張立新

(青島理工大學(xué)管理學(xué)院,山東青島 266520)

我國開征物業(yè)稅利弊辨析
①張青、薛剛、李波、蔡紅英:《物業(yè)稅研究》,中國財政經(jīng)濟出版社 2006年版。

張立新

(青島理工大學(xué)管理學(xué)院,山東青島 266520)

我國類似于物業(yè)稅的稅種有 7個:營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。涉及房地產(chǎn)政策的各種收費項目則是數(shù)不勝數(shù)。開征物業(yè)稅,有利于改變地方政府短期行為,為地方政府開辟長期穩(wěn)定的財稅渠道;合理引導(dǎo)消費,優(yōu)化資源配置;調(diào)節(jié)貧富差距等。兩個認識誤區(qū):物業(yè)稅的征收可以平抑房地產(chǎn)價格;土地出讓金應(yīng)列于物業(yè)稅之外單獨征收。適時開征物業(yè)稅的配套措施:健全稅收立法制度;健全房地產(chǎn)價值評估體系。

物業(yè)稅;房地產(chǎn);土地出讓金

“物業(yè)”一詞來自于我國香港,表示房地產(chǎn)或不動產(chǎn)。盡管“物業(yè)”一詞常常作為房地產(chǎn)的同義詞,但是物業(yè)的概念與房地產(chǎn)的概念在很多方面還是存在著差別。一般來說,“房地產(chǎn)”一詞涉及宏觀領(lǐng)域,泛指一個國家或地區(qū)的整個房地產(chǎn);而物業(yè)則是一個微觀的概念,它一般是指一個單項的房地產(chǎn),或一項具體的實物資產(chǎn)包括附著于土地上的建筑物,與建筑物相連的各種設(shè)施和與建筑物相連的設(shè)備。完整的物業(yè),必須是具有使用功能,是建筑物、地產(chǎn)和相關(guān)配套設(shè)施設(shè)備的統(tǒng)一。物業(yè)具有商品性、權(quán)屬性、固定性、多樣性的特點。

當今世界上許多國家都有以房地產(chǎn)為課稅對象的稅收。從世界各國的實際情況看,按不同計稅依據(jù),可以進一步將以房地產(chǎn)為課稅對象的稅收分為四大類,即以房產(chǎn)“自身”擁有價值為計稅依據(jù)的房屋財產(chǎn)稅;以房產(chǎn)經(jīng)營收益為計稅依據(jù)的房屋收益稅;以房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價值或增值為計稅依據(jù)的房屋流轉(zhuǎn)稅;以房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓利潤為計稅依據(jù)的房屋所得稅。

雖然上述四類稅收都是以房地產(chǎn)為課稅對象的房地產(chǎn)稅,但并不是每個國家都對房地產(chǎn)同時征收這四類稅收,而是各有側(cè)重、各有取舍。

一、我國現(xiàn)行不動產(chǎn)稅制存在的主要問題

目前,我國對不動產(chǎn)課稅,即類似于物業(yè)稅的稅種有 7個:營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。①但是,涉及房地產(chǎn)政策的各種收費項目則是數(shù)不勝數(shù)?，F(xiàn)行不動產(chǎn)稅收政策主要存在以下問題:

一是內(nèi)外稅制不統(tǒng)一,不僅不利于企業(yè)之間的公平競爭,也不符合國民待遇原則。在對房產(chǎn)征稅方面,國內(nèi)企業(yè)和個人征收房產(chǎn)稅,適用的是 1986年 9月國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》;外資企業(yè)和外國人征收城市房地產(chǎn)稅,則一直延用 1951年 8月政務(wù)院發(fā)布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》。由于稅制出臺較早,為便于稅收征管,各地相繼出臺了一些補充規(guī)定,有的地方甚至干脆比照房產(chǎn)稅的現(xiàn)行政策執(zhí)行。在對土地征稅方面,城鎮(zhèn)土地使用稅只對國內(nèi)企業(yè)和個人征收,適用的是 1998年 9月國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》,外資企業(yè)和外國人則繳納土地使用費。內(nèi)外資企業(yè)稅制不統(tǒng)一,這種狀況一直延續(xù)至今,1994年的稅制改革也未涉及我國的不動產(chǎn)稅制。這種狀況,既不利于納稅人公平競爭,更不利于市場經(jīng)濟健康發(fā)展。此外,由于兩個暫行條例均屬授權(quán)立法,法律層級較低,特別是近年來公布的一些補充規(guī)定,其法律級次更低,使稅法的剛性大打折扣。

