隨著2009年1月16日，中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司的正式成立，四大國有商業(yè)銀行的股改已經(jīng)完成(見表1)。除中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司沒有上市外，其余三家國有銀行均在A股和H股成功上市。

對于原來一直被作為事業(yè)單位管理的國有銀行來說，上市可以鎖定國有銀行市場化改革的路徑，上市不再是在原有體制上的小修小補，而是著眼于整個治理機制的重構(gòu)，可是政府與國有商業(yè)銀行股權(quán)管理關(guān)系和公共管理關(guān)系相混淆，政府對銀行的行政干預依然不同程度的存在。研究政府與國有商業(yè)銀行的管理關(guān)系這一問題，具有現(xiàn)實意義。

一、政府與國有商業(yè)銀行管理關(guān)系概述

政府與國有商業(yè)銀行的管理關(guān)系有兩層含義:第一，股權(quán)管理關(guān)系。國有商業(yè)銀行主要是由國家投資建立，政府作為出資人，是國有商業(yè)銀行最大的股東。因此政府可以股東的身份管理國有商業(yè)銀行。第二，公共管理關(guān)系。政府作為社會經(jīng)濟管理者，肩負著維護經(jīng)濟秩序，穩(wěn)定經(jīng)濟運行的責任。政府需要借助行政權(quán)力，運用宏觀調(diào)控和監(jiān)管手段履行職責。國有商業(yè)銀行是金融企業(yè)，作為市場的主體，必然要接受政府的行政管理。

二、我國政府與國有商業(yè)銀行管理關(guān)系的現(xiàn)狀分析

我國政府與國有商業(yè)銀行管理關(guān)系現(xiàn)狀集中表現(xiàn)為股權(quán)管理關(guān)系和公共管理關(guān)系相混淆。政府在對國有商業(yè)銀行的管理中，經(jīng)常擴大國有股股東的權(quán)利，以公共管理者的身份參與國有商業(yè)銀行的經(jīng)營管理中，政府更多運用行政手段干預國有商業(yè)銀行的經(jīng)營。這與我國國有商業(yè)銀行的形成和發(fā)展具有制度特色有關(guān)。1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出，要把國家專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行。至此，專業(yè)銀行正式定位于商業(yè)銀行，結(jié)束了“大一統(tǒng)”金融體制下銀行作為財政部門的附屬機構(gòu)、充當國民經(jīng)濟的出納會計的歷史。從1994年開始，國有商業(yè)銀行進行了商業(yè)化改革。

雖然明確了向國有商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的目標，并且在上述的改革措施下取得了一定的成效，但國有獨資商業(yè)銀行仍然表現(xiàn)出與政府有割不斷的“臍帶”關(guān)系。政府是四家國有商業(yè)銀行唯一的股東，這是政府控制和干預國有商業(yè)銀行的基礎(chǔ)。政府與國有商業(yè)銀行管理關(guān)系曾表現(xiàn)為以公共管理關(guān)系代替股權(quán)管理關(guān)系。在這種思路的主導下，國有商業(yè)銀行并不是按企業(yè)經(jīng)營，政府也忽視了股東身份，更多的將國有商業(yè)銀行當作公共管理職能部門。

