劉京煥,岳 曉

(中南財經(jīng)政法大學(xué),湖北武漢430060)

基于地區(qū)經(jīng)濟差異的財政體制研究

劉京煥,岳 曉

(中南財經(jīng)政法大學(xué),湖北武漢430060)

基于中國地區(qū)經(jīng)濟差異的財政體制首先是將地區(qū)經(jīng)濟分級,并將其作為財政體制設(shè)計的基礎(chǔ)。認(rèn)為不同經(jīng)濟等級的地區(qū)可以實行不同的財政體制,地方是否與中央分稅、如何分稅決定于地方的經(jīng)濟發(fā)展水平;其次是針對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異設(shè)計了不同的體制模式;最后是對政府事權(quán)“分塊”,認(rèn)為可對“共有事權(quán)”進行局部調(diào)整,以使地方財力與事權(quán)相匹配。

財力;事權(quán);財政體制;地區(qū)經(jīng)濟差異

如何應(yīng)對我國地區(qū)經(jīng)濟差距拉大趨勢,已經(jīng)成為全國關(guān)注的經(jīng)濟和政治問題,更是財政理論界面臨的重大課題。從現(xiàn)實角度看,我國地域廣、差距大、行政區(qū)劃多,如果實行“一刀切”的分稅制度,就難以使各地的財力與事權(quán)相匹配。不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)能否實行不同的財政管理體制;不同的財政管理體制該如何設(shè)計,實施的可行性如何,能否有效地縮小地區(qū)間經(jīng)濟差異等。顯然,這些問題的研究和解決對于進一步完善我國的財政體制,推進經(jīng)濟的均衡發(fā)展都有重要意義。

一、財政體制對地區(qū)經(jīng)濟差異的影響

(一)政府間事權(quán)不清晰影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起點不公平

1994年推行分稅制財政體制改革時,沒有對政府間事權(quán)進行明確界定,導(dǎo)致政府職能“越位”和“缺位”,政府間事權(quán)劃分模糊,“內(nèi)外不清”、“上下不明”等問題比較突出。有些本應(yīng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任,卻推給了地方,或部分推給地方。同時全國各地存在著“中央點菜、地方買單”現(xiàn)象,給地方財政帶來了沉重的壓力。推行分稅制改革15年來,經(jīng)濟形勢發(fā)生了很大變化,隨著財政體制的調(diào)整和完善,原有中央和地方的收入分配格局已被打破,尤其是后續(xù)的稅收政策的調(diào)整和征管范圍的變動,如固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫停征收、農(nóng)村稅費改革取消屠宰稅、取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、所得稅分享改革、西部大開發(fā)和下崗再就業(yè)稅收優(yōu)惠等,在地方財稅收入上主要表現(xiàn)為減收效應(yīng),較大程度上制約了地方收入的增長,后發(fā)展地區(qū)面臨“米少兼粘鍋”的窘境,加劇了地方收支矛盾。政府間事權(quán)及財政支出責(zé)任劃分不清晰,地方收支矛盾突出,使地區(qū)經(jīng)濟差異在起點上不公平。

(二)地區(qū)財力配置不均衡是地區(qū)經(jīng)濟差異的根本原因

當(dāng)前中央財權(quán)集中度過大,后發(fā)展地區(qū)財力增長緩慢,財力自給能力逐年下降。在分稅制改革方面,基數(shù)的核定、稅種的劃分和收入分配比例等均以保證地方既得利益為前提,照顧了富裕地區(qū)的既得利益,也限制了后發(fā)展地區(qū)的財力增長。中央財政的“集權(quán)”化傾向,導(dǎo)致了中央和后發(fā)展地區(qū)之間的財力失衡格局,導(dǎo)致后發(fā)展地區(qū)對中央財政的高度依賴,加劇了后發(fā)展地區(qū)的財政困難,與“一級政府、一級事權(quán)、一級財政”的基本原則相背離。

