陳 晨

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院,安徽蚌埠 233041)

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度“是針對農(nóng)村中缺乏或喪失勞動(dòng)能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員,由鄉(xiāng)、村兩級組織負(fù)責(zé)向其提供保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬(保教)五個(gè)方面的援助的一種社會(huì)救助制度?！?956年1月發(fā)表的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和同年6月第一屆全國人大三次會(huì)議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》兩份文件標(biāo)志著五保供養(yǎng)制度的創(chuàng)立。五保制度在 50多年來的發(fā)展歷程中歷經(jīng)了集體救助模式和國家救助模式兩個(gè)制度時(shí)期,但在由集體救助模式向國家救助模式轉(zhuǎn)變的過程中出現(xiàn)了三次救助水平的波動(dòng),本文試從籌資機(jī)制的角度思考出現(xiàn)波動(dòng)的原因,并據(jù)此提出通過對籌資機(jī)制中的籌資主體、籌資客體和籌資程序進(jìn)行優(yōu)化,構(gòu)建合理、高效和可持續(xù)的籌資機(jī)制,夯實(shí)五保制度的物質(zhì)基礎(chǔ),進(jìn)一步完善我國農(nóng)村的五保供養(yǎng)制度。

一、我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)展歷程回顧

新中國成立后,黨和國家十分關(guān)心農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)殘疾人的生存權(quán)保障問題,但囿于國家財(cái)力有限,在創(chuàng)立農(nóng)村五保供養(yǎng)制度時(shí),國家財(cái)政缺位,五保制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽考w經(jīng)濟(jì)支撐的集體救助事業(yè)。這與社會(huì)救助制度的定義存在一定的出入,社會(huì)救助制度是指“公民因?yàn)楦鞣N原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí),由國家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供款物接濟(jì)和服務(wù),以使其基本生活得到基本保障的社會(huì)救助制度。”正是由于該問題的存在,農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的發(fā)展歷程被劃分為集體救助(包括農(nóng)業(yè)合作社和村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌兩個(gè)階段)和國家救助(包括農(nóng)業(yè)稅和后農(nóng)業(yè)稅兩個(gè)階段)兩個(gè)時(shí)期,集體救助時(shí)期始于制度創(chuàng)立的 1956年,止于 2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革安徽試點(diǎn),2000年至今為國家救助時(shí)期,即 2000年國家財(cái)政才開始承擔(dān)五保供養(yǎng)資金?！兑痪盼辶甑揭痪帕吣耆珖r(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》兩份文件的發(fā)表,標(biāo)志著農(nóng)村五保供養(yǎng)制度創(chuàng)立并進(jìn)入了農(nóng)業(yè)合作社階段,同時(shí)也是集體救助時(shí)期的起點(diǎn)。該階段的籌資主體為生產(chǎn)隊(duì),籌資客體為生產(chǎn)隊(duì)提留的公益金,籌資程序?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)在分配前預(yù)留一定量的公益金用于五保供養(yǎng)制度。十一屆三中全會(huì)以后,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行,集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱化,五保供養(yǎng)制度開始逐步進(jìn)入村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段。村提留是承包經(jīng)營集體土地和其他生產(chǎn)項(xiàng)目的社員和企業(yè)向村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的管理費(fèi)和集體積累。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟(jì)組織依法向所屬單位(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè))和農(nóng)戶收取的,用于本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)的村兩級辦學(xué)(即農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項(xiàng)。但是直到 1994年1月,國務(wù)院才頒布了我國第一部關(guān)于五保供養(yǎng)工作的專門法規(guī)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,規(guī)定五保供養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)和實(shí)物,應(yīng)當(dāng)從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支,不得重復(fù)列支,在有集體經(jīng)營項(xiàng)目的地方,可以從集體經(jīng)營的收入、集體企業(yè)上交的利潤中列支。2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革安徽試點(diǎn),農(nóng)村五保供養(yǎng)制度進(jìn)入農(nóng)業(yè)稅階段,同時(shí) 2000年也是國家救助時(shí)期的開端。該階段的籌資主體為國家,籌資客體為農(nóng)業(yè)稅附加,籌資程序?yàn)閲乙罁?jù)稅法征收農(nóng)業(yè)稅附加。稅費(fèi)改革取消了“村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌”,農(nóng)民按一定比例繳納農(nóng)業(yè)正稅和農(nóng)業(yè)稅附加。農(nóng)業(yè)附加稅用于村干部工資、村辦公經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村五保供養(yǎng)等支出,不足的部分主要由上級政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移來解決。2004年農(nóng)業(yè)稅及其附加取消,農(nóng)村五保供養(yǎng)制度進(jìn)入后農(nóng)業(yè)稅階段。2006年1月,國務(wù)院發(fā)布了新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,明確規(guī)定今后五保供養(yǎng)資金在地方人民政府預(yù)算中安排。

