楊 桐

(大連理工大學(xué),遼寧 大連 116024)

當(dāng)前,我國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期,公共服務(wù)需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、層次和特征都發(fā)生了深刻的變化,并呈現(xiàn)出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。但是,日益擴大的地方公共服務(wù)需求與嚴重不足的地方公共服務(wù)供給矛盾凸顯,已成為制約地方經(jīng)濟、社會進一步發(fā)展的瓶頸。因此,黨的十七大報告提出了“完善省以下財政管理體制,增強基層政府提供公共服務(wù)能力”這一新的命題,從而為解決基層政府財政困境提供了明確的建設(shè)性思路。

一、我國基層政府的界定

1994年“分稅制”改革以后,我國的縣、鄉(xiāng)政府被置于地方政府的低端層級,即被稱為基層政府。近年來隨著農(nóng)村稅費制度及省以下財政體制的改革,基層政府出現(xiàn)了比較明顯的財政困難,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的結(jié)構(gòu)和功能都不完備,財政保障能力非常有限,難以有效地實現(xiàn)其治理目標(biāo)。從構(gòu)建各級政府財力與事權(quán)相匹配的公共財政體制出發(fā),應(yīng)把縣級政府作為基層政府。

(一)縣級政府是治理縣域社會的主體

在我國的政治體制中,縣級政府是由中央政府設(shè)置的直接治理某個特定縣域社會的公共權(quán)力機構(gòu)。自秦代以來,縣就一直是我國穩(wěn)定的行政區(qū)域和設(shè)置,由于縣所處的環(huán)境和治理的區(qū)域都是農(nóng)村地區(qū),因而縣級政府就是直接治理農(nóng)村地區(qū)的政府,縣治是傳統(tǒng)社會尤其是農(nóng)村社會的最基本的治理方式。近代以來,隨著城市化進程的推進,增加了縣級市、市轄區(qū)和自治旗、特區(qū)等縣級行政單位。從全國的情況來看,廣大的農(nóng)村地區(qū)在行政區(qū)劃上仍然分屬于若干個縣,形成了具有不同特點的縣域社會,縣域社會基本上就是區(qū)域性的農(nóng)村社會,由縣級政府來具體治理。與此相適應(yīng),縣域發(fā)展的程度和水平與縣級政府能力的強弱有直接的關(guān)聯(lián)。如果縣級政府能力強,就能夠?qū)h域社會進行有效的治理并推動縣域社會的發(fā)展;反之,如果縣級政府的能力衰弱或能力缺失,它所治理的縣域社會的發(fā)展也將是緩慢的或滯后的。

(二)縣級政府在統(tǒng)籌縣域社會發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用

理論上,基層政府由于具有明顯的社會性和基層性的特點,使得提供基本公共服務(wù)成為基層政府最為重要的職能之一,而基本公共服務(wù)的提供又是以財政能力為前提和基礎(chǔ)的。與縣級政府相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力較弱,不能保障最低公平要求的基本公共服務(wù)的提供。同時,基層政府級次多,會相應(yīng)增加事權(quán)劃分的難度,導(dǎo)致縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限的交叉和錯位。

從我國縣、鄉(xiāng)政府的收支情況看,2006年縣級財政收入為 5359億元,占地方財政收入的 29.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入為 1879億元,占地方財政收入的 10.3%;縣級財政支出為 11658.28億元,占地方財政支出的 38.3%,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出為 2251.69億元,僅占地方財政支出的 7.4%。從具體支出項目看,基本建設(shè)支出縣級占 25%,鄉(xiāng)級占1%;支農(nóng)支出縣級占 44%,鄉(xiāng)級占 13%;教育事業(yè)費縣級占 54%,鄉(xiāng)級占 11%;社會保障補助支出縣級占 22%,鄉(xiāng)級占 1%;行政管理費縣級占 42%,鄉(xiāng)級占 18%。這表明,縣級政府作為直接面對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的基層政府,應(yīng)成為實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)反哺農(nóng)村的中心,以及建設(shè)社會主義新農(nóng)村的主要載體。“三農(nóng)”問題和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展也只有在縣域社會內(nèi)才能得到有效解決。

