●張 研，何 振

（1．上海大學 圖書情報檔案系，上海 200444；2．湘潭大學 公共管理學院，湘潭 411105）

政府績效評價指標是指用來反映和概括政府部門管理績效水平的概念和具體指標，是績效評價的尺度。而績效評價指標體系則是由兩個以上的績效評價指標組成的一個系統(tǒng)。指標體系的設計一直以來是績效評價的難點所在，因此在設計績效評價指標體系時，需要科學選定評價指標，合理確定指標權重，科學構(gòu)建指標體系框架，從而達到建立科學的績效評價指標體系的目的。電子政務信息服務績效評價指標體系設計同樣如此。

1 科學選定電子政務信息服務績效評價指標

科學選定電子政務信息服務績效評價指標，需要遵循一定的科學設計理念、科學設計原則和科學設計程序，不但要遵循一般指標選定的理念、原則、程序，還要遵循自身特殊的理念、原則和程序。

1.1 樹立正確的指標設計理念

理念猶如一股無形的力量，影響和制約著電子政務信息服務績效評價及其指標的設制，是電子政務信息服務績效評價之魂。要科學有效地進行電子政務信息服務績效評價及其指標體系的構(gòu)建，必須樹立戰(zhàn)略理念、民本理念和服務理念。

（1）樹立戰(zhàn)略理念。這里的戰(zhàn)略理念是指全面、整體、可持續(xù)發(fā)展的理念。全面、整體、可持續(xù)發(fā)展，是科學發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境的統(tǒng)一，是物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設的統(tǒng)一。［1］對電子政務信息服務進行績效評價時，要樹立這種全面、整體、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略理念，對本部門的具體情況和所處環(huán)境進行前期調(diào)研，對電子政務信息服務評價的目標、行動計劃和步驟進行整體規(guī)劃，用全面、整體、可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略理念來指導指標體系的構(gòu)建。即既要設制經(jīng)濟指標，又要設制社會指標、人文指標和環(huán)境指標；既要設制“電子”績效指標，又要設制“政務”績效指標；既要有內(nèi)部績效指標，又要有外部績效指標；既要有當前的發(fā)展指標，又要有可持續(xù)發(fā)展的指標；既要有主觀努力指標，又要有客觀條件指標。

（2） 樹立民本理念。民本理念，即以民眾的意愿、期望和要求作為政府行政及其電子政務績效評價的出發(fā)點和歸宿點。電子政務信息服務，最大的特點在于它是以民眾為本位，而非政府本位。在進行電子政務信息服務績效評價及其指標體系構(gòu)建時，需要經(jīng)常思考這些問題：誰是我們的用戶？我們的用戶對政府機關所提供的信息和服務有什么樣的要求？我們?nèi)绾尾拍軡M足民眾的合法期待？我們是否為民眾提供了方便、快捷、滿意的服務？多從民眾的角度思考指標體系的構(gòu)建，多聽取民眾的意見和建議，并盡可能讓民眾參與指標的制定，使得指標體系能夠反映民眾的利益、要求和意愿。實現(xiàn)民眾的期望，提高民眾的滿意度，從而提高電子政務信息服務的整體績效。

（3）樹立服務理念。服務理念，即電子政務信息服務及其績效評價要以為社會提供方便、快捷、高質(zhì)量的公共服務作為自己的本質(zhì)要求。電子政務信息服務要求創(chuàng)新政府服務方式，使政府服務更為快捷、更為方便、更為暢通、更為直接、更為公平，具有更高的附加值。因此，從某種程度上講，電子政務信息服務的核心，就是通過信息技術改革政府行政運作方式，從而塑造和實現(xiàn)一個服務型政府。［2］

