教代會是以教師為主體的教職工行使民主權(quán)利、參與學校民主管理和監(jiān)督的基本組織形式，是現(xiàn)代學校管理制度的重要組成部分。我國中小學教代會制度初步產(chǎn)生于民國時期，正式形成于20世紀80年代。在當前的中小學中，由于多方面因素的影響，中小學教代會制度實施中出現(xiàn)了一些不適應(yīng)的方面。

一、 中小學教代會制度的由來

民國時期，民主管理的思想開始滲透到我國教育領(lǐng)域，教職工逐步被允許參與管理學校事務(wù)，中小學教代會制度也從這個時候開始萌芽。1935年，民國政府教育部頒布的《中學規(guī)程》中的第九條規(guī)定，中學應(yīng)在教職員及學校行政中設(shè)置經(jīng)費稽核委員會，“由專任教員公推3人至5人組織之，委員輪流充當主席，負審核收支賬目及單據(jù)之責，每月開會一次”;中學應(yīng)舉行校務(wù)會議，“以校長、全體教員、校醫(yī)及會計組織之;校長為主席，討論全校一切興革事項，每學期開會一次或兩次。”“以校長、各主任及全體職員組織之，校長為主席，缺席時事務(wù)主任為主席，討論一切事務(wù)進行事項，每月開會一次”[1]。1937年民國政府教育部頒布的《修正國立中學暫行規(guī)程》訓(xùn)令中又規(guī)定，“國立中學得設(shè)校務(wù)委員會，為本校審議機關(guān)，由部就部派人員及教職員中指定7人至11人為委員……職能范圍如下:(1)關(guān)于校政方針之決定事項;(2)關(guān)于校務(wù)上應(yīng)興、應(yīng)革事宜之審議事項;(3)關(guān)于學校經(jīng)費之預(yù)算、決算之審核事項;(4)關(guān)于訓(xùn)育工作之研究改進事項;(5)關(guān)于學生重大獎懲事項;(6)其他臨時發(fā)生重大事項。校務(wù)委員會決議事件交由校長執(zhí)行，執(zhí)行遇有困難時校長提請復(fù)議?！盵1] 1942年，民國政府教育部就中等學校校務(wù)問題又制定并公布了《中等學校校務(wù)處理辦法大綱》，其中規(guī)定“為商討及辦理各項校務(wù)，應(yīng)設(shè)立各種會議委員會及研究會……校務(wù)會議由全體教員及干事以上之全體職員或校長，各主任，校醫(yī)，會計及職員選舉代表若干人組織之……決定校政方針，審議校務(wù)上應(yīng)興應(yīng)革事項，解決各部分相互有關(guān)事項，審核各種計劃及決策，其他重大事項?！盵1] 在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，陜甘寧邊區(qū)教育廳于1942年頒布了《暫行中學規(guī)程》(草案)，來統(tǒng)一邊區(qū)各中等學校行政組織、課程編制、經(jīng)費薪給等事項。其中第三章第二十一條中，提出要設(shè)立經(jīng)費稽核委員會、干部學習委員會、臨時教材編審委員會、生產(chǎn)委員會等四種委員會，均由專任教師中公推出的人參與組織之，負責四項具體事務(wù)。第二十二條規(guī)定學校應(yīng)舉行校務(wù)會議、教代會議、事務(wù)會議和全校教職員及學生代表聯(lián)席會議，其中均有教師代表、學生代表，對學校的各項工作進行討論、審議。1945年，膠東區(qū)教育廳也下發(fā)了《膠東區(qū)中等學校暫行規(guī)程》，在組織領(lǐng)導(dǎo)一章中明確提出“學校之最高權(quán)力機關(guān)為校務(wù)委員會，由校長、教務(wù)主任、指導(dǎo)主任、總務(wù)主任、教員代表、學生代表7至9人組成之?！盵1]

中華人共和國成立后，由于“左”的錯誤思想和“文化大革命”，教代會制度的建設(shè)遭遇了一系列挫折。1980年，全國教育工會在上海召開了教代會經(jīng)驗交流會，已有12個省市的8所高等學校、4所中專、159所中小學試點建立了教代會制度[2] 。1981年1月，教育部、中國教育工會全國委員會召開教工代表大會試點匯報座談會，印發(fā)了《教工代表大會試點匯報座談會紀要》[3] 。1983年，教育部同全國教育工會聯(lián)合召開了“高等學校教職工代表大會工作座談會，會議決定制定《高等學校教職工代表大會暫行條例》，以適應(yīng)普遍推行教代會制度的需要。該《條例》是新中國教育史上第一次制定有關(guān)教代會的專門的法律制度，使我國教代會制度有了國家意義上的法制保障，中小學校也參照此《條例》執(zhí)行。

