曹水群

（西藏民族學院 政法學院，陜西 咸陽 712082）

發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)村教育應重點解決好的幾個問題

曹水群

（西藏民族學院 政法學院，陜西 咸陽 712082）

西部地區(qū)農(nóng)村教育的發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀，教育投入不足，教育設施落后，教師隊伍中學歷合格率低、結構性短缺、老齡化和流動性大等問題嚴重。要發(fā)展西部地區(qū)的農(nóng)村教育，就必須解決好觀念問題、資金問題和師資問題。

西部地區(qū)；農(nóng)村教育 觀念問題 資金問題 師資問題

近年來，我國的教育事業(yè)有長足的發(fā)展，但教育發(fā)展的不平衡性問題依然很突出，教育的城鄉(xiāng)差距很大，地區(qū)差距亦越來越明顯。據(jù)2005年1%人口抽樣調查，全國15歲及以上年齡段人口文盲率超過20%的省和自治區(qū)有5個，它們均分布在西部地區(qū)，依次是西藏 (44.84%)、青海(24.07%)、 貴州 (21.41%)、 甘肅 (20.83%)和云南(20.07%)。2006年，中國改革發(fā)展研究院發(fā)布的 《以人口計生網(wǎng)絡為重要平臺，加快構建農(nóng)村公共服務體系》的報告中指出，全國8500萬文盲半文盲中的3/4以上集中在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和國家級貧困縣。[1]統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國西部地區(qū)的教育發(fā)展相對落后，西部農(nóng)村的教育發(fā)展就更顯滯緩。我國西部地區(qū)的農(nóng)村教育就相當于教育事業(yè)這個木桶中最短的那塊木板。從這個意義來說，發(fā)展西部農(nóng)村教育對于西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，乃至于對全國的教育事業(yè)發(fā)展都有著至關重要的意義。

一、西部地區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的障礙性因素

（一）教育投入不足。西部地方政府由于其GDP總量偏低，在對教育的投入上，時常出現(xiàn)負增長現(xiàn)象。如2006年，西部地區(qū)教育經(jīng)費的總投入僅占全國的17.52%,與2000年的22.04%相比，下降了4.52個百分點。其中，西藏自治區(qū)為－35.12，內蒙古自治區(qū)為－4.31，寧夏回族自治區(qū)為－2.58。[1]西部地區(qū)的教育投入本來不足，但如此少的資金也大多投向了高等教育和城市教育，農(nóng)村教育捉襟見肘的資金狀況就可想而知了。

（二）教育設施落后，教學條件差。據(jù)國家教育發(fā)展研究中心對中西部地區(qū)農(nóng)村學校的抽樣調查，樣本小學按教學大綱開出所有課程的占87.2%，初中僅為21.8%；小學課桌椅殘缺不全的占37.8%,初中為45.9%；小學試驗教學儀器不全的占59.5%，初中為70.3%；小學教室或辦公室有危房的占22.3%，初中為28.8%；小學購置教具、墨水、紙本、粉筆不足的占32.5%，初中為35.0%。[2]

（三）教師隊伍中學歷合格率低、結構性短缺、老齡化和流動性大等問題嚴重。西部農(nóng)村學校的教師學歷合格率低，小學教師達不到規(guī)定學歷的占41.7%，初、高中教師達不到規(guī)定學歷的占53.6%；[3]學科教師短缺，如英語、計算機教師等，教師兼課、所教科目不對口現(xiàn)象普遍；教師偏老齡化，知識結構有待更新，教學觀念和教學方法陳舊；多數(shù)學校的教師由在編專任教師、輪崗教師、支教教師、志愿者、特崗教師和代課教師等多種成分構成，教師來源復雜、結構不穩(wěn)固、不合理。

二、發(fā)展西部農(nóng)村教育應重點解決好的幾個問題

（一）觀念問題。觀念，特別是各級領導的思想觀念直接關乎著教育發(fā)展的力度、速度和質量。領導把握著資金的流向，影響著決策的方向，決定著工作的重點。只有各級領導充分認識到“百年大計，教育為本”，看到西部農(nóng)村教育發(fā)展的緊迫性和艱巨性，并在工作中，能夠切實把農(nóng)村教育發(fā)展置于重中之重的位置，西部地區(qū)農(nóng)村教育的落后現(xiàn)狀才可能有大的改觀。事實上，在工作實踐中，有相當多的領導不愿意把有限的資金投入教育，倒不是因為這些領導看不到教育的重要性，而是領導出于以下幾個方面的考慮：