二是現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)不合理。根據(jù)目前我國房地產(chǎn)市場的形勢,房地產(chǎn)稅收應(yīng)該對房地產(chǎn)市場的投機行為起到抑制作用。但是,由于我國房地產(chǎn)稅收制度存在不同征收環(huán)節(jié)稅負結(jié)構(gòu)不合理的缺陷,因此對房地產(chǎn)市場的投機行為難以起到抑制作用。這種征收環(huán)節(jié)稅負結(jié)構(gòu)不合理的缺陷,主要表現(xiàn)在,現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收主要集中在建設(shè)的增量方面,即在房地產(chǎn)開發(fā)和交易環(huán)節(jié)上設(shè)置了多數(shù)稅種,而在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)設(shè)置的稅種非常少。在房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)設(shè)置的稅種主要有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅;費用有土地使用費和房地產(chǎn)行政事業(yè)性收費及房地產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)性收費;房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)設(shè)置的稅種有營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加、契稅、印花稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅 8種;而房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)只設(shè)置了房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅 3種?？梢?現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制中,交易環(huán)節(jié)設(shè)置的稅費過于集中,而保有環(huán)節(jié)的稅費較少,造成明顯的稅負結(jié)構(gòu)不合理,其消極影響表現(xiàn)為不賣不稅,不租不稅,一旦出租或出售,則數(shù)稅并課,造成房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負較輕而流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負較重。難以抑制房地產(chǎn)的投機行為。

三是稅費概念不清、互相錯位。目前我國與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅費多達 14種,其中還在實際征收的稅種就有 12種,占我國實際征收稅種數(shù)量 (24種)的一半。收費項目更加復(fù)雜,一般都在幾十種,多的地方甚至上百種。稅、費屬于兩個不同的經(jīng)濟范疇,稅收是國家為滿足社會公共需要,憑借政治權(quán)力,按照法定標準,強制、無償?shù)貐⑴c國民收入分配的一種形式;費是經(jīng)濟生活中對一方為另一方勞動或提供服務(wù)的補償,具有有償性和對等性。但是,現(xiàn)實生活中稅費交叉混亂,以費代稅、以費擠稅的現(xiàn)象非常普遍,稅費概念不清、相互錯位,限制和削弱了稅收的宏觀調(diào)控功能。

二、我國開征物業(yè)稅的意義

(一)改變地方政府短期行為,為地方政府開辟長期穩(wěn)定的財稅渠道

政府開征物業(yè)稅的主要目的在于獲取財政收入。在生產(chǎn)力比較落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代,財產(chǎn)品種非常有限,而財產(chǎn)稅是封建國家的主要財政收入來源,以土地私有制為基礎(chǔ)的封建國家,針對土地和房屋課征的各種賦稅就成為了財產(chǎn)稅體系中最為主要的稅種。因此,為滿足國家財政支出需要而征收的物業(yè)稅就成為了那個時代物業(yè)稅征收的主要依據(jù)。簡單的說,土地和房屋是早期社會的兩類主要私有財產(chǎn),并具有稅基穩(wěn)定、稅源廣布的優(yōu)點,可以作為國家財政收入的可靠來源。事實上,不僅在經(jīng)濟發(fā)展的早期,即使在工商業(yè)高度發(fā)達的現(xiàn)代經(jīng)濟,出于財政收入目的而征收的物業(yè)稅仍然不難找到,只是在這種情況下,土地和房屋財產(chǎn)稅主要是作為一種地方性稅種而存在,并且其課稅收入的主要途徑已經(jīng)不再是維持國家支出的需要,而是用于提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)。

就我國而言,現(xiàn)行的土地稅收政策在出讓土地時,各種稅收一次性繳納。對于地方政府來說,為了完成 GDP考核,促進經(jīng)濟發(fā)展,必須倚靠強大的財力支持,而土地收入是一次性的大筆收入。在短期看來,土地批得越快,地方經(jīng)濟就發(fā)展得越快,但這種急功近利的做法不啻于飲鴆止渴,其結(jié)果自然是土地失控、金融風(fēng)險攀升。物業(yè)稅是穩(wěn)定的收入流,它能夠讓政府化一次性財政收入為今后數(shù)十年的穩(wěn)定收入,控制地方政府“以地生財”的利益需求,還可分享房地產(chǎn)的增值保值,即政府為了增加財政收入,會千方百計地改善當?shù)丨h(huán)境,不管是硬環(huán)境還是軟環(huán)境。只有環(huán)境變好了,各方面的配套設(shè)施完備了,人們才會樂于在此居住下來。在當?shù)鼐幼〉娜嗽蕉?物業(yè)稅就越多,窗體底端政府財政收入就會相應(yīng)增加,如此形成一個良性循環(huán),可以促進房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(二)合理引導(dǎo)消費,優(yōu)化資源配置

