林聯(lián)臻

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233041)

我國近幾年人口老齡化進(jìn)入快速發(fā)展階段,老年人口將年均增加 800萬 ～900萬人;到 2020年,我國老年人口將達(dá)到 2.48億,老齡化水平將達(dá)到 17%;特別是農(nóng)村老齡化程度高于城鎮(zhèn) 1.24個(gè)百分點(diǎn),農(nóng)村人口老齡化的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,這對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)以及構(gòu)建和諧社會(huì)都產(chǎn)生一定的影響,各級(jí)政府都將面對(duì)這種嚴(yán)峻形勢。

一、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的多級(jí)政府責(zé)任的理論

(一)公共物品理論

1.政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)承擔(dān)責(zé)任,這主要是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所具有的公共物品性質(zhì)決定的。黎民認(rèn)為養(yǎng)老保障具有公共物品和準(zhǔn)公共物品的性質(zhì),決定了政府的核心地位和主導(dǎo)作用。政府具有的公共性和壟斷強(qiáng)制性使政府在養(yǎng)老保障的供給方面表現(xiàn)出特有的責(zé)任能力和效能。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種具有很強(qiáng)正外部性的準(zhǔn)公共品,為社會(huì)提供公共品、彌補(bǔ)市場失靈是政府必須履行的財(cái)政職能。馬雁軍、孫亞忠論證得出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的純公共產(chǎn)品特性是其本質(zhì)屬性,而它的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性是在政府現(xiàn)有財(cái)力約束的特定條件下產(chǎn)生的。

2.各級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)該分權(quán),這主要是由于公共物品的層次性、外溢性和居民對(duì)公共物品偏好決定的。美國學(xué)者O.Echesten認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共物品的受益范圍來有效地劃分各級(jí)政府的職能,并依此作為分配財(cái)權(quán)的依據(jù)。因此,那些有益于全體國民的公共物品應(yīng)當(dāng)由中央政府來提供。另有一些公共物品雖然只惠及某一階層或某些人,但因?qū)θ鐣?huì)和國家的發(fā)展至關(guān)重要,也要由中央政府提供。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基于其準(zhǔn)全國性公共產(chǎn)品的性質(zhì),應(yīng)由中央政府主導(dǎo)并視其效用外溢程度大小在中央政府與地方政府間合理分擔(dān)。Tresch的“偏好誤識(shí)”理論認(rèn)為,中央政府不是全知全能的政府,尤其是其對(duì)于地方居民對(duì)公共物品需求不能掌握得正確無誤,因此,當(dāng)?shù)貐^(qū)之間發(fā)生沖突時(shí),中央政府出面調(diào)停地區(qū)沖突和收入在不同地區(qū)間的分配問題是適宜的。

(二)從預(yù)算管理體制的視角分析

預(yù)算管理體制簡稱預(yù)算體制,是中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間劃分財(cái)政收支范圍和預(yù)算管理權(quán)限的根本制度。我國目前實(shí)行的是分稅制預(yù)算管理體制,其實(shí)質(zhì)是根據(jù)中央政府和地方政府的事權(quán)確定其相應(yīng)的財(cái)權(quán),通過稅種的劃分形成中央與地方的收入體系。在現(xiàn)行分稅制預(yù)算管理體制下,根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則,合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)。對(duì)于由公共產(chǎn)品效應(yīng)的外溢性和交叉性所引起的上下級(jí)政府間或同級(jí)地方政府間的事權(quán)應(yīng)分項(xiàng)予以明確界定。對(duì)各級(jí)政府所提供的基本公共服務(wù)方面的事權(quán)應(yīng)明確加以規(guī)定。中央政府主要負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定已經(jīng)監(jiān)督評(píng)估,提供中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。地方支付主要負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的具體規(guī)劃、組織實(shí)施以及對(duì)下級(jí)財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的職責(zé)歸屬,中央財(cái)政主要承擔(dān)其財(cái)政責(zé)任,具體的事物由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)。在這種體制下,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建財(cái)政分權(quán)是必然的。

二、各級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中存在的問題

(一)各級(jí)政府責(zé)任不清

1.各級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變不到位,混淆市場與政府之間的關(guān)系。在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中,受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想影響,造成政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的職能缺位和越位并存。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共品性質(zhì)決定了市場供給方面的失靈,政府要承擔(dān)其應(yīng)盡的責(zé)任。從1992年《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》失敗的原因分析可知：政府未認(rèn)清農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)性還是商業(yè)性,政府財(cái)政責(zé)任的缺失是主要原因,最后農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)模式,幾乎變成了農(nóng)民自身的商業(yè)保險(xiǎn),截至 2004年底,我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍走勢逐年降低,由 1999年的 9.75%降到 2004年的 7.10%。