第一，教育效果的顯現(xiàn)具有遲滯性。所謂的“十年樹木，百年樹人”就是這個意思。教育投資的效果最少要等十幾年甚至幾十年的時間后才能慢慢顯現(xiàn)出來。而一屆領導在當?shù)氐娜纹谕怯邢薜模簿褪钦f，在投資的效果還沒有顯現(xiàn)的時候，決策投資的人可能就離開現(xiàn)任崗位了。政績的大小直接決定著一個領導是否被提拔升遷，從自身利益的角度考慮，沒有幾個領導愿意把有限的資金投到很難在短期看到效益的教育上。相比之下，他們更愿意把資金投到短、平、快項目和地區(qū)的硬件設施建設上。

第二，在人才流動性不斷提高的情況下，一個地區(qū)教育投資力度的增大，不一定直接導致本地勞動力素質的大幅度提高。人才流動是指人才在地區(qū)、行業(yè)、崗位等方面的變動。地區(qū)間的人才流動總體趨勢是從經(jīng)濟落后地區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。經(jīng)濟落后地區(qū)急需人才，但卻因不能為人才提供更好的工作和生活條件，所以很難吸引人才。通過教育和培訓提高人力資源的質量是解決經(jīng)濟落后地區(qū)人才不足問題的一個重要途徑，但這些被辛苦培養(yǎng)出的鳳凰們卻往往被更高的梧桐樹所吸引而離開自己的棲息地。也就是說，如果外地提供給勞動者的工作和生活條件更好，本地高素質的勞動者因為其自身更有條件轉移，就會從本地自動流出，成為外地的建設力量。如此這般，誰還愿意辛辛苦苦、緊緊巴巴攢錢為外地培養(yǎng)人才，為別人做嫁衣呢？

第三，農(nóng)村教育越發(fā)展，通過高考跳出農(nóng)門的農(nóng)家子弟也就越多?，F(xiàn)如今，我國的城鄉(xiāng)差距還相當大，主要表現(xiàn)在收入、生活設施以及醫(yī)療和教育水平的差距等等。城鄉(xiāng)差距的存在使得跳出農(nóng)門成為大多數(shù)農(nóng)家子弟的奮斗目標和人生理想。農(nóng)村地區(qū)基礎教育越發(fā)達，通過高考跳出農(nóng)門的農(nóng)家子弟就越多，這些農(nóng)家子弟在接受高等教育之后，其中的大多數(shù)選擇留在了城市，成為城市建設的有生力量。也就是說，農(nóng)家子弟們享受到了農(nóng)村教育發(fā)展帶來的好處，但其老家所在地為此付出的教育成本卻很難收回。如此看來，農(nóng)村基礎教育發(fā)展的結果不是當?shù)馗邔哟稳肆Y源數(shù)量的增加，而是減少。果真如此的話，農(nóng)村經(jīng)濟落后地區(qū)投資于基礎教育的熱情就大打折扣了。

解決領導的思想觀念問題是發(fā)展農(nóng)村教育的前提。那么，應該如何提高各級領導發(fā)展教育的積極性呢？就以上的三點原因來看，我們不可能制定政策禁止勞動力流動，如果這樣做也不符合市場經(jīng)濟的要求；我們也不可能硬性規(guī)定大學生們必須回到老家所在地；我們能做的只能是改變政府官員的政績評價體系。中央相關部門可以嘗試在充分調研的基礎上，制定出較為詳細的、具體可行的地區(qū)教育發(fā)展評測體系，以評測的結果作為評價一個官員政績大小的主要指標，甚至還可以實行教育發(fā)展狀況“一票否決”制。這種政績評價體系將會起一個風向標和指揮棒的作用，對于提高各級領導發(fā)展教育的積極性應該是大有好處的。

（二）資金問題。資金問題是一個老生常談的問題，大家都在抱怨錢太少，辦不成事。特別是欠發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，當?shù)芈浜蟮慕?jīng)濟發(fā)展水平直接決定了教育資金的嚴重短缺，可謂杯水車薪。毋庸置疑的是，資金問題的確是一個大問題，但叫苦和抱怨是沒有用的，我們應該開拓思路，創(chuàng)新體制，做好開源節(jié)流。所謂開源就是廣納資金于教育，提高教育資金的穩(wěn)定性、安全性和投入力度；所謂節(jié)流，就是提高教育資金的使用效率，用有限的錢辦盡可能大的事。

