檢察官能力的依據(jù)。因為不同的辦案人員、不同的法律水平、不同的角度,對同一案件作出不同的看法和結論是正常的,也是工作職責所允許的。即使被人民監(jiān)督員否決的擬辦意見,也不能得出擬辦意見是濫用職權的結論。否則,就會束縛承辦具體案件的檢察官大膽提出自己的意見,心無旁騖地執(zhí)行自己的職責,創(chuàng)造性地運用法律賦予的職權懲治犯罪。其結果必然導致人民監(jiān)督員與檢察機關的對立關系,最終導致對人民監(jiān)督員制度的逆反心理,甚至回避這個監(jiān)督程序。一旦出現(xiàn)這樣的結果,就會嚴重影響和阻礙人民監(jiān)督員制度的推行,違背了創(chuàng)設這項制度的本意,當然也就更談不上該制度所具有的預防性功能。

人民監(jiān)督員制度的預防功能是創(chuàng)設這項制度的“精彩之筆”,也是這項制度之所以能被監(jiān)督者與被監(jiān)督者共同接受的原因所在。實際上,人民監(jiān)督員對“五種情形”實施監(jiān)督與檢察機關的執(zhí)法活動職能相通、目標一致。一方面,檢察機關與人民監(jiān)督員是制約與被制約的統(tǒng)一體。根據(jù)人民監(jiān)督員制度的規(guī)定,人民監(jiān)督員是監(jiān)督者,行使的是監(jiān)督權;檢察機關處于被監(jiān)督的地位,是接受制約的對象。另一方面,人民監(jiān)督員對“五種情形”的監(jiān)督是對執(zhí)法活動最實質的監(jiān)督,體現(xiàn)以人為本的現(xiàn)代司法理念,從根本上實現(xiàn)了程序上的公平和正義,能有效促進檢察機關內部人員法律監(jiān)督能力的提高。新創(chuàng)設的人民監(jiān)督員制度所具有的這種預防功能,為檢察人員廉潔辦案、公正辦案、陽光辦案,增設了一道新的“防火墻”。

三、樹立監(jiān)督就是關愛理念,形成“五種情形”監(jiān)督合力

法治的核心和實質是用法律來約束和控制國家機關的權力,完整而理想的訴訟制度應當包括合理而有力的監(jiān)督機制。檢察工作特別是檢察機關自偵案件的受理、偵查、起訴等也不能搞神秘主義,必須在法治的軌道中進行,必須接受廣大人民群眾的監(jiān)督。因此,檢察機關主動引入人民監(jiān)督員制度,向人民群眾尋求監(jiān)督,把監(jiān)督的主體設定為最廣大的人民群眾,這是在完善外部監(jiān)督機制上的一項重要改革。尤其是對“五種情形”的監(jiān)督,不僅會在社會上產生廣泛的影響,而且也會促進檢察機關工作方式、工作思路、思想觀念和執(zhí)法水平等方面的深刻變化。

然而,由于“五種情形”的監(jiān)督實際是對檢察機關內部的一種糾錯式監(jiān)督,需要有足夠的勇氣和信心面對,牽涉到檢察隊伍的對外形象和社會公信力,很容易引起社會各界的關注和質疑,并可能動搖人們對司法公正的看法。此外,在高檢最初制定出臺的人民監(jiān)督員制度試行意見中,對“五種情形”監(jiān)督的具體程序、辦法等都沒有明確具體的規(guī)定,各地在監(jiān)督過程中也都處于摸索、探討階段。因此,在很長一段時間內,“五種情形”監(jiān)督遲遲沒有跳出水面。即使有些地方嘗試著對“五種情形”監(jiān)督進行了有益的嘗試,但也只停留在探索階段。

針對這種情況,為統(tǒng)一和規(guī)范“五種情形”的監(jiān)督工作,高檢院今年年初專門出臺了《關于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則(試行)》(以下簡稱實施規(guī)則),對人民監(jiān)督員提出的監(jiān)督意見明確了具體承辦部門、承辦期限、復議復核程序等。實施規(guī)則的制定和出臺,標志著人民監(jiān)督員對“五種情形”監(jiān)督工作納入了程序化和規(guī)范化的軌道,將更有利于從外部強化對查辦職務犯罪工作的監(jiān)督,保障檢察機關依法公正行使檢察權。

