趙寶云 張 穎

[摘要]高校學生應以鄧小平關于“三權分立”制度的三點精辟論述作指導，真正弄清“三權分立”制度的三個基本問題：一是“三權分立”制度存在著導致西方國家內(nèi)部互相扯皮等制度弊端；二是“三權分立”制度在現(xiàn)實中已被許多西方國家摒棄；三是與西方“三權分立”制度相比較，我國人民代表大會制度具有顯著的政治制度優(yōu)勢。

[關鍵詞]鄧小平；三權分立；人民代表大會制度；議行分離；議行合一

[中圖分類號]G641

[文獻標識碼]A

[文章編號]1009-2528(2010)05-0066-05

十七屆四中全會要求全黨劃清中國特色社會主義民主同西方資本主義民主等“四個界限”。為此必須深刻領會和準確把握鄧小平鞭辟入里地剖析“三權分立”制度本質及其弊端的三點重要論述，從理論與當代西方國家現(xiàn)實的結合中，真正弄清“三權分立”制度的三個基本理論問題：一是“三權分立”制度本質上是資產(chǎn)階級調節(jié)其內(nèi)部矛盾的權力結構，存在著導致西方國家內(nèi)部互相扯皮等諸多制度弊端；二是“三權分立”制度在現(xiàn)實中已被許多西方國家理智地摒棄；三是與西方“三權分立”制度相比較，我國人民代表大會制度具有顯著的政治制度優(yōu)勢。

一、“三權分立”具有導致西方國家內(nèi)部互相扯皮等弊端

“三權分立”制度本質上是資產(chǎn)階級調節(jié)其內(nèi)部各私有集團、各黨派矛盾的權力結構，也是更隱蔽地維護其統(tǒng)治的政治形式。它在調節(jié)資產(chǎn)階級內(nèi)部各私有集團、各黨派矛盾過程中，暴露出諸多制度弊端，其制度弊端之一是：導致西方國家各機關內(nèi)部互相扯皮，對此鄧小平早已作出鞭辟入里的深刻揭示。1986年12月30日，針對國內(nèi)部分青年學生盲目崇拜西方“三權分立”制度，鄧小平一針見血地指出：“我們講民主，不能搬用資產(chǎn)階級的民主，不能搞三權鼎立那一套。我經(jīng)常批評美國當權者，說他們實際上有三個政府。當然，美國資產(chǎn)階級對外用這一手來對付其他國家，但對內(nèi)自己也打架，造成了麻煩?！?/p>

在實行“三權分立”制度的美國，國會、政府、法院三個國家機關形式上處于權力互相制衡、互相鼎立的格局之中。美國憲法第1條規(guī)定，國會通過的法案送總統(tǒng)簽署時，總統(tǒng)可使用“立法否決權”予以否決；憲法第2條規(guī)定，政府對外簽訂條約后送國會批準時，國會可拒絕批準政府已對外簽訂的條約；美國不成文的判例憲法又規(guī)定，聯(lián)邦法院可通過行使其“違憲審查權”，宣布國會通過的有關法案、政府有關執(zhí)政行為違憲作廢，終止執(zhí)行。由此而來必然導致美國的國會、政府、法院三個機關，在行使憲法賦予各自權力的過程中，不時出現(xiàn)各行其是、互相扯皮、互相制衡、對內(nèi)打政治架、國家政令不統(tǒng)一的咄咄政治怪事發(fā)生。

1978年12月，美國總統(tǒng)卡特從美國長遠利益出發(fā)，作出與我國建立正式外交關系的具有遠見卓識的正確決定，代表美國與我國簽訂《中美建交公報》。在建交公報中美國政府鄭重其事地向全世界宣布，廢除美國1954年與我國臺灣地區(qū)簽訂的《共同防御條約》。按照國際社會通行的外交慣例，政府是對外代表國家的唯一國家機關，作為對外代表美國的美國政府簽訂的《中美建交公報》，美國國會和法院理應予以承認、遵守和執(zhí)行，然而在實行“三權分立”制度的美國情況并非如此。美國政府宣布廢除美臺《共同防御條約》后，美國國會參議院內(nèi)戈德華特等14名參議員提出，卡特及美國政府廢除美臺《共同防御條約》是違憲行為，并就此事將卡特及美國政府狀告到哥倫比亞特區(qū)美國地方法院。哥倫比亞特區(qū)美國地方法院法官奧利弗·加希審理此案后竟荒謬地作出裁決，卡特及美國政府廢除美臺《共同防御條約》的執(zhí)政行為違反美國憲法，不得生效執(zhí)行。上述鬧劇的發(fā)生表明，當時美國三個國家機關中有兩個機關一國會和聯(lián)邦地方法院，都企圖否決美國政府作出的廢除美臺《共同防御條約》行政決定。此后美國三個國家機關繼續(xù)就該問題互相扯皮、自己打架。直到一年后美國聯(lián)邦最高法院才作出最終裁決，裁定卡特及美國政府廢除美臺《共同防御條約》不存在違憲問題。該事件在美國三個國家機關間經(jīng)過一年互相吵架后雖最后有了正確結局，但卻暴露出在長達一年的時間內(nèi)，美國三個國家機關相互扯皮、互相打架，對內(nèi)行政效率低下、對外有失國際外交禮節(jié)的明顯制度弊端。

