金姬

中國地產(chǎn)界有這樣一條金科玉律:“執(zhí)政者不會出臺對自己不利的政策?！?/p>

在中國房地產(chǎn)界,有一個和“發(fā)改委打飛機”并駕齊驅(qū)的典故,那就是中央政府每次調(diào)控房地產(chǎn),房價就會飛漲,所謂“調(diào)控調(diào)控,越調(diào)越恐”。的確,縱觀2003年以來的樓市調(diào)控政策,“八年抗戰(zhàn)”的結(jié)果是越調(diào)越漲,如同“狼來了”的故事,講多了,最終就沒人信了。

哪怕是此次被業(yè)界稱為“史上最嚴厲新政”的樓市調(diào)控,雖然一線城市的二手房市場出現(xiàn)降價拋售、一些新樓盤也打起了折,但中國人民銀行貨幣政策委員會委員李稻葵認為未來12至18個月內(nèi)才能收到明顯成效。獨立房地產(chǎn)評論員顧海波更是擔(dān)心,樓市“重拳”可能演變成“花拳”,畢竟“上有政策,下有對策”,此前的幾輪調(diào)控也都出現(xiàn)過短期降價現(xiàn)象,但沒過多久又“舊態(tài)復(fù)萌”,然后是新一輪的瘋狂上漲……正如上海金融與法律研究院研究員聶日明的判斷:“別迷戀調(diào)控,調(diào)控只是一個傳說?！毕Ｍ粫徽Z成讖。

2003:分水嶺

在上海易居房地產(chǎn)研究院綜合研究部部長楊紅旭看來,中國樓市調(diào)控分為四個階段,而真正意義上的調(diào)控始于2003年,那時恰逢我國住房改革5周年,房地產(chǎn)調(diào)控從擴張型轉(zhuǎn)為緊縮型政策。

中國樓市的市場化運作始于1998年,當(dāng)時亞洲金融危機的余威正在影響中國,而1998年的中國又遭遇了長江流域的大洪水,直接經(jīng)濟損失超過2500億元;同時為了兌現(xiàn)中國政府“人民幣不貶值”的承諾,出口增長率也出現(xiàn)下滑。要扭轉(zhuǎn)局面,啟動內(nèi)需是唯一的選擇。

1998年7月3日,隨著“國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知”(國發(fā)[1998]23號,簡稱23號文)的公布實施,福利分房取消,中國住房制度改革拉開大幕。房地產(chǎn)對國民經(jīng)濟的拉動作用是明顯的。據(jù)統(tǒng)計,每100元的房地產(chǎn)需求(或建筑業(yè)的產(chǎn)出)可以帶動34元的機械設(shè)備制造業(yè)需求、33元的金屬產(chǎn)品制造業(yè)需求、19元的建筑材料及其他非金屬礦物制品業(yè)需求、19元的化學(xué)工業(yè)需求、17元的煉焦、煤氣及石油加工業(yè)需求、17元的采掘業(yè)需求,以及10元的住房裝修支出。

那時的房價也似乎令人“懷念”。根據(jù)中國社科院藍皮書報告,1998年至2003年全國商品住房每平方米的價格只增加了343元,2003年的房價大約是普通家庭收入的4-5倍,比較符合家庭承受能力。

即便如此,2002年下半年開始了“地產(chǎn)泡沫論”之爭,房地產(chǎn)行業(yè)倍受非議。這一年,國家九部委發(fā)布《關(guān)于加強房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》,內(nèi)部稱為217號文,針對局部地區(qū)出現(xiàn)的房地產(chǎn)投資增幅過大、土地供應(yīng)過量、價格增長過快等問題,九部委從土地供應(yīng)、金融信貸、住房結(jié)構(gòu)等方面強調(diào)要對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控。央行也認為房地產(chǎn)投資過熱,應(yīng)積極防范房地產(chǎn)信貸風(fēng)險,于是在2003年6月5日印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》(銀發(fā)[2003]121號),意在抑制房地產(chǎn)市場泡沫,通過“管貸款”的方式,以期達到對房地產(chǎn)市場降溫的目的。

121號文件一出臺,房產(chǎn)商動作頻頻,各種研討會相繼召開。而最重要的動作則是在房產(chǎn)商的力推下,全國工商聯(lián)邀集眾多房產(chǎn)商同心協(xié)力,寫出一個報告上報國務(wù)院,上演了一出“地產(chǎn)大佬圍攻121號文件”的好戲。

不幸的是,“摸著石頭過河”的調(diào)控政策,常因眼前利益而詭譎多變。2003年,中國遭遇罕見的“非典”疫情沖擊,前兩個季度的經(jīng)濟增長下滑到6.7%。于是,在121號文件頒布僅僅2個月后,由建設(shè)部起草的《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號,簡稱“18號文”)出臺,明確把房地產(chǎn)業(yè)列為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。18號文被視為房地產(chǎn)商利益群體的一次公開勝利,顯示了中國房地產(chǎn)界已經(jīng)崛起,并第一次公開了與政府進行政策博弈的能量。2003年中國的GDP增速依然達到9.1%,成為1997年以來增長最快的年份。這個奇跡的背后是房地產(chǎn)推動的強勁內(nèi)需。一年后,中國社科院金融研究所易憲容博士在其那篇著名的《謹防房地產(chǎn)業(yè)要挾整個中國經(jīng)濟》文章中提出警告:“房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)把地方政府、國家經(jīng)濟及民眾利益捆綁在一起,房地產(chǎn)正在要挾著整個中國大陸經(jīng)濟。”