1.2 遵循科學的指標設計原則

任何績效評價指標的設計，都需要遵循一定的原則?？冃гu價指標設計的一般原則包括系統(tǒng)性原則、可行性原則、可比性原則、準確性原則。系統(tǒng)性原則包含兩個層面：一是績效評價指標及其體系與評價對象的戰(zhàn)略目標、績效評價的目的三者之間的一致；二是指標體系設計要把社會經(jīng)濟發(fā)展、資源、環(huán)境看作一個整體的大系統(tǒng)。可行性原則對地方政府公共事業(yè)管理績效評價指標設計及體系構(gòu)建作出三個方面的規(guī)定性：一是指標要有針對性；二是評價指標要合理；三是評價指標要有可操作性?？杀刃栽瓌t指標體系中的指標要有相互獨立性，同一層次上的指標之間必須相互獨立，不能交叉重迭，另外指標必須反映組織績效的共同屬性，反映組織管理績效屬性中共同的東西。［3］準確性原則要求在設計指標時，應充分考慮已有資料的數(shù)量和質(zhì)量，將誤差控制在最小范圍內(nèi)。

電子政務信息服務績效評價指標的設計，除了要遵循績效評價指標設計的一般原則外，還要遵循其自身的一些特殊原則。

（1）以用戶需求為導向。電子政務信息用戶需求是電子政務信息服務的依據(jù)和向?qū)?，沒有電子政務信息的用戶需求，整個電子政務信息服務工作就失去了存在和發(fā)展的意義。從一定層面上說，用戶需求是電子政務信息服務發(fā)展的動力。因此，在設計電子政務信息服務績效評價指標時，要堅持以用戶需求為導向的原則，強化動力機制，從而使電子政務信息服務績效評價指標更為科學、合理。

（2）以成本效益比較分析為核心。成本效益分析又稱“收入成本分析”，是把公用事業(yè)、水利工程等事業(yè)項目所產(chǎn)生的效益即收入與成本或投資支出和經(jīng)營成本對比，用凈效益和效益成本比率來分析計算項目投資經(jīng)濟效益。成本效益分析不但注重投入，也注重產(chǎn)出，更加注重投入和產(chǎn)出的比較分析。電子政府信息服務作為政府管理的一個重要方面，其績效評價的指標設計需要遵循政府績效評價的原則，即必須以成本效益比較分析為核心。因此，我們在設計電子政務信息服務績效評價指標時，要考慮指標體系中是否既包含有成本投入的指標，又包含有產(chǎn)出效益指標。

（3）以電子政務信息服務內(nèi)容為主要參考內(nèi)容。電子政務信息服務的內(nèi)容是電子政務信息服務績效評價指標設計的主要參考內(nèi)容，有哪些方面的信息服務，就應相應地設計哪些方面的績效評價指標，并對電子政務信息服務內(nèi)容的質(zhì)量和數(shù)量進行相應的評價。當前我國電子政務信息服務的內(nèi)容主要有：政務信息一般查詢服務、政務信息咨詢服務、政務信息報道服務、政務信息出版服務、政務信息研究預測服務和政務信息網(wǎng)絡服務。在設計電子政務信息服務績效評價指標時要結(jié)合這些內(nèi)容，不能想當然地去設計，只有認真分析它們各自所包含的具體內(nèi)容，才能使指標設計更具科學性和實用性。

1.3 細化指標設計具體程序

選擇了指標設計的原則后，就要按照指標設計的程序來進行指標的設計了。電子政務信息服務績效評價指標設計的程序包括資料的收集和分析、主要評價維度的細化、指標的初步設計、指標的檢驗和修正。

（1）資料收集和分析。資料收集和分析是指標設計的起步階段，也是核心階段。資料收集是否全面、分析是否科學，將決定指標是否全面、是否科學，決定了指標的信度和效度。收集資料包括對政府及其部門的職能資料、政府及其部門的目標資料、政府及其部門績效評價指標要素資料等進行收集，這是進行資料分析的基礎。對于資料的收集，一般采用對政府及其部門相關文獻的收集、對政府及其部門有關工作人員的訪談、對相關人員的問卷調(diào)查三種方法，這樣收集到的資料就相對較為全面。在收集資料時，不但要注重資料的數(shù)量，更要注重資料的質(zhì)量。