2.政府的級(jí)次過多,使得各級(jí)政府的職責(zé)劃分不清,造成其在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任缺失。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所具有的公共品性質(zhì)決定了中央政府應(yīng)該承擔(dān)起制度建立的成本,但是其準(zhǔn)公共品性質(zhì)及受益的范圍又決定了各級(jí)地方政府要解決本地區(qū)居民消費(fèi)偏好問題,需要具體的條例來運(yùn)作。我國現(xiàn)行五級(jí)的行政級(jí)次層級(jí)繁多、設(shè)置混亂,不僅使上下級(jí)政府之間信息傳輸和反饋程序增多,降低了信息傳遞的速度,導(dǎo)致信息失真,增加了行政成本,而且各級(jí)政府在事務(wù)的劃分上存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)具有的公共物品和準(zhǔn)公共物品性質(zhì),使得其歸屬的問題處于尷尬的位置,結(jié)果在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建立過程中,帶來事務(wù)的劃分存在交叉、出現(xiàn)“真空”等問題也就在所難免。

(二)中央政府承擔(dān)的責(zé)任過少

在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建過程中,中央政府應(yīng)承擔(dān)起主要責(zé)任,這不僅包括財(cái)政責(zé)任還要包括制度提供上、法律上的責(zé)任。中央政府責(zé)任的缺失是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能得以持續(xù)進(jìn)行的主要原因之一。

1.中央政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中財(cái)政支出過少。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐證明,政府的責(zé)任特別是中央財(cái)政責(zé)任在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)中起到主導(dǎo)或關(guān)鍵的作用。2002年很多地區(qū)在開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新中,政府財(cái)政責(zé)任強(qiáng)化又是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)得以開展的重要因素。2009年新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作得以全面展開,是因?yàn)橛兄醒胴?cái)政的大力支持。但是中央財(cái)政總體上來說在農(nóng)村社會(huì)保障支出是較少的,2008年全國財(cái)政收入61316.9億元,其中中央本級(jí)收入 32671.99億元,地方本級(jí)收入 28644.91億元。2008年中央用于社會(huì)保障和就業(yè)支出 2743.59億元,占中央財(cái)政支出的 7.5%,而中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障補(bǔ)助為 93.6億元,除就業(yè)支出的400億,僅占其社會(huì)保障支出的 4.0%,占其總支出的0.3%。

2.中央政府在制度和法律上的缺失。我國農(nóng)村現(xiàn)行的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要是以政府部門的政府性法規(guī)和民政職能部門制定的實(shí)施方案為主,這都沒有法律上的保證。這就使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有制度上的穩(wěn)定性,農(nóng)民與政府之間沒有建立起穩(wěn)定而持久的契約關(guān)系。關(guān)于發(fā)達(dá)國家一項(xiàng)制度的建立,其立法先行,以有力的法律法規(guī)加以保障實(shí)施。由于制度具有的性質(zhì)與公共物品無異,其本身所具有的外溢性和規(guī)模效益,理應(yīng)由中央政府來保證其建立、實(shí)施,這樣不僅可以減少制度的建立成本,也可以減少執(zhí)行成本。但是我國至今沒有一部完整、統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》,使得政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中執(zhí)行隨意性大,缺乏持續(xù)有效的長期機(jī)制。

(三)地方政府責(zé)任缺失

1.地方財(cái)政困難,無力為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和農(nóng)村稅費(fèi)改革的逐漸完善,地方政府歷史遺留的或有債務(wù)、財(cái)政缺口問題越來越突出。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康曾經(jīng)調(diào)查過幾個(gè)省的情況,發(fā)現(xiàn)一般省份都是幾百億的債務(wù)規(guī)模,有的則接近千億;按照我國有 30多個(gè)省份來推算,就是萬億的規(guī)模。地方財(cái)政無力維持基本運(yùn)轉(zhuǎn),基本保障不能正常實(shí)現(xiàn)。地方財(cái)政所面臨的巨大困難,使得地方政府無法維持正常的運(yùn)轉(zhuǎn)需要,更談不上履行自身的職能和提供必要的公共產(chǎn)品和服務(wù)了?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務(wù),不能較好地造福于民。

2.地方承擔(dān)的事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配。現(xiàn)有的政府間職責(zé)劃分和支出范圍不明確,是財(cái)政體制的一大弊端。在實(shí)際的財(cái)政體制運(yùn)行過程中,事權(quán)下放而財(cái)權(quán)上劃的事實(shí),使得各級(jí)地方財(cái)政不堪重負(fù),財(cái)政能力嚴(yán)重不足。一方面,在中央政府集中財(cái)力,加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的同時(shí),省、市也盲目仿效中央,不斷加大對(duì)下級(jí)的財(cái)政收入集中程度;另一方面,縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府擔(dān)負(fù)的事權(quán)則很大,包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等等,這些事權(quán)大都剛性強(qiáng)、欠賬多、所需支出基數(shù)大。

