摘要:縱觀改革開放三十年的偉大實(shí)踐和成功探索，我們的經(jīng)濟(jì)從高度計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制逐步發(fā)展為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理從事無(wú)巨細(xì)高度計(jì)劃過(guò)渡為以宏觀調(diào)控為主。與此相適應(yīng)，我國(guó)的行政管理體制也分階段、有步驟地進(jìn)行過(guò)多次大的改革。盡管每次改革的背景不同，任務(wù)不同，過(guò)程有難易，效果有大小，但歷次改革總體上都適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的階段性需要。同時(shí)也要看到，經(jīng)過(guò)三十多年的改革開放，我國(guó)政府生存和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)際環(huán)境、社會(huì)條件發(fā)生了深刻變化，以人為本，全面可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀對(duì)行政體制改革提出了新要求。這些改革為推進(jìn)“大部制”改革奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，這次中央的“大部制”改革就是上述改革實(shí)踐的繼續(xù)和深化。

關(guān)鍵詞:科學(xué)態(tài)度 行政體制改革 政府機(jī)構(gòu)

改革開放以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變已有一定程度的進(jìn)展，但相對(duì)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求來(lái)說(shuō)還處于滯后狀態(tài)，越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象仍大量存在，改革的任務(wù)仍非常艱巨。比如，政府一方面仍然占有過(guò)多的對(duì)企業(yè)微觀決策進(jìn)行干預(yù)和對(duì)稀缺資源進(jìn)行配置的權(quán)力，而在另一方面，企業(yè)和公民迫切需要政府提供的公共服務(wù)卻相對(duì)薄弱。在提供良好的法律環(huán)境和公正執(zhí)法方面，在提供基礎(chǔ)的社會(huì)保障和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面，與客觀需求相比，都還存在不小的差距。至于少數(shù)政府工作人員不依法行政甚至暴力行政，以及未得到有效遏制的權(quán)力尋租現(xiàn)象，更是群眾普遍關(guān)注的問(wèn)題。

我國(guó)對(duì)外開放的廣度、深度、質(zhì)量與水平，與政府行政管理體制的狀況直接相關(guān)。抓住機(jī)遇，應(yīng)對(duì)與化解風(fēng)險(xiǎn)，全面提高對(duì)外開放水平，迫切要求推進(jìn)政府行政管理體制改革，使政府管理的內(nèi)容、方式及相關(guān)制度與國(guó)際通行做法相銜接。只有這樣，我們才能統(tǒng)籌好國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放，增強(qiáng)在不斷擴(kuò)大開放條件下促進(jìn)發(fā)展的能力。

一、系統(tǒng)定位政府職能

1.要明確政府職能的邊界

明確政府職能的邊界就是要明確各級(jí)政府與其他市場(chǎng)主體的職責(zé)權(quán)限。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上。使政府的權(quán)力歸政府，市場(chǎng)的權(quán)力歸市場(chǎng)，政府要從全能政府轉(zhuǎn)變到有限政府。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件卜，市場(chǎng)機(jī)制起主要的和基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用。政府的作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，為充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用創(chuàng)造適宜的外部條件。政府干預(yù)不是進(jìn)入、參與、代替、破壞市場(chǎng)機(jī)制。政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)處在不同層面和不同領(lǐng)域，各展其長(zhǎng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在政府與企業(yè)的關(guān)系上，要實(shí)現(xiàn)真正的政企分開，切實(shí)解決政府的越位、錯(cuò)位和缺位問(wèn)題。企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧;政府要為企業(yè)提供必要的服務(wù)。在政府與社會(huì)的關(guān)系上，要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，打破從建國(guó)后經(jīng)歷了40多年的強(qiáng)政府、弱社會(huì)的固定模式，選擇共同合作，共同治理，充分互動(dòng)，形成合力，進(jìn)行共治，達(dá)到善治。在中央與地方的關(guān)系上，依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，既維護(hù)中央政府權(quán)威，又增強(qiáng)地方政府話力。在政府部門與政府部門的關(guān)系上，切實(shí)解決職能交叉、多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題，建立廉潔高效的政府。