資料的分析是對收集來的資料進行篩選、判別、分類、排序，并進行綜合地分析。首先確定哪些資料是無用的，甚至是錯誤的；其次是篩選資料，刪除無用和錯誤的資料；再次是資料排序，即把有用的、正確的資料，按照重要性和層面的一致性進行排序；最后，得出幾個關鍵的評價維度，即指標體系中的一級指標。

（2）評價維度的細化。通過第一階段的資料收集和分析，我們得出了幾個關鍵的評價維度，即指標體系中的一級指標，接下來就是要對這幾個關鍵的評價維度的細化。我們首先要弄清楚，這幾個關鍵評價維度的具體含義和具體所包含的內(nèi)容，再聯(lián)系實際進行一定的分析。在分析的基礎上，得出二級指標，這些二級指標不但要在同一層面，而且要能涵蓋自己所屬一級指標的所有內(nèi)容。

（3）指標的初步設計。在對一、二級指標的分析和判斷的基礎之上，得出三級指標。這些三級指標要能很好地體現(xiàn)二級指標的內(nèi)涵，涵蓋二級指標的所有內(nèi)容，不但要符合指標設計的一般原則，而且要符合電子政務信息服務指標設計的特殊原則。

（4）指標的質(zhì)量檢測。為了使確定好的績效評價指標體系更趨合理，還應對其進行檢驗和修正。電子政務信息服務績效評價指標的質(zhì)量檢測，可以通過專家調(diào)查法，將所確定的績效評價指標提交領導、專家會議及咨詢顧問，征求意見，修改、補充、完善績效評價指標體系。質(zhì)量檢測還可以根據(jù)指標體系運用結(jié)果的情況進行修訂，使評價指標體系更加理想和完善。

2 合理確定電子政務信息服務績效評價指標權重

對于任何多指標評價系統(tǒng)，各評價指標的相互重要程度即指標權重互不相同，不同的權重對應不同的評價結(jié)果。所以，合理地確定指標權重對任何評價系統(tǒng)都十分重要。指標權重的確定有主觀法和客觀法兩大類。主觀法是評價主體根據(jù)對各個指標的主觀重視程度而賦予權重的一種方法，主要有專家評定法、循環(huán)評分法、二項系數(shù)法、層次分析法等；客觀法是根據(jù)指標自身的作用和影響確定權重的方法，主要有熵值法、主成分分析法、因子分析、聚類分析、判別分析等多元分析方法。各種方法都有優(yōu)點，也都有局限性，在具體使用時應根據(jù)評價目的和指標數(shù)據(jù)的情況有選擇地使用。

2.1 專家評定法

專家評定法就是把已經(jīng)擬好的指標體系通過征詢專家的意見，給出相適應的權重，然后經(jīng)統(tǒng)計計算取得其平均值，并最終對這些擬定的指標權重加以確定。具體步驟是：［4］

（1） 編制權重征詢表（見表1）。

表1 權重征詢表

通過把此表發(fā)給m個專家填寫，以便獲得每項擬定指標的權重。

（2）對m個專家所給出的每項指標的權重進行平均，以獲得平均值。計算公式為：

式中i=1，2，…，m

（3） 作歸一化處理。

2.2 主成分分析法

主成分分析法是研究用變量族的少數(shù)幾個線性組合（新的變量族） 來解釋全部多維變量的協(xié)方差結(jié)構(gòu)，挑選最佳變量子集，簡化數(shù)據(jù)，揭示變量間關系的一種多元統(tǒng)計分析方法。新的變量之間不相關，新變量方差盡可能大，但新舊變量方差和保持不變。其基本步驟如下：［5］

（1） 對原始變量進行標準化。標準化一般采用Z-Score法。

（2）計算標準化后變量的相關系數(shù)矩陣R。

（4）通過λi計算各主成分的貢獻率：

在主成分析法的基礎上可以導出因子分析法，即當主成分難以給出具有實際意義的解釋時，可以將上述主成分作為初試因子進行一定規(guī)則的坐標旋轉(zhuǎn)，從而獲取理想的指標權重。