(三)縣級政府是完善省以下財政管理體制的重心

我國新一輪財政管理體制改革的重點是完善省以下財政管理體制,加大省以下財力差異調(diào)節(jié)力度,增強基層財政保障能力。其最終目標(biāo)是基于公平的轉(zhuǎn)移支付,保障轄區(qū)內(nèi)居民獲得均等化的基本公共服務(wù)。一般來說,基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)受到現(xiàn)實財力分配格局和財力可承受能力制約?；谖覈耆然膲毫^大,均等化只能逐級、逐步推進。近期內(nèi)可按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“低水平、?；?、廣覆蓋”的原則,側(cè)重于轄區(qū)內(nèi)縣域間和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)水平差距的縮小。這也說明,解決全國縣域財政問題是理順地方政府財政關(guān)系的核心和必要途徑。

二、基層政府職能與基本公共服務(wù)提供能力

政府職能是指政府的行為方向和基本任務(wù),是政府對社會承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù),強調(diào)政府“應(yīng)該干什么”、“需要干什么”。理論上政府職能通常分為三大部分：政治職能、經(jīng)濟職能和社會管理職能。受社會發(fā)展的歷史階段、發(fā)展水平等因素的制約,在實踐中政府職能的結(jié)構(gòu)形式是有梯度和層次性的,并且職能形態(tài)不是一成不變的。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和市場體制的完善,政府的公共服務(wù)職能越來越重要,于是公共服務(wù)職能便從社會管理職能中分離出來,形成獨立的職能而加以強調(diào)和突出。政府改革發(fā)展與職能演變的歷史過程和路徑,基本的規(guī)律是首先從以經(jīng)濟服務(wù)為主,逐步擴展到以社會性公共服務(wù)為主,最后社會性的公共服務(wù)便成為政府公共服務(wù)的主要內(nèi)容。

新制度經(jīng)濟學(xué)理論認為：政府與公眾之間是一種委托-代理關(guān)系,公眾是政府的委托人,政府是公眾的代理人。單純從經(jīng)濟角度來考慮,政府的存在是為了增進人民的集體福利,作為代理人的政府職能就在于提供品質(zhì)優(yōu)良的公共服務(wù),只有增進了以公共服務(wù)為載體的集體福利,政府的存在才有合法性,這就必然要求政府樹立以民為本的服務(wù)理念。1998年我國正式將公共服務(wù)列入政府的五大職能范圍,黨的十六屆三中全會又提出了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的政府職能是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。”進一步明確了政府的基本職能應(yīng)歸位到提供公共服務(wù)上來。

基層政府存在的合理性是為了縮小管理幅度,降低組織成本,其目的就是適應(yīng)各地不同需要,能夠有效地解決本轄區(qū)居民基本公共服務(wù)方面的訴求。和較高層次的政府相比,基層政府作為空間距離上最貼近民眾的政府層次,更容易準(zhǔn)確地了解地方的公共需求,真實反映公民對公共服務(wù)的價值偏好,并根據(jù)資源條件最大限度地予以滿足,實現(xiàn)社會福利最大化?；诨鶎诱容^高層次政府在提供基本公共服務(wù)方面更有效率和優(yōu)勢,為轄區(qū)提供數(shù)量充足、質(zhì)量上乘、公眾滿意程度高的基本公共服務(wù)就成為基層政府的核心職能。隨著我國經(jīng)濟體制市場化改革以及公共財政體制改革進程的加快,地方政府,特別是基層政府在經(jīng)濟上越來越成為一個相對獨立的主體,在決策、提供地方性基本公共服務(wù)方面的作用不斷增強,基層政府的競爭重點也相應(yīng)地從資源稟賦的比較優(yōu)勢逐步向提供基本公共服務(wù)的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,從產(chǎn)品競爭轉(zhuǎn)向基本公共服務(wù)質(zhì)量與水平的競爭。

政府能力可以從多個視角來研究和把握側(cè)重點。對于一個基層政府來說,基層政府能力就是對自身的管理能力和對縣域社會的治理能力,它涉及到經(jīng)濟、政治、社會、文化等諸多方面,是由規(guī)劃發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場規(guī)制能力、提供公共服務(wù)的能力、組織協(xié)調(diào)能力、社會管理與控制能力等這些具體能力有機結(jié)合在一起而形成的綜合性系統(tǒng)。但是,各種能力在不同的時期所處的地位和所起的作用是不一樣的。根據(jù)政府職能與政府能力的相關(guān)性,當(dāng)前基層政府能力建設(shè)的目標(biāo)取向就在于如何有效提升基本公共服務(wù)的提供能力。從產(chǎn)出來看,基層政府能力就是基層政府如何有效地運用現(xiàn)有資源提供基本公共服務(wù)的能力,即在實施公共服務(wù)職能過程中,提供滿足地方社會公眾需要的基本公共服務(wù)的功能及其有效性。對基層政府來說,提供基本公共服務(wù)的能力是一個非常重要的方面,在整個能力系統(tǒng)中處于主導(dǎo)地位,是市場經(jīng)濟條件下基層政府的核心能力。