(三)轉(zhuǎn)移支付制度不健全,地方財力增長與經(jīng)濟發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

目前,我國財政轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、原體制補助、財力性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和年終結(jié)算補助等多種形式。這種混合型財政轉(zhuǎn)移支付制度,與構(gòu)建規(guī)范、穩(wěn)定、科學(xué)的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度相比,尚存在諸多缺陷。一是結(jié)構(gòu)不合理。在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中,專項轉(zhuǎn)移支付項目種類繁多、規(guī)模龐大,且常常帶著“龍?zhí)住?要求地方財政層層配套,不僅規(guī)定了?？顚Ｓ?還需要配套資金,既干擾地方財政預(yù)算的安排,也加重了地方財政負(fù)擔(dān)。二是與財政分配“均等化”目標(biāo)不符。專項轉(zhuǎn)移支付由于有指定用途且分配透明度不高,與財政分配“均等化”目標(biāo)不符,而一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法相對規(guī)范,且與財政分配“均等化”目標(biāo)相符,但數(shù)額偏小。三是現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不利于遏制腐敗現(xiàn)象。由于各地情況千差萬別,中央政府不可能做到完全準(zhǔn)確地掌握地方的詳盡信息,在這一上一下的過程中,很難保證財政資金分配過程的公平公正,轉(zhuǎn)移支付也就很難達到良好的效果,于是“年終突擊花錢”、“跑部錢進”的盛行,腐敗貪污,好建“面子工程”、“形象工程”的現(xiàn)象層出不窮,民生改善問題被排擠到次要位置上了。

中央對地方稅收返還政策,基本上默認(rèn)了起點上的不公平,財政收入增長快的東部沿海發(fā)達省份財力繼續(xù)增加,而后發(fā)展地區(qū)由于起點低,財政收入增長快,但財力沒有得到相應(yīng)的增長,進一步拉開了與發(fā)達地區(qū)財力分配的差距,暴露了財力分配機制的缺陷。

(四)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁機制加速地區(qū)經(jīng)濟差異

在以稅收收入為決定主體的財政收入體制下,由于各地區(qū)人口增長速度不同,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)人口增長速度低于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的人口增長速度,稅收制度可能存在的任何累退性就必然通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁機制而將高速增長的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如果由于稅收收入的高速增長而獲得更多的財政返還收入,所以這種激勵性的財政分權(quán)機制將必然導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟差距進一步擴大,并通過稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁機制在全社會制造更加嚴(yán)重的貧富分化。稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁機制影響了財政資源在省級政府之間配置的不均衡狀況,加速地區(qū)經(jīng)濟差異,這樣,財政體制的主要因素都和經(jīng)濟差異緊緊聯(lián)系在了一起。

二、縮小地區(qū)經(jīng)濟差異的財政體制設(shè)想

分稅制是市場經(jīng)濟條件下規(guī)范政府間財政關(guān)系的一項基本制度。然而,現(xiàn)行分稅制財政體制是在不觸動既得利益格局、帶有過渡性質(zhì)的一種制度安排,與科學(xué)、規(guī)范、健全的分稅制財政政體制相比還有很大的差距,必須盡快科學(xué)、合理地構(gòu)建多級政府間的財政關(guān)系,進一步改進和完善現(xiàn)行的財政體制。

(一)合理經(jīng)濟等級劃分,因地制宜實行財政政策

我國幅員遼闊,各省資源環(huán)境承載能力差別較大,開發(fā)強度和國民經(jīng)濟布局必然不同,區(qū)域發(fā)展水平的差異是不可避免的。政策制定當(dāng)局也認(rèn)識到區(qū)域經(jīng)濟運行的差異性對于宏觀經(jīng)濟政策實施效果的影響,近幾年來,將我國大陸31個省市自治區(qū)劃分為東部、中部、西部、東北老工業(yè)基地。但是,當(dāng)前的經(jīng)濟區(qū)域劃分更多的是一種地理概念和歷史(經(jīng)驗)提法,在經(jīng)濟學(xué)上很難找到嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撘罁?jù)。如果我們以當(dāng)前的經(jīng)濟區(qū)域劃分為基礎(chǔ),實施差異化宏觀調(diào)控,那么必然會面臨和中央統(tǒng)一宏觀調(diào)控同樣的困惑。由此可見,各省對差異化宏觀調(diào)控政策的需求與中央宏觀調(diào)控政策的統(tǒng)一供給之間的矛盾較為突出,實施差異化宏觀調(diào)控十分必要。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo),合理劃分經(jīng)濟區(qū)域是前提。

