[摘 要] 村黨支部和村民委員會之間的關(guān)系問題是影響黨在農(nóng)村戰(zhàn)斗力的有力發(fā)揮和基層民主政治建設(shè)正常開展的重要因素，也是困擾并制約當前和今后農(nóng)村發(fā)展的一個重大問題。本文主要探討農(nóng)村“兩委”關(guān)系問題的產(chǎn)生及其不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式和原因分析，提出促進農(nóng)村“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 “兩委”關(guān)系 分析 思考

村黨支部和村民委員會之間的關(guān)系問題，即“兩委”關(guān)系問題，是我國社會基層民主發(fā)展的產(chǎn)物，也是在農(nóng)村建立黨政分離體制的必然結(jié)果。在實行村民自治的農(nóng)村地區(qū)，同時存在著性質(zhì)和功能都不相同的兩個政治組織——村民自治組織和村黨組織。農(nóng)村工作實踐表明，正確處理好“兩委”的關(guān)系問題是影響黨在農(nóng)村戰(zhàn)斗力的有力發(fā)揮和基層民主政治建設(shè)正常開展的重要因素，也是困擾并制約當前和今后農(nóng)村發(fā)展的一個重大問題。

一、農(nóng)村“兩委”關(guān)系問題的產(chǎn)生及其不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式

農(nóng)村“兩委”的性質(zhì)和功能不盡相同:村委會是村民的群眾性自治組織，其功能是實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我發(fā)展;村黨支部委員會由村民中的黨員組成，是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村整個工作的戰(zhàn)斗堡壘，承擔著對農(nóng)村的政治領(lǐng)導(dǎo)責任。隨著1998年新的《村委會組織法》的正式頒布實施，在農(nóng)村基層的民主自治建設(shè)逐步走上法制化軌道的過程中，“兩委”關(guān)系的緊張和不協(xié)調(diào)問題逐步暴露出來，許多地方村委會和黨支部成了“兩張皮”，在村級工作中相互不配合。

1.各管各的事。一些村委會和村黨支部比大小，論高低，爭權(quán)力。有的村委會主任甚至一些群眾都認為，村委會主任是全體村民選的，黨支部書記僅是少數(shù)黨員選的，因此，村委主任是“民選總統(tǒng)”“小國之君”，主張“書記管黨務(wù)，主任管村務(wù)”，把村“兩委”變成兩駕馬車;有的村黨支部也因此放松或放棄了在村級組織中的領(lǐng)導(dǎo)責任，只去負責黨務(wù)，疏于、怯于過問村務(wù)，導(dǎo)致黨支部和村委會“兩張皮”現(xiàn)象嚴重，形成農(nóng)村基層組織工作中“各拿各的號，各吹各的調(diào)”的不良局面。

2.各唱各的戲。村支書過分攬權(quán)，唱“獨臺戲”。一些村支書認為農(nóng)村黨支部是農(nóng)村一切組織和工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，支部書記理所當然是村里的“一把手”，工作方式還停留在“支部一言堂”階段，管理方法仍沿用“里外一把手”的傳統(tǒng)套路，黨支部包辦或代替村委會的工作，忽視發(fā)揮村委會的職能作用。村主任則片面強調(diào)自治，服從意識不強，“唱對臺戲”。一些村主任認為自己是群眾選舉上來的，只有義務(wù)對村民負責，可以不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村支部負責，把村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來，淡化黨支部核心地位，拒絕組織監(jiān)督，甚至與村黨支部唱反調(diào)。

3.各拉各的人。有的村委會主任或村委會成員的選舉，摻雜著家族、幫派、姓氏、自然村落等不正常因素，甚至受到不良勢力或外來勢力干擾，選出的村“兩委”干部往往成為某一方利益的代表，造成了拉一幫人，造單方福的局面;還有的村委主任競選時迎合一些群眾的不正確心態(tài)，許諾當選后少征或不征部分稅款、多發(fā)放救濟款物等，當選后為兌現(xiàn)承諾，不顧鎮(zhèn)、村工作大局，不惜損害與村黨支部之間的關(guān)系，產(chǎn)生了詆毀、拆臺、辦事不公、拉幫結(jié)伙、明爭暗斗等現(xiàn)象。還有的村支書為了保住或鞏固自己的地位，在選人上專權(quán)。如在“直選”中不尊重民意，強行讓村民選自己圈定的人選。在黨員納新時，搞“近親繁殖”，出現(xiàn)了黨員發(fā)展以家族或親戚關(guān)系劃線、任人唯親、排斥異己的畸形現(xiàn)象。

二、農(nóng)村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的原因分析

1.“兩委”關(guān)系的法律、政策規(guī)定相沖突，權(quán)力邊界模糊。

從理論上講，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但是有些政策和法律規(guī)定還互有矛盾和重疊。如我國《村委會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見要求和提出建議?！倍吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:“村黨支部討論決定本村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題。需由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定?！眱蓚€規(guī)定分別屬于法律規(guī)定和政策規(guī)定，在條文上明顯存在矛盾，尤其是對二者之間的權(quán)限缺乏明確而具體的劃分，導(dǎo)致在許多重大問題上兩者都有決定權(quán)。在這種情況下，“兩委”矛盾的產(chǎn)生及至關(guān)系的不協(xié)調(diào)是不可避免的。