二、 現(xiàn)代學校制度視野下的中小學教代會制度

1.教代會是學校民主管理的重要形式

教代會是依據(jù)《憲法》、《教育法》和《教師法》而建立的學校民主管理基本制度，是學校領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分，是學校民主管理的基本形式。教代會制度的建立，為教職工參加民主管理提供了制度保證。學校領(lǐng)導(dǎo)要使黨的方針政策得以落實，制定的規(guī)劃、措施符合實際，就必須走群眾路線，樹立教職工是學校主人的思想，充分發(fā)揮他們的積極性，群策群力，集思廣益，使決策更加正確，更加科學。

2.教代會是校長負責制的有益補充

校長負責制是一種高度集中的管理體制，如果不以堅實的民主集中制為基礎(chǔ)，校長負責制就會變成空中樓閣，形成校長專制，從而不能實現(xiàn)預(yù)期的制度目標。因此，在實行校長負責制的同時，必須健全教代會制度，調(diào)動廣大教職工參與學校管理的積極性、創(chuàng)造性。實踐證明，教代會是教職工行使民主權(quán)力的機構(gòu)，是教職工參與學校管理的基本形式，只要校長積極支持，善于引導(dǎo)，教代會就會成為校長的強大后盾。

3.教代會是學校民主監(jiān)督的重要途徑

在民主法制社會中，通過民主監(jiān)督機構(gòu)對行政權(quán)力的運用進行一些必要的合理的限制和約束，可以使權(quán)力的運用符合人民的利益和要求，防止權(quán)力濫用等權(quán)力腐化現(xiàn)象和行為的發(fā)生。教代會制度就是對學校行政管理者及行政管理部門的制約和監(jiān)督，它在學校中架構(gòu)起了一座溝通的橋梁，以改進領(lǐng)導(dǎo)作風、克服官僚主義，加強廉政建設(shè)，提高行政權(quán)威，有效地改善學校黨群關(guān)系、干部關(guān)系[4]。教代會的民主監(jiān)督，可以有效保障廣大教職工的民主權(quán)利及其切身利益。

三、 當前中小學教代會制度實施的困境

1.心有余而力不足:教代會的職權(quán)太有限

學校教代會的職權(quán)主要有審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)和對領(lǐng)導(dǎo)干部的評議監(jiān)督權(quán)，在實踐運行中，這些職權(quán)很難得以落實。教代會對學校領(lǐng)導(dǎo)干部評議監(jiān)督不到位。多數(shù)學校的教代會實施了對中層干部的評議，而對學校行政領(lǐng)導(dǎo)干部的評議，都以年終黨政考核時的民主測評代替了，或以學年度干部職工量化考評時的干群互評代替了。在我國中小學管理體制中，無論是在理論界還是在實踐中，一直都是把教代會作為審議機構(gòu)來看待的。因此，教代會在學校民主管理中的權(quán)力和作用缺乏剛性。

2.受到冷落或忽視:教代會沒有受到應(yīng)有的重視

一些中小學領(lǐng)導(dǎo)和教職工認為教代會制度可有可無，缺乏對教代會制度的正確認識。主要表現(xiàn)為:他們的民主意識不強，對教代會的職權(quán)不了解，認為教代會就是組織教職工聽報告、開福利會。有的學校領(lǐng)導(dǎo)，不是按規(guī)定把學校改革發(fā)展重大問題和涉及教職工切身利益的相關(guān)制度方案提交教代會討論，而是隨領(lǐng)導(dǎo)意愿辦事。有的教職工完全不知教代會是怎么回事，抱著事不關(guān)己的態(tài)度，整天只管守著自己的三尺講臺。有的學校在預(yù)審的教代會方案中有評議干部程序，實際召開時就以“時間緊”為由刪除了，而對教工代表想知道的事情，如經(jīng)費收支則輕描淡寫一筆帶過，結(jié)果教代會淪為一種形式。有的學校不重視教代會制度建設(shè)，視其為擺設(shè)。教代會制度在學校中任領(lǐng)導(dǎo)擺布，教代會代表無所事事。另外，教代會人員的選擇較為隨意，沒有充分考慮教師的學科、性別、年齡及文化背景等因素。當前教代會人員主要是領(lǐng)導(dǎo)確定預(yù)選對象，然后由教職工大會選舉，缺乏廣大教師的積極參與。教代會預(yù)選人員對教代會制度本身也缺乏必要的認識，不熟悉其職權(quán)及具體的運行程序。