三、完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的對(duì)策

(一)完善分級(jí)預(yù)算管理體制在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中的作用

首先,合理界定中央與地方在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的事權(quán)范圍。劃分中央與地方的事權(quán)范圍可以根據(jù)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)公共物品的特征、受益廣度的差異以及各級(jí)政府職責(zé)的內(nèi)在要求,將中央與地方的事權(quán)劃分清楚。中央主要承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政責(zé)任和制度建設(shè),具體的事物由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)。其次,減少農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中政府級(jí)次,可以減少農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立成本、執(zhí)行成本,進(jìn)而為制度建立的運(yùn)行提供有效的、穩(wěn)定的前提條件。第三,加大中央政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付力度、財(cái)政支持力度。根據(jù)公共服務(wù)均等化原則,對(duì)于財(cái)政困難的省份,中央要承擔(dān)起財(cái)政保障責(zé)任;對(duì)于不同地區(qū)居民所享有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同水平,中央要加大轉(zhuǎn)移支付力度,以實(shí)現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化。第四,省級(jí)政府要承擔(dān)起協(xié)調(diào)作用。在政府級(jí)次減少的前提下,省級(jí)政府除了做好本職工作,應(yīng)承擔(dān)起協(xié)調(diào)中央與縣級(jí)政府的責(zé)任,各地經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)等都不相同,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不盡相同,在現(xiàn)階段不能搞一刀切,需要視情況而定。第五,完善“省直管縣”體制在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中的運(yùn)用?！笆≈惫芸h”體制的運(yùn)作取得的成效是明顯的,對(duì)于解決縣級(jí)財(cái)政困難也取得一定的幫助,因此,結(jié)合“省直管縣”體制,在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建中加強(qiáng)省級(jí)和縣級(jí)政府的關(guān)聯(lián)度。

(二)推進(jìn)和完善社會(huì)保障立法及相關(guān)法律

首先,加大中央政府立法進(jìn)度,制定專門的社會(huì)保障法律——《社會(huì)保障法》,以法律的形式規(guī)范各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的責(zé)任,明確各級(jí)政府的責(zé)任。通過法律制定開征社會(huì)保障稅,以保證社會(huì)保障資金的穩(wěn)定來源,用于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。其次,完善相關(guān)的法律法規(guī)。如加強(qiáng)《預(yù)算法》的執(zhí)行力度,對(duì)于各級(jí)政府社會(huì)保障支出編制預(yù)算,加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政用于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)支出執(zhí)行力度以及可持續(xù)和強(qiáng)制性,使得農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)有其穩(wěn)定的資金來源;加強(qiáng)社會(huì)保障基金的增值保值規(guī)范管理,對(duì)基金的運(yùn)作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理。

(三)創(chuàng)新構(gòu)建各級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中財(cái)政資金供給機(jī)制

在完善的預(yù)算管理體制和法律制度強(qiáng)有力保障下,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政資金的供給可以選擇“中央 +省級(jí)”兩級(jí)政府供給模式或者“中央 +省級(jí) +縣級(jí)”三級(jí)政府供給模式。由于客觀原因,現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政資金供給應(yīng)選擇三級(jí)政府模式,在這個(gè)模式中,基本養(yǎng)老金可以選取農(nóng)民人均純收入為指標(biāo),按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部替代率計(jì)算,如 20%～30%的比例,各個(gè)地區(qū)可以有不同的標(biāo)準(zhǔn)。中西部的基本養(yǎng)老金這一塊要由中央政府來承擔(dān),但是基本養(yǎng)老金與替代率計(jì)算后的差額部分由省級(jí)政府來提供。如 2008年全國農(nóng)民人均純收入為 4761元,按照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌部20%的替代率計(jì)算,人均支付標(biāo)準(zhǔn)為 952.4元,扣除中央660元后,省級(jí)提供 292.4元;東部地區(qū),由于各個(gè)省份財(cái)政收入相對(duì)充裕,農(nóng)民人均純收入高于全國農(nóng)民純收入,可以采取不同的分配辦法,縣級(jí)提供的資金可用于農(nóng)村養(yǎng)老管理機(jī)構(gòu)和人員費(fèi)用支出。

四、結(jié)語

只有完善現(xiàn)行的分稅制預(yù)算管理體制,在適當(dāng)簡化政府預(yù)算級(jí)次的前提下,按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”的原則,解決好各級(jí)政府職能的合理設(shè)置及相應(yīng)的財(cái)力保障問題,這樣才能理清各級(jí)政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的職責(zé),才能為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作提供制度上的保障,為其順利進(jìn)行提供長期有效的財(cái)政供給體制。

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