政策失靈房價兇猛

從2003年開始,緊縮型調(diào)控年年出臺新政,但中國房價卻不斷飛漲,政策成了“空調(diào)”,這一局面持續(xù)到2008年下半年全球金融危機爆發(fā)——不是房價不漲了,而是政府出面說的托市,終于“名副其實”了,之前的調(diào)控則以進一步漲價而告終。

在緊縮型調(diào)控政策實行一年后,2004年中國商品房平均銷售價格同比上漲14.4%,漲幅比2003年提高10.6個百分點,其中商品住宅價格上漲15.2%,顯然政府最初通過宏觀調(diào)控的方式來抑制房地產(chǎn)增長速度和幅度太快的目的沒有實現(xiàn)。在抑制房地產(chǎn)市場快速增長中,出現(xiàn)了“市場失靈和地方政府失靈”,老百姓對房價暴漲普遍表示了不滿。

回顧2004年,中央政府似乎表明了對樓市的調(diào)控“努力”,聶日明稱2004年為房地產(chǎn)的政策年。中央在土地轉(zhuǎn)讓的方式、開發(fā)商資質(zhì)、貸款條件、貨幣政策等方面出臺了多個政策,以規(guī)范市場、控制房價。2004年3月31日,國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》(即71號令),在一定程度上梳理了房地產(chǎn)行業(yè)混亂的市場秩序,但房價還在瘋漲。2004年5月12日,我國第一部經(jīng)濟適用住房管理辦法頒布施行,地方政府積極性很低,個別一線城市直到2009年才正式啟動經(jīng)適房。較早實現(xiàn)經(jīng)適房的城市也存在投機客炒作的負面新聞,有的甚至成了公務(wù)員的變相福利分房。

2004年調(diào)控的失效,導(dǎo)致而后幾年的中央樓市政策似乎像個笑話。

2005年3月26日,一份名為《關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》的文件發(fā)出,業(yè)界稱之“老國八條”。要求各地政府重視房價上漲過快這一現(xiàn)象,如控制措施不力則要追究責(zé)任。2005年4月27日,國務(wù)院常務(wù)會議提出8項措施引導(dǎo)和調(diào)控房地產(chǎn)市場,業(yè)界稱之為“新國八條”,著重提出“保證中低價位、中小戶型住房的有效供應(yīng)”,“強化規(guī)劃調(diào)控,改善商品房結(jié)構(gòu)”,“完善城鎮(zhèn)廉租住房制度”。這一年,中國住宅平均售價繼續(xù)上漲12.6%。

進入2006年,調(diào)控繼續(xù)細化。2006年5月17日,國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議,提出了促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的6項措施(簡稱“國六條”)。5月29日,“九部委37號文”出臺,對“國六條”進一步細化,并首次提出“90/70”政策。這一年,全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲5.4%,新建商品住房銷售價格同比上漲6.3%。

2007年,房價問題成為城市發(fā)展的主要阻力,主要城市廉租住房制度建設(shè)相對滯后。8月13日,中央出臺了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》?！氨Ｕ闲宰》俊北惶岬搅饲八从械母叨?。此外,新政開始考慮增加供應(yīng)端和構(gòu)建多元化體系。2007年9月27日,央行和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了“二套房”新政,二套房首付比例不低于40%,利率1.1倍。而這一年的市場經(jīng)過一段觀望后,再度出現(xiàn)房價大幅上漲的高峰——全國住宅平均售價增長率為16.86%。

“總結(jié)調(diào)控的歷史經(jīng)驗,中國宏觀經(jīng)濟與房價的調(diào)控政策呈現(xiàn)順周期操作的特色,實際效果往往是加劇了經(jīng)濟周期的波動幅度。”聶日明指出,“回顧2006、2007年的房地產(chǎn)市場,調(diào)控政策越猛烈、嚴厲,房價漲得就越兇猛。這是因為政策發(fā)揮作用有時滯效應(yīng),調(diào)控政策的效果顯現(xiàn)需要一定時間”。

在楊紅旭看來,中國樓市調(diào)控的第二階段始于2008年下半年,由地方到中央開始放松調(diào)控,其性質(zhì)是松綁,這輪過渡性的擴張型調(diào)控一直持續(xù)到2009年12月。

針對自2008年下半年宏觀經(jīng)濟形勢惡化、房地產(chǎn)行業(yè)呈現(xiàn)衰退的局面,在出臺“4萬億”經(jīng)濟刺激計劃之下,同時也出臺了房地產(chǎn)刺激政策,例如對個人首次購買90平方米及以下普通住房的,契稅稅率下調(diào)到1%;對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅;個人住房公積金貸款利率下調(diào)了0.27個百分點;對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。此外,杭州、西安、南京、深圳等地出臺針對樓市的救市措施,上海更直接命令國有企業(yè)購買房地產(chǎn),以維持房地產(chǎn)市場的穩(wěn)定。