基層政府基本公共服務(wù)的提供能力應(yīng)主要包括提供基礎(chǔ)教育的能力、提供基本醫(yī)療衛(wèi)生的能力、提供基本社會保障的能力、提供生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的能力、提供社會公共安全的能力、提供公共文化的能力、提供環(huán)境保護的能力等。對于一個縣域社會來說,基本公共服務(wù)的提供能力大小,成為解決“民生”問題的關(guān)鍵點,直接影響著縣域社會發(fā)展的速度和水平。只有不斷增強基本公共服務(wù)的提供能力強,才能確保資源、資本、技術(shù)和人才源源不斷地涌入,進而促進縣域經(jīng)濟和社會形成良性循環(huán)發(fā)展的態(tài)勢。

三、基本公共服務(wù)提供能力提升的實現(xiàn)途徑

(一)以基層政府職能重心位移為依據(jù),合理調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

我國從 2001年開始進入社會主義市場經(jīng)濟體制的完善階段。這一階段對加強政府基本公共服務(wù)提供能力建設(shè)提出了新的更高的要求。2004年我國政府明確提出建立“服務(wù)型政府”的目標(biāo),標(biāo)志著政府范式由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變?；鶎诱鳛檎w服務(wù)型政府建設(shè)的一個基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),提供基本公共服務(wù)的作用日益顯著,基本公共服務(wù)提供能力是關(guān)系到服務(wù)型政府建設(shè)進程的一個至關(guān)重要的因素,因而其職能重心必然要調(diào)整和轉(zhuǎn)變到提供高效的基本公共服務(wù)上來。

從我國目前的狀況看,長期以來,我國基層政府職能形態(tài)不協(xié)調(diào),職能轉(zhuǎn)變不到位,主要表現(xiàn)在突出和強化經(jīng)濟職能,忽視和淡化公共服務(wù)職能,造成基本公共服務(wù)供給上“缺位”,經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重不協(xié)調(diào)。總體上,基層政府基本公共服務(wù)的提供普遍存在著總量不足的問題,特別是農(nóng)村地區(qū)供需矛盾仍然較為突出,農(nóng)村居民,尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務(wù)。在財政支出結(jié)構(gòu)方面,則反映為經(jīng)濟性支出和社會性支出結(jié)構(gòu)不合理。經(jīng)濟建設(shè)費占財政支出的比重雖呈下降的趨勢,從 1978年的 64.08%下降到2006年的 26.56%,但仍占財政支出的較大比重,反映出財政支出仍被大量地用于政府沒有比較優(yōu)勢的項目上,介入到那些本應(yīng)由市場力量發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域,負擔(dān)了應(yīng)由市場承擔(dān)的支出,特別是進入競爭性和盈利性的經(jīng)濟領(lǐng)域;社會性支出比重上升緩慢,2006年財政教育支出占 GDP的比例為 2.57%,占財政支出(不含債務(wù))比例為 13.39%,科學(xué)研究的支出占 GDP的比例為 0.80%,占財政支出(不含債務(wù))的比例為4.18%。橫向比較來看,據(jù) 2005年世界銀行資料顯示,世界上 151個國家平均公共教育支出占 GDP為 4.4%,其中低收入國家為 3.2%;公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比例為 5.8%,其中低收入國家為 1.5%,中低收入國家為 2.7%,中等收入國家為 3.0%,高收入國家為 6.6%,而我國僅為 2%。這表明我國財政支出的經(jīng)濟建設(shè)偏好和“越位”現(xiàn)象并沒有得到根本改變,財政支出的“公共性”特征沒有得到切實的彰顯。