第一，改革和完善現(xiàn)行的義務教育投入體制。根據(jù)《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，我國實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的農(nóng)村義務教育管理體制?？h級政府對本地義務教育負有主要責任，省、地 (市)、鄉(xiāng)等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持。概括地說，農(nóng)村義務教育實行“分級管理，以縣為主”的體制?，F(xiàn)行的農(nóng)村義務教育投入體制雖然打破了全國一體的教育投資格局，但其呈現(xiàn)出的弊端也是明顯的：1、縣一級稅收來源有限，欠發(fā)達地區(qū)的縣財政更是嚴重的入不敷出，單薄的縣財政勢必影響義務教育的普及和質量的提高。2、各個地方政府財政能力的差距必將導致地區(qū)間教育和經(jīng)濟發(fā)展水平更加不平衡。3、中央和省級的轉移支付是零散的，缺乏制度依據(jù)，不能為農(nóng)村教育的發(fā)展提供有力的保障。綜上所述，現(xiàn)行的農(nóng)村義務教育投入體制不能為農(nóng)村義務教育的發(fā)展提供強有力的、穩(wěn)定的資金支持，所以，改革和完善之是必要的。改革的方向主要有兩點：1、頒布義務教育投入法，將政府投資行為納入法制化管理軌道。將專門稅種劃歸基礎教育專項使用，確保教育投入資金不少于國家財政支出的一定比率。2、加大中央和省對農(nóng)村教育的轉移支付力度。國外的經(jīng)驗是把義務教育轉移支付分為三種:一是通過一般性轉移支付來平衡地方財力，間接地保證地方政府對義務教育的投資力度。二是中央政府直接承擔占據(jù)義務教育經(jīng)費最大比例的教師工資。三是建立義務教育專項轉移支付，直接規(guī)定下級政府必須將該項資金用于義務教育。發(fā)展西部地區(qū)農(nóng)村教育，建立義務教育專項轉移支付是比較實際的選擇。這樣，可從制度上給予義務教育較大的優(yōu)先權，便于監(jiān)督和管理，防止義務教育經(jīng)費被挪做他用。[4]

第二，大力支持社會力量辦學。在西部農(nóng)村地區(qū)，社會力量辦學仍處于起步階段。政府應加大對社會力量辦學的支持力度。在嚴格審批的基礎上，給予其土地、稅收、師資等方面的優(yōu)惠政策扶持，同時按招生人數(shù)、合格率適當給予補貼。可設立“貧困地區(qū)民辦基礎教育補償?？睢?，此?？顟獙嵭薪逃?jīng)費單列，按接受民辦基礎教育的學生數(shù)劃撥到學校，為貧困地區(qū)的民辦基礎教育提供制度上和物質上的保障。[5]

第三，創(chuàng)新融資方式，吸引各種資金向西部農(nóng)村地區(qū)流動。可組建面向西部地區(qū)的教育金融機構，以省為單位成立教育銀行，為教育信貸、教育融資等提供方便；可發(fā)行西部農(nóng)村教育彩票，彩票收益可用于解決貧困地區(qū)的“普九”債務負擔，或用于特困生資助項目的建立；可發(fā)行教育開放式基金，民辦教育投資人通過購買開放式基金合法地取得收益，教育開放式基金的盈利收入，一部分可以分紅形式返還基金購買者，一部分可用于彌補基礎教育經(jīng)費的不足等。[5]

第四，改革教育資源“自上而下”的投資模式。所謂“自上而下”的投資模式，是指中央和省級的教育投資總是首先滿足省會城市、地級城市再到縣級城市，最后才輪到邊遠農(nóng)村地區(qū)。這種投資模式雖然在一定程度上加快了城市教育的發(fā)展，但是卻拉大了城鄉(xiāng)之間教育的距離，從而加劇了西部農(nóng)村地區(qū)教育和經(jīng)濟的雙重落后。改革教育資源的投資模式，實行財政資金的“自下而上”投入，也就是說，先重點扶持邊遠鄉(xiāng)村的教育發(fā)展，然后再是縣級市、地級市和省會城市。[6]如此安排教育資金，則西部農(nóng)村教育大發(fā)展的局面將指日可待。