3.成為被利用的工具:教代會被濫用

教代會對學校重大改革方案和規(guī)章制度的審議建議權(quán)和通過權(quán)，保障了教工代表知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的落實。而有的學校的校長，從實用主義出發(fā)，為了自身利益就利用教代會這個合法機構(gòu)代表行政命令，顯得更有說服力。這樣一來，教代會代表成了學校領(lǐng)導(dǎo)的代言人，難以體現(xiàn)廣大教職工的意愿，造成民主管理的扭曲。現(xiàn)實中，中小學教代會制度沒有真正制度化、法律化，缺乏可操作性，尚無具體法律法規(guī)或條例規(guī)范對中小學教代會的職權(quán)職責作明確規(guī)定。如此實施教代會制度，就難以體現(xiàn)教代會制度的價值。

四、 中小學教代會制度實施出現(xiàn)困境的原因

1.政治體制的弊端

當前政治體制的弊端主要表現(xiàn)為:缺乏決策的科學化和民主化，缺乏權(quán)力制衡。這樣會帶來兩方面的問題:一是容易滋生腐敗;二是缺乏對領(lǐng)導(dǎo)人犯錯誤的防范和糾正機制，一旦領(lǐng)導(dǎo)人的認識和行為出現(xiàn)重大錯誤，社會要為之付出巨大代價后才能糾正。這些弊端體現(xiàn)了民主權(quán)利與行政權(quán)力之間的矛盾，有礙于民主政治建設(shè)，不利于教代會職能的發(fā)揮。

2.中小學校長負責制實施中的弊病

校長負責制是一種精英治校的領(lǐng)導(dǎo)制度，校長擁有與責任相對應(yīng)較大的權(quán)力。由于缺乏完善的監(jiān)督制約機制，出現(xiàn)了校長一個人說了算，導(dǎo)致一些濫用職權(quán)、以權(quán)謀私或任人唯親的情況發(fā)生。校長負責制異化成了校長專權(quán)制、家長制。另一方面，由于缺少配套的法律法規(guī)，校長與黨支部、教代會、校務(wù)委員會是什么關(guān)系等問題無章可循，無法可依。結(jié)果導(dǎo)致校長負責制的實施效果與各地的經(jīng)濟環(huán)境和校長的素質(zhì)密切相關(guān)，實施中缺少規(guī)范性和統(tǒng)一性，從而出現(xiàn)校長負責制偏離既定政策目標。事實上，部分地區(qū)的教育行政并沒有真正放權(quán)，校長負責制只流于形式。以校長決策權(quán)為例，校長擁有決策權(quán)是指學校行政工作的重大問題，校長有最后的決定權(quán)。但是上級主管部門往往會越俎代庖，千方百計地制衡校長決策權(quán)。這樣會導(dǎo)致校長僅對上級主管部門負責，而忽視了廣大教職工的呼聲。

3.教代會制度本身存在的問題

(1)教代會制度職權(quán)設(shè)計的不足

建立中小學教代會制度的目的是對校長的權(quán)力制衡，促進學校民主管理。由于教代會制度的職權(quán)主要有:①審議建議權(quán)，即聽取校長的工作報告，討論學校的辦學方針、發(fā)展規(guī)劃、學年工作計劃、重大改革方案、教職工隊伍建設(shè)及其他有關(guān)學校發(fā)展的重大問題，提出意見和建議;②審議通過權(quán)，即審議通過學校的校內(nèi)教職工聘任、獎懲、分配原則和辦法，以及其他與教職工權(quán)益有關(guān)的改革方案，重大規(guī)章制度、措施和辦法;③審議決定權(quán)，即審議決定教職工住房改革方案、福利和其他涉及教職工切身利益的事項;④評議監(jiān)督權(quán)，即評議、監(jiān)督學校領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)主管機關(guān)的部署，參與民主推薦學校行政領(lǐng)導(dǎo)人員的人選等。事實上，教代會沒有相應(yīng)的管理決策權(quán)和一定的人事任免權(quán)。這樣導(dǎo)致該制度在實際運行中，難免會體現(xiàn)出一定的軟弱性，難以對校長的權(quán)力進行約束，不能真正形成民主治校的氛圍。這也是導(dǎo)致部分教師對教代會制度不認可的原因，他們認為，教代會代表沒有實權(quán)，只是校長的傳話筒。