要針對各經(jīng)濟區(qū)域特定的經(jīng)濟形勢實施差異化的宏觀調(diào)控。在重新劃分經(jīng)濟區(qū)域的基礎(chǔ)上,政府對各個不同經(jīng)濟區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢,實施針對性的財政政策,使不同的經(jīng)濟區(qū)域達到各自的均衡,也可有選擇地加快或減慢特定地區(qū)的發(fā)展。在財政政策方面,從本研究的價值取向來看,理想的差異化財政體制應(yīng)當(dāng)不僅著眼于縮小地區(qū)差距,也要致力于維持區(qū)域經(jīng)濟平穩(wěn)運行。中央政府在分配財政資源時,不僅要考慮地區(qū)間的收入差距,還要考慮地區(qū)間發(fā)展?fàn)顟B(tài)的差異。經(jīng)濟活動過熱的地區(qū),中央政府要有意識地減少該地區(qū)的中央財政投資;經(jīng)濟活動蕭條的地區(qū),中央政府要著力加大該地區(qū)的中央財政投資。

(二)科學(xué)界定事權(quán),規(guī)范政府間支出

事權(quán)、財力和財權(quán)是財政能力的主要體現(xiàn),正是由于這三大要素的不同組合形成了不同類型的財政體制,也正是由于這三大要素組合的新變化,推動了財政理論和體制的改革。在黨的“十七大”報告中,胡錦濤總書記在深化財稅改革方面提出了“健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。這一表述改變了過去社會各界在財政體制相關(guān)研究中“財權(quán)與事權(quán)”相匹配的說法。雖然從“財權(quán)”到“財力”的表述僅有一字之差,但是卻是對我國財政理論的創(chuàng)新,為進一步完善我國財政體制指明了方向,有利于從體制上保障科學(xué)發(fā)展觀的落實、促進區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

(三)改革稅收制度,調(diào)節(jié)地區(qū)收入

從現(xiàn)行財政管理體制看,某些稅種劃分的不盡合理,有的設(shè)置共享稅,有的不設(shè)共享稅?？偟膩碚f,共享稅是不均等的,使落后地區(qū)通過自我發(fā)展改變公共服務(wù)能力不足的狀況,富裕地區(qū)往往有更寬廣的稅基和更有力的稅收征管機制,其結(jié)果會導(dǎo)致地區(qū)間貧富差距進一步擴大。

1994年的分稅制改革沒有賦予地方稅收立法權(quán)。關(guān)于中國政府間財政關(guān)系的許多研究都主張應(yīng)賦予地方稅收立法權(quán),理由是地方政府作為一級財政應(yīng)該有相對獨立的稅權(quán)。但是,也有許多人擔(dān)心,賦予地方稅收立法權(quán),可能帶來稅收秩序的混亂。中國是一個與西方存在巨大差異的國家,尤其是文化觀念方面,許多在國外適合的稅收制度直接運用到中國則可能產(chǎn)生截然相反的結(jié)果,所以稅權(quán)在各級政府間的配置應(yīng)該慎之又慎。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付,縮小地區(qū)差異