透過上述活生生的事件，我們不難看出“三權分立”制度本質的兩個方面：一方面，“三權分立”制度具有維護資產(chǎn)階級統(tǒng)治權“一權”的本質，其表現(xiàn)是在“三權分立”制度下，盡管美國三個國家機關發(fā)生了相互扯皮現(xiàn)象，但在維護美國資產(chǎn)階級統(tǒng)治權“一權”方面，美國三個國家機關又具有一致性，三個機關共同維護美國資產(chǎn)階級統(tǒng)治權的“一權”，這是“三權分立”制度本質的一個方面。另一方面，“三權分立”制度具有剝奪美國勞動人民民主權利的本質，其表現(xiàn)是美國國會、政府、法院三個機關在相互扯皮過程中，始終拒不采納美國廣大人民要求發(fā)展中美友好關系的民主呼聲，始終排斥和剝奪了美國廣大人民對國家各項事務管理和決策的民主權利。

在處理中美兩國關系問題上，美國政府、國會、聯(lián)邦法院三個國家機關對內(nèi)互相扯皮，發(fā)生違反國際外交慣例的現(xiàn)象并未就此終止。在中美兩國政府1978年12月簽訂的《中美建交公報》中，美國政府鄭重其事地向我國承諾并向世界宣布，美國與我國建立正式外交關系后，美國將不再與我國臺灣地區(qū)保持官方關系。然而美國國會卻奉行與美國政府上述政治承諾相反的政策，在美國已與我國建立正式外交關系后的1979年3月，居然通過《與臺灣關系法》，從而既違反美國政府向我國及世界作出的不再與我國臺灣地區(qū)保持官方關系的政治承諾，又再次出現(xiàn)美國國會通過的決議，與美國政府此前簽署的《中美建交公報》內(nèi)容互悖的現(xiàn)象。美國國會通過《與臺灣關系法》這項錯誤議案后，美國聯(lián)邦法院本可通過行使“違憲審查權”，宣布國會通過的《與臺灣關系法》違憲作廢、不得生效執(zhí)行，但是恰恰在此時此事上，聯(lián)邦法院未作出任何阻止、制約國會通過《與臺灣關系法》的實際作為，對國會通過的《與臺灣關系法》予以默契認可、打開綠燈放行。美國國會、法院與政府三機關再次出現(xiàn)對內(nèi)自己打起各行其是的政治架。順便再延伸往后說一點，自美國國會1979年3月通過《與臺灣關系法》以來，伴隨著美國每屆政府、國會任期屆滿換屆后，曾多次發(fā)生或美國政府某些政要、或美國國會部分議員，不時違反《中美建交公報》確立的政治原則，而依據(jù)所謂《與臺灣關系法》，與我國臺灣地區(qū)發(fā)生某些具有官方性質的關系，其做法既違反了美國政府在《中美建交公報》中向我國作出的政治承諾；也不時給發(fā)展健康的中美關系制造了諸多麻煩；更剝奪了美國廣大人民要求發(fā)展健康的中美關系的民主權利，拒不接受采納美國廣大人民要求發(fā)展健康的中美關系的民主主張。應當說，這完全是從美國統(tǒng)治集團的利益出發(fā)，維護美國霸權的舉措。