第五， 提高教育資金的配置效率。要把有限的資金用于優(yōu)先發(fā)展初等教育。因為在欠發(fā)達地區(qū)，初等教育的投資收益率將遠遠大于中等和高等教育的投資收益率。重視并不斷加大對農(nóng)民的技術培訓投資力度。如果投資于初等教育是10年樹人的話，那么，投資于農(nóng)民技術培訓的效果卻是立竿見影的。受訓的農(nóng)民，勞動技能提高了，外出做工的可能性增大了，收入也就提高了。控制學校規(guī)模，規(guī)劃學校布局。學校規(guī)模過大，學生人數(shù)增加，生師比增大，就不利于教師與學生的溝通，勢必影響教學質量；學校規(guī)模過小，則會造成人力資源和教學儀器設備的浪費；適度規(guī)模的學校才有提高教育資金配置效率的可能。為此，教育行政管理部門應積極指導和監(jiān)督，控制學校規(guī)模以使其符合適度原則。

（三）師資問題。如何完善現(xiàn)有制度，以穩(wěn)定西部地區(qū)農(nóng)村教師隊伍、調動教師工作的積極性、提高教師的文化素質和教學技能？

第一，保障教師工資，保護教師的合法權益。要穩(wěn)定教師隊伍，首先必須滿足教師最最基本的物質需要，保證教師的工資能夠按時足額發(fā)放，把教師應享受的社會保障落到實處。近些年來，各地對這一工作比較重視，拖欠教師工資的現(xiàn)象越來越少。如陜西省教育廳、財政廳于2006年聯(lián)合發(fā)文要求，確保農(nóng)村中小學教師平均工資不低于或高于當?shù)貒夜珓諉T工資的平均水平；全省各級政府須保證教師工資按時足額發(fā)放；凡到縣以下貧困、邊遠鄉(xiāng)村中小學任教的大專以上畢業(yè)生，戶口可落在縣城，試用期間享受轉正后的工資待遇；各級教育行政部門要配合同級財政和社會保障等部門，認真落實教師的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和住房公積金制度，切實保護教師的合法權益。這一制度實施的效果現(xiàn)在已經(jīng)初步顯現(xiàn)。農(nóng)村教師的收入和福利提高了，社會地位和工作積極性也提高了。雖然此舉措還不能有效吸引外地的教育人才，但在穩(wěn)定本地教師、留住本地教育人才方面所起的作用還是不能忽視的。接下來要做的，就是想方設法保證這一政策持續(xù)并使其發(fā)揮更大的作用。值得一提的是，由于貧困地區(qū)的財政實力不足以承擔教師的工資支出，所以，農(nóng)村教師特別是義務教育教師工資應爭取全部由中央和省級政府負擔，以徹底減輕當?shù)氐呢斦毫?，并由此建立起西部地區(qū)農(nóng)村教師工資的有效保障機制，保證教師隊伍的穩(wěn)定。

第二，把教師的補助落到實處。給予西部地區(qū)的農(nóng)村教師一定數(shù)量的生活補助是必要的，這既是對他們付出辛勤勞動的承認，也是以人為本的體現(xiàn)，更是調動教師工作積極性、穩(wěn)定教師隊伍的有效舉措?，F(xiàn)行的有關教師的政策法規(guī)中，關于教師的補助問題，中央一級的規(guī)定相對比較籠統(tǒng)和泛化，以表明態(tài)度和提出要求為主，多是“鼓勵和支持”、“應當予以補貼”之類的字樣，不具可操作性。有規(guī)定這樣表述：“對在民族地區(qū)、邊遠山區(qū)工作的教師，在工作條件和生活待遇上應當給予特殊照顧，具體辦法由當?shù)厝嗣裾畢⒄諊液褪〉挠嘘P規(guī)定制定”。[7]也就是說，當?shù)卣撚袑γ褡宓貐^(qū)和山區(qū)工作的教師予以補助的責任。貧困縣的財政，要支出教師基本工資都已經(jīng)相當有難度了，再要求他們拿出錢來給予教師補助，就愈加不可能。所以，補助對于貧困地區(qū)的農(nóng)村教師來說只能是望梅止渴、畫餅充饑了。如何才能使西部地區(qū)農(nóng)村教師的補助問題落到實處？首先要做的，就是使相關政策具體化、有可操作性。教師的補助金額 (或比例)應最低在省級的規(guī)定中予以體現(xiàn)，可要求省、縣兩級政府按比例共同承擔這筆支出，并按照省、縣的經(jīng)濟發(fā)展狀況詳細列出各級政府應該承擔的比例。