3 科學構(gòu)建基于電子政務信息服務績效評價指標體系框架

構(gòu)建指標體系，需要借助一定的工具和方法。對于績效評價指標的構(gòu)建，理論界和實踐界都有許多工具，主要的工具方法有“3E”評價法、標桿管理、平衡計分卡、關鍵績效指標等，其中又以平衡計分卡應用得最為深遠和廣泛。

平衡計分卡是哈佛商學院羅伯特·S·卡普蘭（Robert·S·Kaplan） 等人于1992年發(fā)明的一種績效評價和管理工具。平衡計分卡問世以來，在西方企業(yè)界已經(jīng)得到廣泛應用。在《財富》雜志公布的世界前1000位公司中，就有40%的企業(yè)都采用了“平衡計分卡”系統(tǒng)。Bain&Conpany調(diào)查也指出，50%以上的北美企業(yè)都已采用“平衡計分卡”作為企業(yè)內(nèi)績效評價的方法，《哈佛商業(yè)評論》更是把“平衡計分卡”稱為75年來最具影響的戰(zhàn)略管理工具。而在政府部門，平衡計分卡也有其適應性。電子政務信息服務績效評價實質(zhì)是政府績效評價的一個部分，只不過由于其非常重要，而獨立進行評價。因此，平衡計分卡同樣能應用于電子政務信息服務的績效評價。

企業(yè)的平衡計分卡由財務狀況指標、顧客服務指標、內(nèi)部經(jīng)營指標、學習和成長指標構(gòu)成。電子政務信息服務績效評價中平衡計分卡應如何建立呢？我們首先應從電子政務信息服務內(nèi)部管理維度、電子政務信息服務成本維度、電子政務信息服務顧客維度、學習與發(fā)展維度四個方面構(gòu)建電子政務績效評價指標體系，如圖所示。

圖 電子政務信息服務績效平衡計分卡框架形態(tài)

其次，找出第一層次所包含的內(nèi)容。電子政務信息服務內(nèi)部管理包括政務信息安全、政務網(wǎng)上服務、政務信息公開等；電子政務信息服務成本維度包括設備成本、報酬成本、管理成本、培訓成本等；電子政務信息服務顧客維度包括信息的準確性、便利性、時效性、完整性、隱私性等；學習與發(fā)展維度包括信息服務公務員的培訓與發(fā)展情況、組織自身學習、變革與發(fā)展情況等。

再次，設制第三層次的指標。第三層次的指標才是具體運用的評價指標，是用來衡量績效的最終標準。前兩個層次做得再好，而第三層次指標設制不科學、不合理，最終指標體系也是不科學、不合理的。第三層次指標設制有三個具體步驟：第一步，把第二層次的內(nèi)容具體、細化，盡量全面而又具有可操作性；第二步，調(diào)查本地、本部門的實際情況，根據(jù)需要選用具體的指標；第三步，檢查指標的科學性，看是否與第一、第二層次相偏離。

最后，檢查評價指標的科學性。仔細分析指標的內(nèi)涵及指標間的相互關系，既要保證指標的獨立性和完整性，把那些實質(zhì)是指同一對象的指標刪掉，又要注意遵循指標的導向性、整體性、客觀性、可測性、可行性、經(jīng)濟性等原則，盡量做到使每一個指標外延清晰，易于界定；內(nèi)涵明確，易于理解。［6］

［1］馮惠玲．政府信息資源管理［M］．北京：中國人民大學出版社，2006：185－220.

［2］周曉英，王英瑋．政務信息管理［M］．北京：中國人民大學出版社，2004：230－261.

［3］彭國甫．地方政府公共事業(yè)管理績效評價研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2004：80－187.

［4］彭國甫．地方政府績效評價研究［M］．長沙：湖南人民出版社，2005：110，1－165，360－380.

［5］何振，等．電子政務公共服務功能的定位與實現(xiàn)［J］．電子政務，2006（9）：65－70.

［6］楊云飛，白慶華．電子政務評價指標體系［J］.計算機應用與軟件，2004（8）：61－65.