正如鄧小平所說，是“美國資產(chǎn)階級對外用這一手來對付其他國家”。

二、瑞士：一個理智地摒棄“三權分立”的國家

西方國家“三權分立”制度的實質，是調節(jié)西方國家資產(chǎn)階級內(nèi)部不同私有集團、不同黨派之間矛盾，最終維護整個資產(chǎn)階級整體利益的政治制度，它以虛偽巧妙的“分權”形式，力圖掩飾其維護整個資產(chǎn)階級整體利益一權的本質。但卻由此帶來西方國家三個國家機關運行不夠協(xié)調一致、相互扯皮、行政效率低下等諸多制度弊端。據(jù)此許多西方政界有識之士早已明確主張摒棄“三權分立”制度，更有許多西方國家在實踐中已拒斥實行“三權分立”制度。1989年6月9日，針對國內(nèi)部分青年學生誤認為西方國家皆實行“三權分立”制度的不正確認識，鄧小平明確指出：“在政治體制改革方面有一點可以肯定，就是我們要堅持實行人民代表大會的制度，而不是美國式的三權鼎立制度。實際上，西方國家也并不都是實行三權鼎立式的制度。”

筆者認為，值得我們聯(lián)系西方國家政體現(xiàn)實狀況作出深入研究的是，鄧小平言簡意賅作出的西方國家并不都是實行三權鼎立式制度(“三權分立”制度)的科學結論，一方面是指，西方國家中實行委員會政體的瑞士等國，根本未實行“三權分立”制度；另一方面是指，西方國家中實行議會內(nèi)閣制的英國、法國、日本等國，僅在形式上實行“三權分立”，但在實質上并未真正實行“三權分立”制度。

眾所周知，西方國家的政體類型，大致分為總統(tǒng)制、議會內(nèi)閣制、委員會制三種典型類型，美國是實行總統(tǒng)制政體的國家，英國、法國、日本等國是實行議會內(nèi)閣制政體的國家，瑞士是實行委員會政體的國家。其中西方國家中實行議會內(nèi)閣制政體的國家最多。在是否實行“三權分立”制度問題上，除采用總統(tǒng)制政體的美國實行“三權分立”制度外；實行委員會政體的瑞士，根本未實行“三權分立”制度；而實行議會內(nèi)閣制政體的英國、法國、日本等多數(shù)西方國家，僅形式上宣稱實行“三權分立”制度，實質上未真正實行“三權分立”制度。

首先，西方國家中實行委員會政體的瑞士，根本未實行“三權分立”制度。這可以從具體分析瑞士聯(lián)邦議會、聯(lián)邦委員會、聯(lián)邦法院三個國家機關之間，不具有權力彼此互相“制衡”的關系中清楚看出。一是瑞士聯(lián)邦議會與聯(lián)邦委員會之間不具有權力彼此互相“制衡”的關系。瑞士憲法第85條第4款規(guī)定，聯(lián)邦議會選舉產(chǎn)生聯(lián)邦委員會，第85條第11款又規(guī)定，聯(lián)邦議會對聯(lián)邦委員會實施監(jiān)督權，聯(lián)邦議會通過的法律和決議，聯(lián)邦委員會必須執(zhí)行、無權否決。反觀聯(lián)邦委員會不僅無權直接否決聯(lián)邦議會通過的法律和決議，而且也無權要求聯(lián)邦議會重新審議和修改聯(lián)邦議會通過的法律和決議，即無權“制衡”聯(lián)邦議會的立法活動。

二是瑞士聯(lián)邦議會與聯(lián)邦法院之間不具有權力彼此互相“制衡”的關系。瑞士憲法第85條第4款規(guī)定，聯(lián)邦議會選舉聯(lián)邦法院。第85條第11款又規(guī)定，聯(lián)邦議會對聯(lián)邦法院具有監(jiān)督權，聯(lián)邦議會通過選舉聯(lián)邦法院及行使立法權和監(jiān)督權，規(guī)范和制約著聯(lián)邦法院的司法活動。反觀聯(lián)邦法院卻無“違憲審查權”，無權宣布聯(lián)邦議會通過的法律和決議違憲作廢，即無權“制衡”聯(lián)邦議會的立法活動。

三是瑞士聯(lián)邦委員會與聯(lián)邦法院之間不具有權力彼此互相“制衡”的關系。瑞士憲法規(guī)定聯(lián)邦委員會由聯(lián)邦議會選舉，聯(lián)邦法院法官由聯(lián)邦議會任命。聯(lián)邦委員會和聯(lián)邦法院作為由聯(lián)邦議會產(chǎn)生、受聯(lián)邦議會領導、對聯(lián)邦議會負責、受聯(lián)邦議會監(jiān)督的兩個執(zhí)行機關，各自行使其行政權和司法權。聯(lián)邦委員會和聯(lián)邦法院在各自行使其行政權和司法權的過程中，一方面，聯(lián)邦委員會無權用其行政權罷免聯(lián)邦法院法官；另一方面，聯(lián)邦法院也無權用其司法權宣布聯(lián)邦委員會有關執(zhí)政行為違憲作廢。簡言之，聯(lián)邦委員會和聯(lián)邦法院之間缺乏彼此互相“制衡”的權力。由于瑞士的立法權、行政權、司法權三權之間，不具有互相“制衡”關系，因而就不屬于“三權分立”制度。