黨政權(quán)力的劃分與合作是我國各級組織在實踐中長期難以處理好的問題，在村級組織中這個難題也明顯地表現(xiàn)出來。農(nóng)村黨支部與村委會的關(guān)系，雖然類似于國家政治系統(tǒng)中的黨政關(guān)系，但畢竟不是國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系。因為村委會不是一級行政組織，而是基層群眾性自治組織，不能簡單地套用國家政治系統(tǒng)中的黨政關(guān)系，這就需要我們用法律條文明確加以規(guī)定，便于在實踐中操作。否則，當村民行使自治權(quán)的意志與黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的意志不相一致，甚至發(fā)生矛盾和沖突，在沒有可具體操作程序的條件下，還會發(fā)生二者在原則化的法律條文中各取所需的情況。

2.保障“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)的機制不健全。

一是議事決策機制不健全。由誰掌握決策權(quán)是影響“兩委”關(guān)系的焦點所在。在決策內(nèi)容上，哪些村務(wù)由支部決策，哪些村務(wù)由村委決策，哪些村務(wù)應(yīng)由“兩委”共同決策;在決策程序上，村委會、村支部、村民代表會議之間究竟誰先誰后，都沒有明確的規(guī)定。同時，許多村在村委會和村民代表會議職責問題上，以村委會代替村民會議，實際上不是村民自治，而是村委主任或村委會自治。

二是村務(wù)管理機制不健全。村務(wù)管理尤其是財務(wù)管理是影響“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)的熱點，許多村正是由于村務(wù)特別是財務(wù)管理制度不健全，導(dǎo)致報銷由誰簽字不明、財務(wù)公開透明度不高、財務(wù)管理混亂。

三是激勵機制不健全。有效的激勵機制是保證“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)的重點。一方面，缺乏有效的獎優(yōu)罰劣措施，村干部難以形成工作為重的干事創(chuàng)業(yè)氛圍，使有的村干部整天謀人不謀事。另一方面，村干部待遇普遍偏低，加之村干部養(yǎng)老保險、風險基金等保障機制還沒落實，影響村干部工作積極性，遇事相互推諉就在所難免，從而影響了村“兩委”關(guān)系。

3.“兩委”成員素質(zhì)不高，難以形成合力。

一是認識模糊，觀念陳舊。一方面部分農(nóng)村黨支部沒有認識到村委會直接選舉是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大改善和發(fā)展，思想認識模糊不明，行動上很不適應(yīng)。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治也不明確，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠。另一方面村委會成員及村民由于幾千年來官本位意識、宗法族權(quán)觀念等封建思想的束縛，如今自己管理自己，一時找不到應(yīng)有的位置，無所適從，“當家作主”、“以民為本”的民主觀念難以樹立。

二是歷史積怨，長期不睦。有的村“兩委”成員之間，由于慣有的宗族、派系之爭，加上一些別有用心的人從中作祟，或未當選前相互間業(yè)已存在的矛盾等諸多原因，直接造成了村“兩委”關(guān)系的緊張。

三是怕事躲事。有的村書記和村主任認為，三年任期一晃就過，只有“多栽花、少栽刺”，才能不得罪人，不留罵名，在位時和退位后不遭打擊報復(fù)，換屆時才不會失去選票。由于這種不負責任的思想作崇，“兩委”在處理一些棘手問題時，互相推諉扯皮，互相指責，由此產(chǎn)生矛盾分歧，造成“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。

三、促進農(nóng)村“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的途徑

1.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整權(quán)力機制。

首先，必須將黨組織的活動納入法治的軌道，實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的法律化、制度化，提高黨組織依法執(zhí)政的能力和水平。在制度上要明確村黨組織對村民自治所承擔的職責，依法明確村黨支部應(yīng)放在對村的發(fā)展方向的把握上，對村級組織建設(shè)的指導(dǎo)上，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)方面，擺脫具體事務(wù)，避免行政化傾向。支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動，發(fā)揮村民代表會議在村民自治中的最高權(quán)威作用，建立黨組織、村委會、村民會議三者間的合作機制、村務(wù)決策監(jiān)督機制、村黨組織對村民負責的制度。

其次，要真正實現(xiàn)思想認識上的轉(zhuǎn)變，把對權(quán)利的認識統(tǒng)一到代表最廣大人民群眾的根本利益上來。實踐中的“兩委”沖突表明，個別“兩委”成員為了謀求私人的經(jīng)濟利益和政治前途，不惜違背人民群眾的意志，損害人民群眾的利益，從而發(fā)生了與人民群眾之間的沖突。只有把人民群眾的利益放在第一位，在為群眾謀利益的根本問題上達到思想上的高度統(tǒng)一，才能使“兩委”沖突失去存在的思想基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)推行的村民自治本質(zhì)是讓農(nóng)民群眾當家做主，作為黨支部，應(yīng)該認識到，自己的職責是確保村民自治在法律政策范圍內(nèi)開展，確保法律規(guī)定的村民當家做主的各項權(quán)利能夠落到實處，而不是越俎代庖，包辦代替;作為村民委員會，要認識到村民委員會的職責是負責村級事務(wù)的日常管理，是組織村民管理好村務(wù)、決策好大事，而不是一手遮天，替民做主。