2.不同時(shí)期政府職能的重點(diǎn)應(yīng)有所不同

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)生活政治化，政府的政治職能比較強(qiáng)大，改革開放后，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整多集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管方而，相對(duì)忽視了社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的調(diào)整和強(qiáng)化，這雖然在改革初期十分必要，但社會(huì)管理和公共服務(wù)的薄弱，卻引發(fā)了社會(huì)不公、貧富差距明顯和社會(huì)沖突嚴(yán)重等諸多社會(huì)問(wèn)題，既影響了政府形象，也在一定程度上阻滯了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

未來(lái)一個(gè)時(shí)期，需要盡快解決好與城鄉(xiāng)居民利益直接相關(guān)、廣大群眾要求強(qiáng)烈的基本公共產(chǎn)品的供給。以完善基礎(chǔ)性公共服務(wù)為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。要加快公共則政體制建設(shè)，使財(cái)政支出逐步向義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)公益性項(xiàng)目?jī)A斜。要建立和完善從中央到地方的就業(yè)工作體系，把擴(kuò)大就業(yè)作為各級(jí)政府的主要工作職責(zé)之一。強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的公共服務(wù)職能，盡快建立多層次、多渠道的就業(yè)服務(wù)體系;要通過(guò)對(duì)醫(yī)療制度的重新設(shè)計(jì)，使每個(gè)人都能享受基本的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù);把義務(wù)教育納入到財(cái)政保障范疇內(nèi)，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的全部免費(fèi)，按照低水平、廣覆蓋的原則，努力將所有的社會(huì)成員納入社會(huì)保障體系;要制定公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，保證低收入人群能夠獲得最基本的公共服務(wù);應(yīng)繼續(xù)加大力度，從制度上切實(shí)解決關(guān)系到群眾生命的生產(chǎn)、衛(wèi)生、食品等公共安全方面的問(wèn)題;建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和嚴(yán)格的行政問(wèn)責(zé)制，將提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為各級(jí)政府業(yè)績(jī)考核的主要指標(biāo)。

二、加強(qiáng)行政管理方式

1.深化行政審批制度改革

社會(huì)的發(fā)展離不開行政機(jī)關(guān)的行政管理話動(dòng)，社會(huì)發(fā)展的程度越高，社會(huì)情況越復(fù)雜就越是如此。也正因?yàn)槿绱?，行政審批作為行政管理的重要手段，它?duì)社會(huì)的發(fā)展起過(guò)重要作用。行政審批制度的作用主要體現(xiàn)在對(duì)市場(chǎng)失靈發(fā)揮的防范作用和補(bǔ)救作用，這也是行政審批制度仍將繼續(xù)存在的價(jià)值所在。

第一，要調(diào)整行政審批的范圍。保留一些領(lǐng)域。對(duì)于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的關(guān)系國(guó)計(jì)民生的專營(yíng)專賣項(xiàng)目，少數(shù)重要商品的價(jià)格和服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，必須嚴(yán)格控制的指令性計(jì)劃指標(biāo)可以適當(dāng)?shù)乇Ａ魧徟?。?qiáng)化一些領(lǐng)域。對(duì)于確實(shí)需要審批的領(lǐng)域，尤其是城市規(guī)劃、上地開發(fā)和利用、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政支出項(xiàng)目，以及涉及社會(huì)安定和人民群眾安全的特種行業(yè)和項(xiàng)目，不僅要審批，而且要從緊、從嚴(yán)。

第二，要改進(jìn)行政審批的方式。要結(jié)合審批事項(xiàng)的不同情況，對(duì)審批方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。比如，可以將許多部門分散審批改為聯(lián)合審批，或?qū)⒃S多部門審批歸口到某一個(gè)或兩個(gè)部門依法集中審批，實(shí)行會(huì)審制，也就是實(shí)行一個(gè)窗口對(duì)外，一條龍服務(wù)。

第三，要完善行政審批的程序。主要應(yīng)完善以下幾方面的制度:一是信息公開制度即審批條件和標(biāo)準(zhǔn)公開制度，二是聽取行政相對(duì)人意見的制度。三是審批決定說(shuō)明理由制度。

2.大力推行政務(wù)公開

堅(jiān)持以公開為原則、不公開為例外，把涉及人民群眾切身利益的各類權(quán)力運(yùn)行過(guò)程作為政務(wù)公開的重點(diǎn)內(nèi)容，擴(kuò)大公開的范圍和層次，規(guī)范公開的內(nèi)容和形式。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要抓緊編制政務(wù)公開目錄，建立健全政務(wù)公開基本制度，市(地)級(jí)以下政府要完善政務(wù)公開工作機(jī)制，省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院各部門要加快推進(jìn)政務(wù)公開。學(xué)校、醫(yī)院和供水、供電、供熱、供氣、環(huán)保、公交等公共事業(yè)部門也要全面推行辦事公開制度。完善政府信息發(fā)布制度。要加強(qiáng)各級(jí)政府網(wǎng)站建設(shè)，通過(guò)推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)政府提高工作透明度和行政效能，方便群眾參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)話動(dòng)，監(jiān)督行政行為。