物業(yè)稅的開征將加大房地產(chǎn)的持有成本,激勵其所有者關(guān)注房地產(chǎn)的有效利用,從而調(diào)節(jié)土地、房屋等資源在市場的配置。一般認為,物業(yè)稅應(yīng)當通過合理的稅率、稅基、納稅期限、優(yōu)惠政策等的設(shè)計,來達到抑制房地產(chǎn)投機,實現(xiàn)“居者有其屋”的政策目標。

在我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制體系中,對房產(chǎn)擁有的稅負是較輕的,雖然現(xiàn)行的房產(chǎn)稅規(guī)定,業(yè)主要按出租房產(chǎn)獲得租金的 12%或按房產(chǎn)凈值的 1.2%繳納房產(chǎn)稅,但通常情況下只是對企事業(yè)單位征收,私人擁有住房一般無需繳納。不過,由于對房產(chǎn)交易過程中的稅收偏重,在很大程度上妨礙了房產(chǎn)交易的進行。一方面持有較多住房的投機者不愿把住房流入市場,從而人為地制造房地產(chǎn)供求關(guān)系的緊張,不斷推高房價;另一方面,大量剛性需求住房者因住房價格太高而買不起住房。開征物業(yè)稅將增加囤房捂盤者的持房成本,“逼迫”炒房投機者降價出售存量房產(chǎn),平衡市場供需關(guān)系。因此,在開征物業(yè)稅和增加房產(chǎn)擁有稅負的同時,應(yīng)降低房產(chǎn)交易稅負,以盤活現(xiàn)有房地產(chǎn)的存量。

(三)調(diào)節(jié)貧富差距

開征物業(yè)稅可以起到重新分配社會財富、緩解財富分配不均的作用。因為,包括稅收政策在內(nèi)的財政政策的重要目標之一是實現(xiàn)社會的公平。而社會公平的重要表現(xiàn)就是財富不能過度集中在少數(shù)人的手中。由于我國房地產(chǎn)稅收政策嚴重不足,造成了房地產(chǎn)市場嚴重的財富分配不公。財產(chǎn)稅的設(shè)計主旨之一,就是要力求避免富人世代是富人的現(xiàn)象,凸現(xiàn)人與人之間機會公平的社會理念,鼓勵每個人以自己合法的手段和方式努力致富。作為調(diào)節(jié)貧富差距的手段,物業(yè)稅對居住高檔別墅者課以高稅,對居住普通住房者減免賦稅,可以有效增進社會公平,維護社會穩(wěn)定。因為,開征物業(yè)稅,將使擁有大量房產(chǎn)的富人稅收負擔增加,國家可以從富人手中獲得一部分財富,再通過轉(zhuǎn)移支付等方式將這部分財富分配到窮人手中,在一定程度上起到調(diào)節(jié)貧富的目的,實現(xiàn)公平分配的政策目標。

三、關(guān)于物業(yè)稅的兩個認識誤區(qū)

(一)物業(yè)稅的征收可以平抑房地產(chǎn)價格

對于物業(yè)稅和房價的關(guān)系。一部分人認為,一旦物業(yè)稅取代當前的房地產(chǎn)稅收且土地出讓金納入物業(yè)稅的話,開發(fā)商的成本將會下跌,從而帶動房價下跌。但是否會出現(xiàn)這種現(xiàn)象,以當下的各種法律制度為背景,開征物業(yè)稅后即引起房價下降之間并沒有必然的因果關(guān)系,或者說,開征物業(yè)稅后會引起房價下降仍是個未知數(shù)。①胡招民:《契稅政策應(yīng)緊跟房產(chǎn)形勢變化》,《中國稅務(wù)》2005年第 6期。稅收起到的是社會財富再分配的作用,它本身沒有抑制物業(yè)市場價格的功能。房價高低更多的還是要看供需關(guān)系變化,不能單純從成本考量,在房市全面飆售的情況下,考慮的是市場價而不是成本價。事實上,影響房產(chǎn)物業(yè)價格的因素還有很多,稅收只是其中之一。譬如,福利房政策、房地產(chǎn)收費、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素對于房地產(chǎn)價格的影響都可能大于物業(yè)稅的影響。②王潤華:《中國房地產(chǎn)問題的不解癥結(jié)與要害》,《求索》2009年第 6期。