實際上,對“五種情形”的監(jiān)督,山東省檢察院去年就已經出臺了監(jiān)督實施辦法,從程序上賦予了人民監(jiān)督員知情權,規(guī)定人民檢察院決定立案偵查的案件,應當在第一次訊問時書面告知犯罪嫌疑人,案件辦理過程中如有“五種情形”之一的,可以向人民監(jiān)督員反映;偵查人員在執(zhí)行搜查、扣押、凍結時,應當告知在場的犯罪嫌疑人家屬,如有違法情形,可以向人民監(jiān)督員反映。對人民監(jiān)督員反映的“五種情形”問題,檢察機關應當在規(guī)定期限內辦理完畢,并將辦理結果向人民監(jiān)督員反饋。

由此可見,檢察機關對“五種情形”的監(jiān)督,態(tài)度十分堅決,目的十分明確,是下了決心的?！皩嵤┮?guī)則明確了人民監(jiān)督員監(jiān)督‘五種情形的程序,具有可操作性,有利于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的開展,有利于強化對職務犯罪案件的打擊力度,切實保護公民的人身權利和財產權利。隨著實施規(guī)則的深入實施,人民監(jiān)督員制度將發(fā)揮越來越重要的作用?！痹S多人民監(jiān)督員對此頗有感慨。

作為被檢察機關首批選任的人民監(jiān)督員,我個人認為,要真正使“五種情形”的監(jiān)督從“摸著石頭過河”到走向“正規(guī)化、規(guī)范化”的軌道,就必須統(tǒng)一各方的思想、動員各方的力量、發(fā)揮各方的作用,形成全社會都來關心、關注“五種情形”監(jiān)督的良好氛圍。作為檢察機關來說,要認真按照高檢和省檢的有關規(guī)定,從共同維護司法公正和社會公平正義的大局出發(fā),教育和引導廣大干警正確認識監(jiān)督、正確對待監(jiān)督、主動配合監(jiān)督,由此消除人民監(jiān)督員的顧慮,增強人民監(jiān)督員敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督的意識。對人民監(jiān)督員而言,隨著法制化社會進程的不斷加快,只有不斷提高法律素質和法律素養(yǎng),才能正確履行依法監(jiān)督的職責,才能當好監(jiān)督者、監(jiān)督好監(jiān)督者。由于檢察機關業(yè)務性比較強,特別是涉及進入人民監(jiān)督員監(jiān)督程序的自偵案件,更是處在罪與非罪、此罪與彼罪的邊緣地帶。如果人民監(jiān)督員不具備良好的法律素質,就難以勝任監(jiān)督,不但起不到促進司法公正的目的,反而會導致執(zhí)法的混亂。同時,人民監(jiān)督員辦公室還要采取學習培訓、依案釋法、參與執(zhí)法活動等多種方式,結合成功案例的監(jiān)督,提高人民監(jiān)督員的法律知識水平,增強其運用法律觀點發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力,增強人民監(jiān)督員工作的光榮感、責任感、使命感。

綜上所述,人民監(jiān)督員制度的建立和推行,尤其是規(guī)定了對“五種情形”的監(jiān)督,為檢察機關更好地行使法律賦予的職能增設了一道由人民群眾參與的“防火墻”。這道“防火墻”,有利于克服職務犯罪偵查工作中存在的神秘主義傾向,能夠增進人民群眾對檢察機關的理解、信任和支持。當然,由于人民監(jiān)督員制度的推行還是一件新生事物,社會各界還有不少的爭論。但就這項制度本身的立意而言已經具備了全面推行和規(guī)范、完善的堅實思想基礎,外部環(huán)境也日趨寬松。因此,檢察機關全體干警和人民監(jiān)督員要進一步增強工作的責任心,提高辦案效率和監(jiān)督質量,牢固樹立監(jiān)督就是關愛的思想理念,增強執(zhí)法環(huán)節(jié)的透明度,保證人民監(jiān)督員真正、充分享有知情權、咨詢權、質詢權,保證把“五種情形”監(jiān)督落到實處,從根本上形成對“五種情形”監(jiān)督的合力。