二、我國五保供養(yǎng)制度救助模式的轉(zhuǎn)變與問題

通過對我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)展歷程的回顧,可以發(fā)現(xiàn)五保制度在由集體救助模式向國家救助模式轉(zhuǎn)變的過程中出現(xiàn)過三次救助水平的波動(dòng)。第一次是十一屆三中全會(huì)后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制施行,集體經(jīng)濟(jì)弱化,農(nóng)村五保供養(yǎng)資金出現(xiàn)困難。第二次救助水平的波動(dòng)出現(xiàn)在 2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革安徽試點(diǎn)后,從表面上看,這次稅費(fèi)改革穩(wěn)定了五保資金的供給,但實(shí)際情況卻是各級財(cái)政五保資金的轉(zhuǎn)移支付方面缺乏規(guī)范性,互相推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。第三次救助水平的波動(dòng)出現(xiàn)在 2004年農(nóng)業(yè)稅及其附加取消時(shí),從 2004—2006年間,五保資金的籌集再次出現(xiàn)由于各級財(cái)政在農(nóng)保資金分擔(dān)比例方面劃分不明確的問題,各級財(cái)政相互推諉。三次波動(dòng)的出現(xiàn)表明我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度籌資機(jī)制的設(shè)計(jì)是存在缺陷的,籌資主體和籌資客體幾經(jīng)變化,籌資程序方面存在籌資渠道單一,各級財(cái)政在籌資責(zé)任分擔(dān)比例不清的問題,具體情況可以通過表1反映出來：

表1 我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度籌資機(jī)制情況

我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度在進(jìn)入國家救助時(shí)期后,籌資主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?按照公共產(chǎn)品理論來說,這種籌資主體的選擇是正確的。五保供養(yǎng)制度是為農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)殘疾人設(shè)立并提供保障生存權(quán)的純公共產(chǎn)品,這與“政府主要是通過無償征稅來提供純公共品”的理論主張是一致的。但考慮到社會(huì)保障社會(huì)化趨勢和社會(huì)救助的內(nèi)涵,現(xiàn)有籌資機(jī)制的籌資主體仍有優(yōu)化空間?；I資客體伴隨著籌資主體的優(yōu)化,也需要進(jìn)一步的優(yōu)化,可以不僅僅局限于財(cái)政資金?；I資主體和籌資客體發(fā)生變動(dòng)的情況下,必然會(huì)導(dǎo)致籌資程序的變化。對我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度現(xiàn)有籌資機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化,夯實(shí)五保制度的物質(zhì)基礎(chǔ),可以實(shí)現(xiàn)五保制度的優(yōu)化,為農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)殘疾人提供更好的生存權(quán)保障服務(wù)。

三、我國五保供養(yǎng)制度的完善

在回顧我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上,從籌資機(jī)制的角度思考五保制度在由集體互助向國家救助轉(zhuǎn)變的過程中出現(xiàn)三次救助水平波動(dòng)的原因,提出一個(gè)構(gòu)建合理、高效和可持續(xù)的籌資機(jī)制為核心的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度優(yōu)化方案。方案的具體情況如圖1所示：

在圖1中,整個(gè)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度完善方案的核心是構(gòu)建合理、高效、可持續(xù)的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度籌資機(jī)制。構(gòu)建合理、高效、可持續(xù)的籌資機(jī)制應(yīng)該從籌資主體、籌資客體和籌資程序三個(gè)方面著手：

(一)籌資主體

社會(huì)保障社會(huì)化其中一個(gè)很重要的內(nèi)容是社會(huì)保障基金的籌資社會(huì)化,該籌資社會(huì)化包括籌資主體的社會(huì)化,“社會(huì)保障基金制度必須堅(jiān)持社會(huì)性方向”。同時(shí)在社會(huì)救助的定義中也提到,社會(huì)救助是由國家和社會(huì)提供的。所以在圖1中籌資主體的優(yōu)化提出了變國家的一元主體結(jié)構(gòu)為國家和社會(huì)二元主體結(jié)構(gòu)。

圖1 我國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度完善圖

(二)籌資客體

現(xiàn)有的籌資客體為國家財(cái)政資金,雖然該做法符合財(cái)政學(xué)公共產(chǎn)品理論的相關(guān)主張,但從提高農(nóng)村五保供養(yǎng)救助水平的角度來看,現(xiàn)有福利彩票收益在五保資金投入數(shù)額方面仍有很大的提升空間,社會(huì)慈善資金作為一種籌資客體也是大有作為的。

(三)籌資程序

籌資程序的優(yōu)化主要是明確各級財(cái)政間的籌資分擔(dān)比例和拓寬籌資渠道。我國的“財(cái)政體制是 ‘一級政府,一級財(cái)政',因此不能抹殺任何一級政府的籌資義務(wù),否則就是實(shí)際上否認(rèn)了這一級財(cái)政的公共性質(zhì)?！痹谪?cái)政學(xué)關(guān)于公共產(chǎn)品供需關(guān)系的理論中存在一個(gè)供需倒掛的問題,即財(cái)政級別越低其所面臨的與之相對應(yīng)的公共產(chǎn)品需求級別的需求量越大?；谪?cái)政受財(cái)力所困難當(dāng)重任,在這種情況下,財(cái)政較高的層級要對財(cái)政較低的層級進(jìn)行財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付,結(jié)合實(shí)際,即中央政府要承擔(dān)主要的五保資金籌集比重,在地方財(cái)政吃緊的情況下,要及時(shí)、足額地進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?；I資渠道的拓寬可以結(jié)合籌資客體的變動(dòng)而進(jìn)行調(diào)整。

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