3.加快電子政務(wù)建設(shè)

推進(jìn)行政改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政府管理方式創(chuàng)新，在政府運(yùn)行機(jī)制、工作流程、技術(shù)方法、管理理念等方面下功夫。重點(diǎn)開展網(wǎng)上互動(dòng)式辦公，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)改進(jìn)政府管理方式，規(guī)范工作流程，提高透明度和效率。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)要著力抓好以下幾項(xiàng)工作，一是推動(dòng)應(yīng)用系統(tǒng)互聯(lián)互通，充分發(fā)揮電子政務(wù)效能。一是推進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高電子政務(wù)應(yīng)用水平。三是建立全國(guó)統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源。四是做好信息安全保障工作，貫徹積極預(yù)防、綜合防范的方針。五是完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)人才培訓(xùn)。六是建立有利于電子政務(wù)合理建設(shè)、科學(xué)管理、有效運(yùn)行及維護(hù)的良性運(yùn)行機(jī)制。

三、加大政府機(jī)構(gòu)改革

1.優(yōu)化同級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)

加強(qiáng)和完善從事經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)，撤消直接從事或干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)的機(jī)構(gòu);明確職責(zé)分工，整合分散在不同部門相同行政職能，消除交叉重復(fù);規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。

政府部門逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，可供參考的思路有:國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)可考慮進(jìn)一步整合，拓寬部委的職能，逐步向大部制過(guò)渡，例如向大交通、大文化、大農(nóng)業(yè)、大環(huán)保過(guò)渡;目前金融業(yè)監(jiān)管實(shí)行分業(yè)監(jiān)管模式，行業(yè)劃分過(guò)細(xì)，可考慮向混合監(jiān)管體制過(guò)渡，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)從事業(yè)單位轉(zhuǎn)為政府行政機(jī)構(gòu);各類協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)，應(yīng)依托牽頭部門，一般不再另起爐灶，行使行政職責(zé)的事業(yè)單位應(yīng)轉(zhuǎn)為政府機(jī)構(gòu);地方政府也要逐步實(shí)現(xiàn)寬職能、少機(jī)構(gòu)，并可從本地實(shí)際出發(fā)，因地制宜地設(shè)立或撤并機(jī)構(gòu)。

2.理順上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置

按照各級(jí)政府的性質(zhì)和中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的答理職權(quán)，在此基礎(chǔ)上，理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資、社會(huì)保障及工商、質(zhì)檢、國(guó)土資源管理等領(lǐng)域的分工和職責(zé)，合理調(diào)整一些的中央對(duì)地方的垂直管理。垂直管理最重要的是把握三點(diǎn):一是監(jiān)督性權(quán)力尤其是對(duì)政府其他部門進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直管理，最典型的是審計(jì)和監(jiān)察，而技術(shù)性的、事務(wù)性的權(quán)力應(yīng)當(dāng)原則確定為地方行使，比如財(cái)政、稅務(wù)等部門;二是對(duì)涉及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略資源的保護(hù)監(jiān)管權(quán)力，如環(huán)保、國(guó)土資源等權(quán)力應(yīng)當(dāng)上收，而對(duì)普通經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理權(quán)限則應(yīng)充分尊重地方自主，比如商務(wù)、科技等;三是涉及人權(quán)、公民憲法性權(quán)利等事務(wù)的處置，原則上應(yīng)當(dāng)歸于垂直管理.，比如公安、國(guó)安、監(jiān)獄等部門。

3.減少行政層級(jí)

適應(yīng)政府職能不斷轉(zhuǎn)變、統(tǒng)一市場(chǎng)，逐步推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展以及交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善的要求，著眼于提高行政效率、降低行政成本，積極進(jìn)行省直管縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革等探索，逐步形成科學(xué)的行政層級(jí)構(gòu)架。加強(qiáng)行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題研究，優(yōu)化行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)具備條件地區(qū)引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

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