眾所周知,供需關(guān)系決定價格,價格是價值的反映。不動產(chǎn)價值的一個重要特性就是它會隨著周邊環(huán)境的變化和城市經(jīng)濟的發(fā)展而增值或貶值,就是說,房地產(chǎn)價值與價格一樣都是波動的。物業(yè)稅不會影響房地產(chǎn)價值的波動,物業(yè)稅只是將稅收攤?cè)胛飿I(yè)的持有環(huán)節(jié),即物業(yè)稅是被攤?cè)敕慨a(chǎn)持有者的房產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)逐年征收的,征收比例既定,當住宅價值上升的年份,物業(yè)持有者所應(yīng)繳納的物業(yè)稅也將增加。也即是說,物業(yè)稅本身已考慮到房地產(chǎn)價值的波動特性。因此,那種認為出臺物業(yè)稅就能穩(wěn)定或是調(diào)低房地產(chǎn)價格的認識,在邏輯上是有問題的。另外,房地產(chǎn)商若將以后要逐年繳納的稅款視為一次性的新增利潤則勢必會加重購房者的負擔。而且,面對房地產(chǎn)市場的投機行為,物業(yè)稅的出現(xiàn)可能會進一步推動其短期行為的發(fā)生,在一定程度上會增加市場風(fēng)險,加劇房價的波動。

物業(yè)稅是針對房產(chǎn)升值設(shè)計的稅種,房價的上漲能讓地方政府征收到更多的物業(yè)稅,所以地方政府可能會有坐視房價抬高的耐心。同時,開征物業(yè)稅會將開發(fā)商建房時上繳的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費,改由購房者在購房后每年繳納,短期內(nèi)會使購房門檻降低,加快房地產(chǎn)市場的繁榮,但從中長期來看,降低的一次性購房支出,會相應(yīng)的增加在保有環(huán)節(jié)的稅收中,有可能增加居住成本。居住市場將由目前的購買成本高、使用成本低向購買成本低、使用成本高轉(zhuǎn)變,對老百姓來說有可能是買房不易養(yǎng)房更難。

(二)土地出讓金應(yīng)列于物業(yè)稅之外單獨征收

對物業(yè)稅構(gòu)成最大阻礙的實際上是土地出讓金問題,物業(yè)稅能否取代土地出讓金,是關(guān)于物業(yè)稅改革中的焦點問題。一種觀點認為無論是在理論依據(jù)上,還是在實踐操作上,取消土地出讓金都不可能,應(yīng)將其列于物業(yè)稅之外單獨征收。其理由是,城鎮(zhèn)土地屬于國有,政府代表國家以土地所有者的身份收取土地出讓金,而物業(yè)稅是國家對物業(yè)擁有者的財產(chǎn)通過征稅來再分配。兩者具有不同的概念和作用,是兩碼事。并且從政府的角度看,取消土地出讓金將嚴重影響地方政府的財政收入。與此相反的觀點則認為,鑒于國情把土地出讓金納入物業(yè)稅是最佳選擇。首先,如果將占各種稅費比例最大的土地出讓金單列,物業(yè)稅稅率將變得非常低,而征收成本則不變;這意味著,征收成本在某些地方有可能接近甚至超過物業(yè)稅。同時,繼續(xù)按照目前的模式征收,就意味著 70年的土地出讓金仍舊一次性轉(zhuǎn)嫁到購房者身上,所謂征收物業(yè)稅就是在交易、流通和保有環(huán)節(jié)重復(fù)收稅;而人們期待的物業(yè)稅對房價的調(diào)控作用則變成空談,物業(yè)稅出臺的意義歸零。其次,只有把土地出讓金納入物業(yè)稅當中,才能抑制地方政府盲目建設(shè)、浪費建設(shè)用地及建設(shè)用地短期行為的沖動。由于不能通過出讓土地一次性獲得收入,地方政府就不得不提高資金使用效率,通過改善公共建設(shè)換取民眾繳納物業(yè)稅的積極性。事實上,這也是各國開征物業(yè)稅的初衷。第三,只有把土地出讓金納入物業(yè)稅當中,才能抑制地方政府的賣地沖動,才能促使調(diào)控措施見效,防止房價進一步失控。