因為分稅制財政體制在全國實行統(tǒng)一的政策,制約了轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)地區(qū)間轉(zhuǎn)移支付,阻礙了基本公共服務(wù)均等化基本功能的有效發(fā)揮。另外,盡管轉(zhuǎn)移支付的力度不斷在加強,但仍然不能彌補因市場機制作用形成的地區(qū)差距,地區(qū)間財力差異仍呈擴大態(tài)勢,公共服務(wù)水平差距逐步拉大,中西部地區(qū)財力狀況相對較為困難,需要進一步加大地區(qū)間財力均衡力度。

在均等化措施較為充備的體制環(huán)境中,地區(qū)間財源轉(zhuǎn)移,無論是市場因素作用還是政策因素作用,都能夠通過轉(zhuǎn)移支付制度自動解決。財源轉(zhuǎn)入地區(qū)因稅基轉(zhuǎn)入、標(biāo)準(zhǔn)收入自然放大,標(biāo)準(zhǔn)財政收支差距出行縮小,轉(zhuǎn)移支付補助數(shù)相應(yīng)減少;相反,稅基轉(zhuǎn)出地區(qū),標(biāo)準(zhǔn)收支差額必然加大,所得轉(zhuǎn)移支付補助必然增加?？梢?轉(zhuǎn)移支付制度起到了地方政府財力穩(wěn)定器的作用。

三、均衡財政體制模式的建立

健全中央與地方財力與事權(quán)相匹配的體制,縮小地區(qū)經(jīng)濟差距,實現(xiàn)地區(qū)財政均衡,其目標(biāo)模式具體包括以下主要內(nèi)容。

(一)政府事權(quán)劃分

依據(jù)我國的經(jīng)濟政治體制和政府職能,我們將政府事權(quán)分為三個部分:地方事權(quán),即必須由地方政府行使的事權(quán);中央事權(quán),即必須由中央政府行使的事權(quán);共有事權(quán),是可由地方行使也可由中央行使的事權(quán)。對應(yīng)這三種事權(quán)發(fā)生的財政支出分別是中央支出、地方支出和共同支出。在此基礎(chǔ)上,依據(jù)我國實際和社會經(jīng)濟發(fā)展需要,分別確定各省市區(qū)的地方事權(quán)和共有事權(quán);通過調(diào)查、測算,確定中等經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)在正常情況下行使相應(yīng)事權(quán)的支出水平和支出總量。

(二)地區(qū)經(jīng)濟分級

在借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上,建立評價和劃分地區(qū)經(jīng)濟等級的指標(biāo)體系。并對我國31個省市區(qū)進行經(jīng)濟發(fā)展水平“等級”劃分,初步分為發(fā)達地區(qū)、較發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)。在此基礎(chǔ)上,將從每個等級的地區(qū)中選取2～3個地區(qū)進行調(diào)查。主要調(diào)查四個方面的內(nèi)容:地方的事權(quán)范圍;地方財政支出和收入的總量與結(jié)構(gòu);地方財力與事權(quán)的匹配程度;地方事權(quán)的運用狀態(tài)和結(jié)果。除收集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)外,重點是考察同等級地區(qū)之間以及不同等級地區(qū)之間在上述四個方面的異同。

(三)財政體制設(shè)計

基于全國基本統(tǒng)一的稅收體系,并依據(jù)中央與地方之間的事權(quán)劃分,針對不同水平經(jīng)濟等級的地區(qū),分別設(shè)計相應(yīng)的體制模式。

第一,收入留用、定額補助。對于貧困地區(qū)和部分欠發(fā)達地區(qū)來說,這些地區(qū)的自有收入少于本地支出,即地方所有稅種的收入小于地方事權(quán)支出需要,所以不必再在中央與地方之間進行分稅,直接實行“收入留用、定額補助”體制。主要內(nèi)容是:地區(qū)內(nèi)所有稅種的收入都作為地方財政收入;合并國稅、地稅機構(gòu);地方財政收支差額由中央給予一定補助。但在體制的具體設(shè)計上,除了充分考慮地方政治、經(jīng)濟運行及社會發(fā)展等因素外,還應(yīng)形成促使地方發(fā)展經(jīng)濟、早日脫貧的壓力和動力機制。