聶日明認為,對房地產(chǎn)開發(fā)商和炒房者來說,2008年底的救市是天大的好消息,日趨緊張的資金鏈、購房乏力的需求面,在政府強力推動下的救市局面上煥然一新,房子熱銷到北京數(shù)年間積累的爛尾樓全數(shù)售罄、上海豪華新盤星河灣一天賣出40億。

房地產(chǎn)增值占到2009年中國GDP的6%,50多個產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)關(guān)系密切。但2009年中國樓市的繁榮,只是增加了更多泡沫。據(jù)國家電網(wǎng)利用智能網(wǎng)絡(luò)在全國660個城市的調(diào)查,發(fā)現(xiàn)大約6540萬套住宅電表讀數(shù)連續(xù)6個月為零。以每套住宅平均100平方米計算,65.4億平方米的空置商品房相當(dāng)于2009年住宅竣工面積的11.3倍,這相當(dāng)于2009年住宅銷售面積的7.7倍。

今年3月,中國70個大中城市的房屋銷售價格較上年同期上漲11.7%,為2005年7月份國家統(tǒng)計局將房地產(chǎn)價格投機數(shù)據(jù)從35個城市擴大到70個城市以來的最大漲幅。中國樓市處于1998年房改以來的最高點。隨后,中央政府的密集型調(diào)控政策在4月中旬陸續(xù)出臺,暫時遏制了瘋漲的房價,但是這樣的調(diào)控效果將會維系多久還是個未知數(shù),誰都難以保證這次不是“狼來了”。

分稅惹的禍?

中國地產(chǎn)界有這樣一條金科玉律:“執(zhí)政者不會出臺對自己不利的政策?！甭櫲彰饕会樢娧刂赋?“目前看來,政府平抑房價的激勵基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱,其主要動力來源于公眾對房價上漲的敏感程度,需要政府給予必要的重視。但事實上,政府更有激勵的是推高房價以保持土地出讓金、稅收和GDP的高速增長?！?/p>

中國宏觀調(diào)控的主要方式是“中央定政策,地方來執(zhí)行”,同時地方政府也有一定的決策自由權(quán)。而在財政和分稅制改革之后,在宏觀調(diào)控方面中央對地方政府的約束力已經(jīng)大不如前,地方政府為了經(jīng)濟利益和自身發(fā)展的需要而消極執(zhí)行中央政策的情況時有發(fā)生。房地產(chǎn)就是最好的例證。

實施分稅制以后,中央財政收入占整個財政收入的68%,地方政府的收入僅占32%,但地方政府支出卻占60%,中央政府支出只占30%左右。毫無疑問,地方財政缺錢。分稅16年來,爭項目、爭資金、跑貸款、忙舉債幾乎成了基層政府的必然之舉。

2009年,杭州土地收入達1200億元,超過上海、北京居中國城市之首。過去10年間杭州房價上漲了將近10倍,這座城市的城建資金支出幾乎全部來自土地出讓金。而北京2009年由于土地市場的火爆,賣地收入5倍于財政赤字。

在城市建設(shè)拉動當(dāng)?shù)谿DP的同時,由于對地方政府官員的考核以GDP為主,這種政府經(jīng)營城市的模式已經(jīng)被廣為復(fù)制。事實上,地方財政早已經(jīng)被這種模式“綁架”。2009年全國賣地收入1.6萬億,同比大增60%。當(dāng)?shù)胤截斦蔀椤百u地財政”時,房地產(chǎn)市場的調(diào)控也成為中央與地方的利益博弈。

陳柳欽等學(xué)者指出,在地方政府看來,執(zhí)行中央下達的房地產(chǎn)調(diào)控政策,“穩(wěn)定房價”意味著在房價下跌的時候,希望房價不要再跌了;在房價上漲的時候,“穩(wěn)定房價”意味著希望房價不要漲得這么快。也就是說,政府推出的政策原本是平抑房地產(chǎn)的波動幅度,希望房價可以做阻尼運動式的上升。如果非要說政府在多年以來的房地產(chǎn)調(diào)控中有所作為的話,政府只是希望房價可以慢一點地上漲,一方面可以保住房地產(chǎn)行業(yè)繁榮的諸多利益,另一方面讓公眾對高房價的批評少一些、小一些。

已有人建議,與其調(diào)房價,不如從根子上入手。首先按照財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則,重新劃分中央地方共享稅地方所占的比例,提高地方財政占整個財政收入的比例;其次改變目前地方政府的土地財政現(xiàn)狀以及房產(chǎn)稅等稅種,建議開征物業(yè)稅替代房產(chǎn)稅。地方政府的財政壓力一旦緩解,嚴重依賴房地產(chǎn)的現(xiàn)狀也將改變。屆時,樓市調(diào)控也許不再是個傳說。