第三，要切實明確職責。明確職責，重點是要調(diào)整權(quán)力機制，實行管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會是村民“兩會”(村民委員會和村民大會)的執(zhí)行機構(gòu)，享有村務(wù)管理權(quán)，又負責召集“兩會”、組織村務(wù)公開，而“兩會”和村務(wù)公開是對村務(wù)管理進行有效監(jiān)督的主要形式。這在法理上勢必造成村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，在現(xiàn)實中導(dǎo)致村支部不愿放權(quán)而成為管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實際擁有者。因此，必須實行村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，把村務(wù)管理權(quán)(包括財產(chǎn)管理權(quán)和財務(wù)審批權(quán))交給村委會，而把召集“兩會”和組織村務(wù)公開的權(quán)力賦予村支部，讓村支部享有真正的監(jiān)督權(quán)，從而避免“兩會”召開和村務(wù)公開的隨意性，真正體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)意義，確保村支部領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮。

2.完善工作制度，規(guī)范決策程序。

一是完善村委會報告制度。就是用制度的形式把村委會納入村黨支部領(lǐng)導(dǎo)之下，規(guī)范村委依法行政。村委會要定期或不定期地向黨支部、村民代表會議報告工作情況。村黨支部可隨時要求村委會報告其工作情況，同時黨支部要對村委會報告提出意見或建議。村委會還要向村民代表會議和村民會議報告工作，村民會議或村民代表會議有權(quán)就報告中的疑問提出質(zhì)詢。村黨支部要組織村民或村民代表對村委會班子及其成員的滿意度進行民意測評。測評結(jié)果要在全村公布，并與村干部補助及農(nóng)村干部獎金掛鉤。

二是完善村民代表會議制度。這是廣大農(nóng)民在村民自治實踐過程中的一個偉大創(chuàng)造。村民會議是村里的最高權(quán)力機構(gòu)，村里的重大事務(wù)要由它來決定，但每件大事都要召開村民會議有實際上的困難，而以村民代表會議代行村民會議的一些職權(quán)，討論決定村民會議授權(quán)的事項，是一種村民自治的好形式。加強村民代表會議制度建設(shè)，就是要提高村民代表的參政議政能力，把村民自治納入依法自治的軌道，從而保證村民自治的正確方向。

三是建立村黨支部保障村民自治的制度。其目的是進一步保障村黨支部積極支持村委會依照國家法律法規(guī)及村委會章程充分行使職權(quán)，保證村民依法開展自治活動。具體方法是“一發(fā)揮、二加強、三聽取、四進家”?！耙话l(fā)揮”，即充分發(fā)揮黨員在保障村民自治中的先鋒模范作用。在保障村民自治的前提下，村委會制定的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃，一經(jīng)形成決策，黨支部就要積極動員全村黨員率先垂范、身體力行，發(fā)揮好黨員的輻射、示范作用?！岸訌姟?，一是加強黨支部自身建設(shè)，增強黨支部的凝聚力和戰(zhàn)斗力;二是加強農(nóng)村后備干部隊伍建設(shè)，解決黨員隊伍老化、文化素質(zhì)偏低、后備力量匱乏的問題?！叭犎　保褪谴妩h支部要采取談心、聯(lián)戶、問卷調(diào)查、發(fā)放征求意見表等形式，廣泛聽取群眾對“兩委”班子建設(shè)、日常工作、經(jīng)濟建設(shè)等方面的意見和建議?！八倪M家”，即大力開展送“政治思想、市場信息、科技文化、政策法律”等進農(nóng)家活動。

3.創(chuàng)新工作方法上，從“強行推行”向“引導(dǎo)、說服、提供服務(wù)”轉(zhuǎn)變。實行村民代表會議制度，“兩委”必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方法。黨支部要建好班子，建強隊伍，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，提高“掌舵”的能力;村委會則要堅持依法自治，提高自身素質(zhì)和管理事務(wù)的能力，扮演好“劃船”的角色。只有這樣，“兩委”班子才能做到合心、合力、合拍，從而真正實現(xiàn)村民當家作主。

4.加強教育培訓，提高村“兩委”成員素質(zhì)。村干部素質(zhì)的高低，是維系村“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)與否的前提和基礎(chǔ)，必須把提高村干部的素質(zhì)作為改善村“兩委”關(guān)系的重中之重來抓。要以縣鄉(xiāng)黨校為陣地，對村級干部進行大規(guī)模的教育培訓。通過教育，增強村干部的大局觀念、民主觀念、政策觀念、法制觀念，學會在擴大民主、實行村民自治的情況下做好農(nóng)民工作的新方法，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，為正確處理“兩委”關(guān)系，形成工作合力，建設(shè)團結(jié)協(xié)調(diào)的村級領(lǐng)導(dǎo)班子奠定堅實基礎(chǔ)?！?/p>

責任編輯 馬永義