改革開放后，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重逐年下降，銀行逐漸成為政府配置資源的重要渠道，分配格局轉(zhuǎn)變成“小財政，大銀行”。財政收入比重下降的同時，財政支出并未按同等比例相對收縮。政府把應(yīng)由財政承擔的職能轉(zhuǎn)給國有銀行承擔，國有商業(yè)銀行貸款成為解決財政資金缺口的重要來源。在這個時期，政府對于國有商業(yè)銀行的管理關(guān)系主要是公共管理關(guān)系，而不是股權(quán)管理關(guān)系。具體表現(xiàn)在:政府通過中央銀行向國有商業(yè)銀行分配了許多政策性和財政性貸款業(yè)務(wù)，國有商業(yè)銀行的信貸資金墊付了難以到位的財政專項資金。自“撥改貸”以來，政府基本上很少對國有企業(yè)投資，銀行成為企業(yè)資金需求的主要供給者?？梢哉f，國有企業(yè)資金配置方式只不過由財政供給制改變?yōu)殂y行供給制。無論是財政供給制還是銀行供給制本質(zhì)上都是國家供給制。這種用中央銀行向國有商業(yè)銀行規(guī)定貸款投向和“點貸”的方式管理貸款，違背了商業(yè)銀行貸款的盈利性原則。由于銀行受制于政府，無法嚴格按商業(yè)化原則對國有企業(yè)放貸，而國有企業(yè)卻可以無視資金成本和風險向銀行索取和使用資金。其根本原因就在于國有銀行與國有企業(yè)具有同樣的國有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。在缺乏有效的激勵約束機制下，國有銀行對國企長期的資金支持不過是“把右邊口袋的錢放入左邊口袋”而已，經(jīng)營者更注重的是政治利益。國有企業(yè)對待銀行貸款就如同對待原來的國有資本那樣輕率地加以使用而并不考慮自身的償還能力，從而引致債務(wù)困境。

三、改善我國政府與國有商業(yè)銀行管理關(guān)系的建議

(一)轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑m度政府”

1.政府角色定位

“適度政府”不同于“軟政府”和“硬政府”的根本點，在于它既不是把市場看成是萬能的，政府行為可有可無;又不是把政府看成是萬能的，市場處于輔助或補充地位:而是把市場作為與政府行為共生的，覆蓋全社會經(jīng)濟運行的系統(tǒng)。具體而言，“適度政府”扮演著統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)者、宏觀經(jīng)濟調(diào)控者和服務(wù)檢查監(jiān)督者的角色。即一方面政府憑借其權(quán)力，運用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段為國有商業(yè)銀行的經(jīng)營運作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和市場秩序:一方面通過政策引導、信息提供、激勵強化來影響國有商業(yè)銀行的經(jīng)營行為;一方面通過財政部和政策金融部門，提供公共金融品。

2.政府職能領(lǐng)域界定

在對政府重新定位后，需要明確政府的職能領(lǐng)域，即政府在以經(jīng)濟管理者身份管理國有商業(yè)銀行時，應(yīng)該在哪些領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府職能領(lǐng)域可以界定如下:

(1)在金融資源配置方向上，政府應(yīng)發(fā)揮政策引導者作用:制定完善的產(chǎn)業(yè)政策，提供信息，引導銀行資金流向;在金融資源配置方式上，政府應(yīng)借助價格杠桿采用經(jīng)濟手段和間接方式。

(2)在保障國有商業(yè)銀行權(quán)益方面，政府要注重立法和執(zhí)法工作，不斷完善金融交易規(guī)則，規(guī)范國有商業(yè)銀行的行為，保障其權(quán)益。

(3)在金融調(diào)控方面，政府要發(fā)揮宏觀經(jīng)濟調(diào)控者的作用:注重貨幣政策和財政政策協(xié)調(diào)，熨平經(jīng)濟波動，抑制通貨膨脹，為金融總體平穩(wěn)運行創(chuàng)造條件;建立和維護公平、有序、高效的金融競爭秩序;加強金融監(jiān)管。

3.實現(xiàn)“適度政府”的政策措施

(1)完善修訂相關(guān)法律，政府依法對國有商業(yè)銀行進行管理

目前與商業(yè)銀行的管理相關(guān)的法律有《中國人民銀行法》、《中國人民商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督法》，《貸款通則》、《票據(jù)法》等。但是上述法律中沒有任何一條法條對政府——國有商業(yè)銀行目前唯一的股東的行為進行約束。鑒于此，建議在《中國人民商業(yè)銀行法》中應(yīng)規(guī)定政府是國有商業(yè)銀行的擔保人，擔保人在銀行資不抵債時負無限補償責任。