財政支出作為市場經(jīng)濟條件下一種滿足社會共同需要的資源配置活動,財政支出結(jié)構(gòu)實質(zhì)上體現(xiàn)了政府職能狀態(tài)和政府社會經(jīng)濟政策。一方面,政府職能決定財政支出結(jié)構(gòu),有什么樣的政府職能,就會有什么樣的財政支出結(jié)構(gòu)。另一方面,財政支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)不僅影響政府的運行和職能的實現(xiàn),關(guān)系到公共服務(wù)環(huán)境的建設(shè),而且具有很強的引導(dǎo)和示范效應(yīng),對政府轉(zhuǎn)型和基本公共服務(wù)能力的增強起著重要的支撐作用。為此,基層財政要增強財政支出的公共性,針對不同地區(qū)的實際,確定基本公共服務(wù)內(nèi)容的主次和提供重點。對于經(jīng)濟基礎(chǔ)條件很差,大部分人口尚未實現(xiàn)溫飽的農(nóng)村地區(qū),應(yīng)把盡快脫貧致富作為首要目標(biāo),加大生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)村的經(jīng)濟環(huán)境,建立健全社會救助體系。對新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障覆蓋率低的農(nóng)村地區(qū),要加大補貼力度,提高補貼標(biāo)準(zhǔn),力爭在短時間內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋,做到應(yīng)保盡保。

(二)以增強基層財政能力為重點,完善公共財政體制

我國現(xiàn)行公共財政體制的主要缺陷是中央政府與地方政府在財政能力上存在著不平衡性,財力與事權(quán)縱向不對稱。我國公共財政體制在 1994年以后的實際運行中,出現(xiàn)了事權(quán)的重心下移而財力的重心上移的這樣一種背離。從表2可以看出,近年來中央財政收入占財政總收入的比重呈上升趨勢,從 2002年的 45.0%提高到2007年的 54.1%,中央財政支出占財政總支出的比重呈下降趨勢,從 2002年的 30.7%下降到 2007年的 23.1%;而地方財政收支比重的變化趨勢正好相反。

表1 中央財政收支與地方財政收支比重比較單位%

在地方政府的四個層級中,也存在著這種財力和事權(quán)的轉(zhuǎn)移情況。省級和市級的財力比重逐漸上升,進一步加劇了基層財政的困難。這說明在各級政府之間的事權(quán)劃分不規(guī)范的情況下,基本公共服務(wù)的事權(quán)主要是由基層財政來承擔(dān)的,基層政府在其有限的財政收入水平上負擔(dān)的事項偏多,而在許多發(fā)達國家,這些基本公共服務(wù)大多由中央和省級財政負擔(dān)。就財力而言,基層政府缺乏與經(jīng)濟增長相關(guān)性強的主體稅種,稅收收入規(guī)模小、彈性低、較零散、征收成本高。由于中央政府與地方政府之間的縱向財政不均等,加之規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚未完善,使得基層政府提供基本公共服務(wù)的總體能力大大削弱,影響了基本公共服務(wù)水平均等化的實現(xiàn)。

以增強基層政府基本公共服務(wù)提供能力為契機,需要著力從兩個方面來完善我國公共財政體制：

一是重新界定各級政府的事權(quán)?；鶎诱氖聶?quán)是基層政府基本公共服務(wù)提供能力的前提,只有以法律的形式清晰、嚴格規(guī)定各級政府的專有事權(quán)和共有事權(quán),才能使基層政府有效地發(fā)揮基本公共服務(wù)的提供能力。

二是在體制上真正實現(xiàn)財力與事權(quán)的統(tǒng)一。財力一般指一級政府可支配的財政收入,財力都是手段,是為履行特定事權(quán)服務(wù)的。由于我國地方政府,特別是基層政府不具有完備的財權(quán),因而需要通過建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,解決事權(quán)下放后的財力配置問題。中央財政和省財政要以保障農(nóng)業(yè)縣財政為重點,加大對農(nóng)業(yè)縣域的一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,擴大基層政府的財政支出自主權(quán),充分調(diào)動和發(fā)揮基層政府促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的積極性。

同時,要按最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)均等化的要求,針對基本公共服務(wù)的項目實行專項轉(zhuǎn)移支付,并取消要求基層財政提供配套資金的約束條件。另外,有條件的省級財政應(yīng)逐步建立以橫向補償性為特點的轉(zhuǎn)移支付機制,把有效緩解基層財政困境作為近期目標(biāo),通過提高貧困縣域的人均轉(zhuǎn)移支付數(shù)額,來縮小轄區(qū)內(nèi)基層政府基本公共服務(wù)提供能力方面的橫向差距,充分發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的均等化功效。

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