順便往下延伸說一點，若從未實行“三權分立”制度的瑞士政治制度運行的現(xiàn)實考察，其國家政治制度較之實行“三權分立”制度的美國等西方國家，政治制度在實際運作中既更為協(xié)調、又更為穩(wěn)定，既更為民主、又更富有效率。一言以蔽之，其政治制度更具有制度優(yōu)勢，這既是不爭的客觀現(xiàn)實，這又是瑞士之所以能成為當今世界上一個經(jīng)濟發(fā)展水平高、社會政局長期穩(wěn)定、政治權力腐敗相對較輕，倍受世界各國政要青睞和贊賞的一個重要政治制度原因。

其次，西方國家中實行議會內(nèi)閣制政體的英國、法國、日本等多數(shù)西方國家，僅在形式上宣稱實行“三權分立”制度，實質上未真正實行“三權分立”制度。這主要表現(xiàn)為：在議會內(nèi)閣制政體下，議會眾議院(下議院)多數(shù)黨領袖出任內(nèi)閣首相(政府總理)，組成政府執(zhí)政，內(nèi)閣(政府)成員與議會議員實行相容原則、兼職原則，即內(nèi)閣(政府)成員必須是議會議員(如英國)，或內(nèi)閣(政府)成員多數(shù)是議會議員(如日本)，內(nèi)閣(政府)成員往往一身兼兩任，既是內(nèi)閣(政府)成員、又是議會議員，既有資格以眾議院(下議院)議員身份出席議會議政、又有資格以內(nèi)閣(政府)成員身份直接執(zhí)政。而整個內(nèi)閣(政府)的執(zhí)政行為，必須集體對議會負連帶責任，內(nèi)閣的“執(zhí)政”與議會的“議政”必須保持一致，如果偶然出現(xiàn)內(nèi)閣“執(zhí)政”與議會“議政”兩者政見相左、不相一致、互相對峙時，內(nèi)閣(政府)或議會眾議院(下議院)兩者中的一方就必須換屆，或議會眾議院(下議院)通過對內(nèi)閣(政府)的“不信任案”、迫使內(nèi)閣(政府)集體辭職下臺，或內(nèi)閣首相(政府總理)提請國家元首下令提前解散議會眾議院(下議院)。

西方政界人士對議會內(nèi)閣制政體下議會眾議院(下議院)與政府的上述權力關系，洞若觀火、看得一清二楚、明明白白，明確指出在實行議會內(nèi)閣制政體的西方國家，行使立法權的議會，與行使行政權的政府(內(nèi)閣)，并未真正實行“分權”，議會的立法權與政府(內(nèi)閣)的行政權，具有連結為一體的權力連帶關系。基于上述正確認識，西方政界人士把議會內(nèi)閣制，稱為“責任內(nèi)閣制”、“連帶責任內(nèi)閣制”，即政府權力與議會權力是相互連帶關系、相互負責關系，而不是相互制衡關系?？陀^而論，西方政界人士的上述認識，是完全正確的，它完全符合西方國家的現(xiàn)實。

中宣部理論局編寫的2009年理論暢銷書《理論熱點面對面，2009》一書指出：西方主要國家真正實行“三權分立”制度的只是極少數(shù)，“絕大多數(shù)都未實行，立法權與行政權沒有分立，個別的甚至司法權與立法權也沒有分立。”中宣部理論局編寫的另一本2009年理論暢銷書《六個“為什么”——對幾個重大問題的回答》一書也指出：西方主要國家雖然理論上都宣稱搞“三權分立”，但具體形式卻并不相同，英國、法國、德國、意大利、加拿大、日本等國未實行美國式的“三權分立”制度。

三、我國人民代表大會制度較“三權分立”具有顯著制度優(yōu)勢

任何國家政權都包括國體和政體兩個方面，國體決定政體，政體反映并服務于國體。我國憲法規(guī)定，我國國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度。人民代表大會制度作為反映并服務于人民民主專政國體的我國政體形式，與西方的“三權分立”制度相比較，其本質優(yōu)勢首先集中表現(xiàn)在：人民代表大會制度是人民當家作主，行使管理國家各項事務民主權利的基本政治制度。而在西方國家“三權分立”制度下，議會、政府、法院三方面權力，說到底，皆由資產(chǎn)階級內(nèi)部各私有集團、各黨派輪流掌握，共同維護資產(chǎn)階級掌握國家統(tǒng)治權的“一權”。這是從國體視角考察，我國人民代表大會制度較之西方“三權分立”制度的本質優(yōu)勢所在。