(2)中小學教代會制度運行機制不夠完善

當前中小學教代會的運行機制有待完善，各項制度還有待健全。如組織制度、選舉制度、會議制度、教代會日常工作制度、提案處理制度、定期與學校領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)制度、對校領(lǐng)導(dǎo)及各級干部的評議制度和涉及教職工重大利益的問題交由教代會討論制度等，這些必要制度還有待建立健全。否則會導(dǎo)致有的學校借口工作忙不按期召開代表大會，甚至一拖幾年;有的學校教代會形同虛設(shè)，無法履行職權(quán)等等。在很大程度上，教代會目前還處于人治而不是法治的狀態(tài)。教代會的運行需要完善的制度來保證，盡量減少實際工作的隨意性和人為因素。

五、 擺脫中小學教代會制度實施困境的對策

1.完善中小學學校管理體制

當前我國中小學普遍實行的學校管理體制是校長負責制?！督逃ā芬?guī)定，“學校的教學及其他行政管理，由校長負責”，“學校及其他教育機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督”。根據(jù)這些規(guī)定，校長負責制得到了較好的執(zhí)行，但教代會制度卻沒有得到很好的落實。這需要在進一步完善校長負責制的同時，建立健全學校管理的民主參與和制衡機制。為此，除了應(yīng)明確黨支部保證和監(jiān)督黨的教育方針和政策得以貫徹執(zhí)行外，還應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律建立正式的、獨立的審議權(quán)力機構(gòu)和監(jiān)督權(quán)力機構(gòu)[5]。

2.適當擴大中小學教代會的職權(quán)

教代會的職權(quán)直接關(guān)系到其作用的發(fā)揮。作為非權(quán)力組織的教代會，主要是為了防止校長的個人專制，進行民主治校而產(chǎn)生的。當前教代會的職權(quán)主要有對學校重大改革方案和規(guī)章制度審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)和對領(lǐng)導(dǎo)干部的評議監(jiān)督權(quán)。這些職權(quán)沒有實現(xiàn)制度目標，教代會往往成了校長的管理手段。事實上，可以適當擴大教代會的權(quán)力，以從根本上防止校長專制，從而發(fā)展和完善中小學民主管理制度。例如，將教代會只能對學校重大事項進行評議或?qū)徸h，擴大為對學校重大事項的表決權(quán);將評議監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)，擴大為領(lǐng)導(dǎo)干部選舉和罷免權(quán)。這樣更利于教職工當家作主，從而調(diào)動其參與學校事務(wù)的積極性和主動性，真正實現(xiàn)民主管理[6]。

3.加強中小學教代會制度的自身建設(shè)

加強教代會的自身建設(shè)包括組織、思想和制度建設(shè)。教代會的組織建設(shè)包括:學校黨委要定期研究教代會工作，要領(lǐng)導(dǎo)教代會的籌備工作。具體涉及教代會的選舉、開會、閉會期間的程序和要求。由于工會是教代會的日常工作機構(gòu)，大量的籌備工作和閉會期間工作需要工會去操作，要重視對工會主席、副主席的選配。還要重視對教代會委員會成員及代表的素質(zhì)培養(yǎng)。制度建設(shè)需要建立健全教代會運行的相關(guān)制度。首先，要加強教代會的經(jīng)常性工作，使民主管理逐步深入。其次，要加強教代會的代表培訓(xùn)工作，提高其民主管理素質(zhì)。隨著教育體制改革的不斷深入，對教職工代表的參政議政的意識和能力提出了更高的要求，但目前很多中小學沒有充分考慮代表的素質(zhì)，也沒有有目的、有針對性地對代表進行提高素質(zhì)的培訓(xùn)。最后，應(yīng)建立和完善教代會的選舉制度、會議制度、教代會日常工作制度、提案處理制度、定期與學校領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商制度、對校領(lǐng)導(dǎo)及各級干部的評議制度、涉及教職工重大利益的問題交由教代會討論制度以及代表培訓(xùn)制度等。

參考文獻

[1] 中國教育事典編委會.中國教育事典(中等教育卷)[C].石家莊:河北教育出版社，1994.

[2] 《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒(l982一1984)[C].長沙:湖南教育出版社，1986.

[3] 《中國教育年鑒》編輯部.中國教育年鑒(l949一1981)[C].北京:中國大百科全書出版社，1984.

[4] 楊明宏.中小學教代會制度建設(shè)[D].西南大學，2008.

[5] 戴新利.深化中小學管理體制改革的策略.教育探索，2008(4).

[6] 許小平，楊挺.中小學教代會與教育工會比較——兼論中小學教代會制度的完善.工會論壇，2008(6).

(責任編輯付一靜)