(2)完善現(xiàn)有的監(jiān)管體系，建立多層次監(jiān)管機構(gòu)

我國現(xiàn)有的監(jiān)管體系主要是銀監(jiān)會、中國人民銀行、審計署、國家紀檢委，缺乏外部獨立的市場評級機構(gòu)。最好本國的市場評級機構(gòu)由銀監(jiān)會和中國人民銀行合辦。因為二者對國有商業(yè)銀行經(jīng)營的情況有權(quán)威的數(shù)據(jù)，有利于評級機構(gòu)對國有商業(yè)銀行做出客觀的評級。銀監(jiān)會可以根據(jù)評級結(jié)果對國有商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營采取不同的監(jiān)管措施。

(3)積極培育商業(yè)銀行運作所依存的各類市場

各類市場會對商業(yè)銀行形成激勵和約束，使商業(yè)銀行按照市場規(guī)則自發(fā)的規(guī)范自己的行為。各類市場主要是指資本市場、產(chǎn)權(quán)交易市場、產(chǎn)品市場、銀行家市場等。

(4)重視社會保障體系的建設(shè)

社會保障體系是銀行積極參與市場競爭，淘汰退出的保障機制。按照通行的做法，政府對銀行社會保障稅的征繳、對企業(yè)福利基金的規(guī)定、對職工保障資格和年限的認定等，都是政府管理的范圍。這種管理實際上為銀行提供市場競爭力、為職員解決后顧之憂提供的一種服務(wù)，這種管理是適度的。

(5)增強政府財政能力，重建公共財政

隨著經(jīng)濟規(guī)模擴大和市場經(jīng)濟體制的確立，政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控的有效性不是由“行政權(quán)威”來維護，更多地取決于“財政實力”?！柏敶蟆辈拍堋皻獯帧薄＠?，德國地方儲蓄銀行的成功經(jīng)營離不開德國強大的公共財政體系支持。事實證明，政府僅依靠行政權(quán)威干預國有商業(yè)銀行經(jīng)營，以國有商業(yè)銀行大量不良資產(chǎn)為代價，是難以增強調(diào)控能力的。所以，政府應(yīng)重建公共財政，增強政府財力。

(二)我國國有商業(yè)銀行股權(quán)多樣化

1.轉(zhuǎn)讓部分國有股權(quán)給合格國內(nèi)外機構(gòu)投資者

借鑒海外國有商業(yè)銀行改造的經(jīng)驗，在改造初期，在保證國有控股的前提下，引入合格的國內(nèi)外機構(gòu)投資者。一方面可以優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高公司績效，另一方面有助于建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)。

2.向社會投資者發(fā)行可轉(zhuǎn)換銀行債券

除了直接轉(zhuǎn)讓國有股給機構(gòu)投資者之外，國有商業(yè)銀行也可吸引社會投資者入股。銀行可以通過發(fā)行中長期的可轉(zhuǎn)換銀行債券，到期轉(zhuǎn)變?yōu)閷︺y行的股權(quán)。這也是國際上常用的一種方法。

四、結(jié)論

就外部環(huán)境而言，政府履行公共管理者職能時，需要重新定位為“適度政府”，轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府財力，為國有商業(yè)銀行的生存發(fā)展創(chuàng)造良好的市場競爭環(huán)境、法律環(huán)境以及強大的社會保障體系。

就國有商業(yè)銀行內(nèi)部制度而言，政府行使股東權(quán)利時，需要指導國有商業(yè)銀行調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)股權(quán)多元化，并在股權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，建立與之相適應(yīng)的公司治理內(nèi)部機制，提高國有銀行的競爭力。

上述措施的最終落實并非易事，需要各級政府部門和國有商業(yè)銀行長期共同的努力。唯有此，改善政府與國有商業(yè)銀行股權(quán)管理關(guān)系和公共管理關(guān)系相混淆的現(xiàn)狀，弱化政府的行政干預，才能成為現(xiàn)實。

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