四、適時開征物業(yè)稅的配套措施

對于任何一個稅種的開征,其征稅效果不單單取決于征稅對象、征稅范圍、稅率等的確定,它還與各項配套的法律規(guī)定有著密切的聯(lián)系。對物業(yè)稅的開征也不能孤立地看,而是要把它放在整個財稅體制改革的進程中來看,尤其要把它放在理順房地產(chǎn)稅費關(guān)系和整個房地產(chǎn)市場制度體系的改革來看。其中,包括土地批租制度、房地產(chǎn)開發(fā)、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的稅費理順等一系列環(huán)節(jié)的制度變革。為了構(gòu)建立科學(xué)有效、公平穩(wěn)定的物業(yè)稅制度,并產(chǎn)生良好的經(jīng)濟與社會效益,適時開征物業(yè)稅是建立健全房地產(chǎn)稅收分類制度的必然選擇。相關(guān)的配套措施主要有:

1.健全稅收立法制度。依法治稅是我國建立社會主義市場經(jīng)濟的基本要求,實行依法治稅的前提是要制定一部立法層次高、可執(zhí)行性強的稅法,由于現(xiàn)行不動產(chǎn)稅如房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等三個稅種存在著立法層次不高 (國務(wù)院暫行條例、省級政府制定的實施細則)、約束力較弱等問題,納稅人 (尤其是“三資”企業(yè))經(jīng)常對法律效力提出質(zhì)疑,有的甚至提出行政復(fù)議。因此,在建立新的不動產(chǎn)稅制時,必須確立稅收法定原則,適時出臺我國“不動產(chǎn)稅法”。同時,要在提高立法層次的前提下,進一步增強不動產(chǎn)稅政策的透明度和可執(zhí)行性。

2.健全房地產(chǎn)價值評估體系。我國地域廣闊、人口眾多,房地產(chǎn)分布不規(guī)律,各地區(qū)的稅務(wù)征管水平參差不齊。而物業(yè)稅的征稅對象主要是指土地、房屋等不動產(chǎn),這就需要對此類不動產(chǎn)進行登記和定期的評估。房地產(chǎn)價值評估具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性,應(yīng)該建立專門的房地產(chǎn)價值評估機構(gòu)和配備專業(yè)的房地產(chǎn)價值評估人員。若沒有完善的房地產(chǎn)估值制度,納稅人隱瞞房地產(chǎn)價格的現(xiàn)象就會經(jīng)常發(fā)生,容易造成社會的不公平現(xiàn)象和國家稅收的流失。當下緊迫的是加快建設(shè)權(quán)威的、具有公信度的房地產(chǎn)價值評估體系,對房地產(chǎn)的各項成本進行公正透明的核算,并以此作為征收物業(yè)稅的依據(jù)。對于征稅范圍的確定也需要做進一步的研究。對于已經(jīng)在購房時承擔了各種相關(guān)稅費的消費者來說,再對其征收持有期間的物業(yè)稅就是重復(fù)征稅,這違背了物業(yè)稅開征的初衷。所以,應(yīng)對物業(yè)稅開征前已經(jīng)購買的房屋采取減稅措施。另外,是否對農(nóng)村土地征稅也存在爭議。農(nóng)民的收入與城鎮(zhèn)居民相比要少得多,繳納物業(yè)稅會增加其負擔。但是,如果不將農(nóng)村納入征稅范圍,則有悖于物業(yè)稅稅源廣泛的原則且容易引發(fā)各種避稅行為,如到農(nóng)村設(shè)廠建房等。不將農(nóng)村納入征稅范圍更會使農(nóng)業(yè)用地進一步減少,危害國家經(jīng)濟發(fā)展的根基,損害國家的長遠利益。農(nóng)業(yè)土地問題是農(nóng)業(yè)大國的焦點問題,應(yīng)予以足夠的重視。

總之,在物業(yè)稅開征前一定要做深入細致的調(diào)研和論證,科學(xué)合理地選擇課稅對象并確定合理的稅負水平而且還要考慮相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策,只有各項法律規(guī)定行之有效,技術(shù)操作完善嚴謹才能使物業(yè)稅的各項優(yōu)勢發(fā)揮出來,提高流通中的房產(chǎn)數(shù)量,改變房地產(chǎn)供求關(guān)系,從而真正達到調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的目標,更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

F810

A

1003—4145[2010]12—0062—03

2010-08-22

張立新 (1968-),男,青島理工大學(xué)管理學(xué)院副教授。

(責(zé)任編輯:欒曉平 E-mail:luanxiaoping@163.com)