第二,分稅+補助。該體制適用于地方收入不能完全滿足支出需要的部分欠發(fā)達地區(qū)或較發(fā)達地區(qū)。因為部分欠發(fā)達地區(qū),本地收入和本地支出大致持平或略微不足;部分較發(fā)達地區(qū),本地收入和本地支出大致持平或略有剩余,但剩余不足于全部支付共同事權(quán)部分的支出,所以這些地區(qū)可以考慮實行“分稅+補助”體制。主要內(nèi)容是:適當(dāng)調(diào)整共有事權(quán),或?qū)Σ糠质聶?quán)予以專項補助;適當(dāng)擴大地方分稅的范圍或比例;若地方財政收支不平衡,再由中央給予一定的一般性補助。

第三,彈性分稅制。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)實行彈性分稅制的基本依據(jù)是,經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的情況較為復(fù)雜,一部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平可能接近欠發(fā)達地區(qū),另一部分地區(qū)則可能接近于發(fā)達地區(qū),還有一部分地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展居于中等水平。因此,對居于這個等級的地區(qū)在財政管理體制的設(shè)計上應(yīng)具有更大的彈性?；舅悸肥?其一,地方的所有稅收收入都首先用于保證其預(yù)算平衡;其二,如果在保證地方預(yù)算平衡后沒有結(jié)余,中央從中央稅和共享稅中所得為零,并以此為分稅基數(shù);其三,如果地方財政還有結(jié)余,但結(jié)余額小于中央稅的稅收額,則將結(jié)余折算成一定比例的中央稅,中央從共享稅中的所得為零,并以此為分稅基數(shù);其四,如果地方財政結(jié)余大于中央稅額,則把大于中央稅額的部分折算成一定比例的共享稅,并以此為分稅基數(shù)。在基數(shù)確定后,可進一步確定中央在一種或多種中央稅或共享稅中分成的定期增長比例,在分稅的同時,地方不再以定額或其它形式上解收入。

第四,較為完全的分稅制。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),可實行較為完全的分稅制。其基本內(nèi)容是:在核定收支基數(shù)并考慮現(xiàn)實及發(fā)展等因素的基礎(chǔ)上,對其稅種在中央與地方之間劃分;地方依其稅種所得不再上解中央;但為了保證地方和中央的財力均衡,在稅種劃分過程中,應(yīng)相應(yīng)增加中央稅,調(diào)高中央在共享稅種上的分享比例,甚至可將部分共享稅種完全劃為中央稅。

總之,在現(xiàn)有的完善財政體制的研究和設(shè)計中,沒有充分體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟差異,而對地區(qū)均衡發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟等級的研究又沒有與體制的研究和設(shè)計相聯(lián)系。而在我國地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距極大的條件下,應(yīng)考慮根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平進行有差異的稅種劃分或?qū)嵭杏胁町惖呢斦芾眢w制。

Abstract:To implement differentiated fiscal system,firstly we must be a reasonable division of powers between governments and financial authority,financial resources and powers in the realization of the local match,based on the re-realization of the central financial and powers of the match,and ultimately to the central and local financial and powers of the general match.The establishment of regional fiscal balance target model is the first division of the regional economy and the financial system as a basis for the design,followed by region-specific differences in levels of economic development with different design,institutional models;Finally,the government the final say“block”that could“A total of powers”to partial adjustment,in order to match local financial and powers.

Key words:Property Powers;Taxing Power;Financial system;Regional economic disparity

China’s Fiscal System Research Based on Regional Economic Disparities

LIU Jing-huan,YUE Xiao

(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan430060,China)

D1-127

A

1008—4444(2010)01—0045—04

2009-12-24

“中南財經(jīng)政法大學(xué)研究生教育創(chuàng)新基金”資助項目(2008BJJ40)。

劉京煥(1959—)男,河南洛陽人,中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。

(責(zé)任編輯:王 晶)