第三，完善城鎮(zhèn)教師去農(nóng)村支教的政策。城鎮(zhèn)教師去農(nóng)村支教，可以暫時緩解農(nóng)村教師的緊缺問題，并為農(nóng)村當?shù)貙W校帶去了先進的知識和教學理念，其積極意義不可否認。但是，作為辯證唯物主義者，我們在看到積極效應的同時，也不能忽視其消極影響。城鎮(zhèn)教師支教的時間一般為1－2年，由于時間短，往往是支教的老師剛剛適應當?shù)氐纳詈凸ぷ?，學生剛剛適應支教老師的教學方式，支教就又結束了。如此一來，即使支教老師對于當?shù)氐慕逃聵I(yè)有熱情、有想法、有決心，但由于時間所限，他們的聰明才智并不能得到充分發(fā)揮，這個原因導致部分支教老師產(chǎn)生了“當一天和尚，撞一天鐘”的想法，支教的效果就大打折扣了。要減小支教的消極影響，就必須適當延長每期支教的時間（比如5年），變“接力棒”式的短期支教作秀工程為“扎根”服務式智力支持。[1]當然，延長了支教的時間，還要使城鎮(zhèn)教師保持支教的積極性，就必須輔助于相應的激勵措施。比如，適當給予其生活補貼和交通費補貼，給予職稱評定和先進評比的優(yōu)先權，給予子女、配偶在升學或就業(yè)時一定的優(yōu)惠政策等。

第四，加大教師的培訓力度。目前西部地區(qū)農(nóng)村教師的培訓存在著兩個突出的問題：一是培訓缺乏針對性，多數(shù)流于形式，效果不明顯。二是培訓費用不足。培訓費基本上是由學校自身財政狀況決定的，基礎比較薄弱的學校無力為教師支付培訓費用，大部分甚至全部培訓費必須由教師自負，這嚴重影響了教師培訓的積極性。[7]由學校自付培訓費的做法勢必導致貧困地區(qū)的農(nóng)村教師因無錢交費而被拒之于各種各樣的培訓之外，他們想通過培訓提高自身知識和技能的愿望也就成了破滅的肥皂泡了，由此，地區(qū)之間、學校之間的差距必將進一步加劇。基于以上分析，貧困地區(qū)農(nóng)村教師的培訓費不能全部由學校負擔，相關政府部門應承擔一定比例，其具體比例可視學校和政府部門的財力而定。提高培訓的針對性，就必須采取因地制宜、立足現(xiàn)實、分類指導的方法。學校應根據(jù)不同教師的不同需求，制定政策，把校本培訓和校外培訓相結合，有針對性地對其進行分類指導和有側重地培訓，最終使每一位教師的知識結構和能力結構漸趨完善。

[1]袁澤民，莫瑞麗.對西部地區(qū)民族教育發(fā)展現(xiàn)狀及原因分析［J］.四川理工學院學報，2008－02.

[2]王靜.我國農(nóng)村義務教育資金短缺的原因及對策［J］.中國農(nóng)業(yè)教育，2008，（6）.

[3]謝嘉.論西部民族地區(qū)的教育改革［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2009，（12）.

[4]金紹榮.對西部民族地區(qū)基礎教育投入機制的思考［J］.內江科技，2006，（2）.

[5]李文武.關于西部民族地區(qū)基礎教育的思考［J］.民族教育研究，2006，（5）.

[6]文忠長.關于政府在促進西部少數(shù)民族地區(qū)教育發(fā)展中的責任的思考［J］.湖南民族職業(yè)學院學報，2009，（6）.

[7]馬效義，王春育.西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村基礎教育教師隊伍的現(xiàn)狀、問題和對策建議［J］.中國教師，2009－03.

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1002-7408（2010）01-0072-03

曹水群（1970－），女，陜西禮泉人，西藏民族學院政法學院副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學、民族區(qū)域經(jīng)濟學。

[責任編輯：陳合營]