若再從政體視角考察，我國人民代表大會制度，是按照馬克思提出的“議行合一”原則建立的，馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書中總結巴黎公社經(jīng)驗時指出：“公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關?！薄八粦斒亲h會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。”西方國家的“三權分立”制度，是按照“議行分離”原則(即議會制定法律與政府和法院執(zhí)行法律相互分離、相互制衡)建立的。馬克思主義認為，社會主義國家的政體形式，應摒棄“議行分離”的“三權分立”制度，而按照“議行合一”原則建立國家政權。

按照馬克思提出的“議行合一”原則建立的我國人民代表大會制度，其政體方面的制度優(yōu)勢主要表現(xiàn)在：首先，與西方“三權分立”制度相比較，我國人民代表大會制度具有議行合一、權力運行協(xié)調一致、富有效率的制度優(yōu)勢。我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會作為國家最高權力機關，在行使立法權的同時，又領導、責成、監(jiān)督國務院、最高人民法院和最高人民檢察院(“一府兩院”)在分別行使行政權、審判權、檢察權過程中，必須執(zhí)行全國人民代表大會通過的法律和決議，從而在全國人民代表大會與“一府兩院”之間，實現(xiàn)議必付行、議行一致、議行合一，實現(xiàn)整個國家機構權力運行協(xié)調一致、富有效率。1987年6月12日，鄧小平對我國人民代表大會制度的上述制度優(yōu)勢，作出如下精辟概括：“我們的制度是人民代表大會制度”，“社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行，不受牽扯?！痹谖覈嗣翊泶髸贫认拢皼]有那么多互相牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的”。鄧小平上述論述表明，議行一致的我國人民代表大會制度，具有行政效率高的顯著制度優(yōu)勢。

其次，與西方“三權分立”制度相比較，我國人民代表大會制度具有能確保人民對“一府兩院”工作的監(jiān)督權得到充分實現(xiàn)的監(jiān)督制度優(yōu)勢。在實行“三權分立”制度的西方國家，議會、政府、法院三者是權力彼此互相“制衡”關系，而不是監(jiān)督與被監(jiān)督關系。由于議會與政府是互相“制衡”關系，因而議會在對政府實施監(jiān)督權過程中，政府可用其反監(jiān)督權力，來反抗和抵消議會對政府作出的一些監(jiān)督?jīng)Q定，使議會對政府的一些監(jiān)督?jīng)Q定有時難以生成現(xiàn)實的監(jiān)督效能。

在我國人民代表大會制度下，我國憲法第3條規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。”憲法這條規(guī)定具體到中央國家機關的關系上，就是全國人大及其常委會，監(jiān)督“一府兩院”工作，全國人大及其常委會與“一府兩院”，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而不是互相監(jiān)督的“制衡”關系。這種監(jiān)督制度的優(yōu)勢在于：全國人大及其常委會對“一府兩院”工作作出的各項監(jiān)督?jīng)Q定，作為被監(jiān)督機關的“一府兩院”，無權用反監(jiān)督權力來反抗和抵消全國人大及其常委會行使監(jiān)督權，這就使全國人大及其常委會根據(jù)人民意志作出的一切監(jiān)督?jīng)Q定，能夠得到實際的貫徹執(zhí)行，進而在實際貫徹執(zhí)行后生成現(xiàn)實的監(jiān)督效能，最終實現(xiàn)人民群眾對國家各機關權力運行的監(jiān)督。

一言以蔽之，與西方“三權分立”制度相比較，我國人民代表大會制度既具有議必付行、議行一致、議行合一，整個國家機構權力運行協(xié)調一致、富有效率的制度優(yōu)勢：又具有能確保人民群眾通過人大對“一府兩院”工作的監(jiān)督權，最終能得到充分實現(xiàn)的制度優(yōu)勢。據(jù)此我們應在有序推進中國特色社會主義民主政治制度建設的過程中，不斷與時俱進地堅持、發(fā)展、完善具有顯著制度優(yōu)勢的人民代表大會制度，自覺、理智地走出盲目崇拜“三權分立”制度的認識盲區(qū)。