○ 劉永昌

360度績效考核法在公務(wù)員績效評估中的應(yīng)用

○ 劉永昌

公務(wù)員績效評估是現(xiàn)代政府管理的前沿課題。但是鑒于公務(wù)員工作性質(zhì)的特殊性，形成了公務(wù)員的績效考核與工商企業(yè)管理者的績效考評的差異性，使在對公務(wù)員進行績效評估時比較棘手，弊端甚多。其中，公務(wù)員績效評估主體單一的弊端已經(jīng)顯而易見。

《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》規(guī)定，主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾和公務(wù)員本人意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)平時考核情況和個人總結(jié)，寫出評語，提出考核等次建議和改進提高的要求。近年來，其他的公務(wù)員績效評估主體雖然也有一定程度的發(fā)展，但從整體來說還處于一種萌芽狀態(tài)，其他評估主體的參與意識、代表性、參與渠道等方面還嚴重不足，制約了我國公務(wù)員績效評估建設(shè)的科學(xué)化和規(guī)范化。公務(wù)員績效評估主體多元化的不足，不僅影響政府績效和公共服務(wù)水平的提高，而且違背民主治理、公共服務(wù)等新公共精神，不符合我國政治民主化發(fā)展的趨勢，最終必將阻礙我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

為淡化上級主管在公務(wù)員績效評估過程中的權(quán)力操縱，增強公務(wù)員績效評估的民主性、公平性、全面性、科學(xué)性，保證政府利益相關(guān)者的權(quán)益，使公務(wù)員考績制度更加完善，現(xiàn)代公務(wù)員績效評估制度開始摒棄單一型主體評估模式，提倡實行多元化評估主體。本文從360度績效考核法的角度出發(fā)，分析探討我國公務(wù)員考核多元化主體的優(yōu)劣，擬將360度考核法引入公務(wù)員評估的體系。

一、360度績效評估法闡釋

360度績效評估法即360度反饋評價法，也稱為全方位反饋評價法或多源反饋評價法，它是20世紀80年代由美國Edwards&Ewen等學(xué)者在一些企業(yè)組織中不斷研究發(fā)展而成。通過360度績效評估，部門可以從內(nèi)外、上下等多個角度搜集到盡可能多方面的評估信息，從而對職員的績效進行符合實際的全面的評估，避免長期以來由直線上級考核所帶來的誤差和偏見。

由于360度績效評估法體現(xiàn)了組織（員工滿意度）調(diào)查、全面績效管理以及“多元評估系統(tǒng)”等多個組織績效原則，符合“公開、公平、公正”的管理精神，是績效管理和現(xiàn)代人事測評方法相結(jié)臺的產(chǎn)物，因此在短時間之內(nèi)，成為現(xiàn)代歐美國家最流行的人才素質(zhì)測評方法。

360度績效評估法目前主要應(yīng)用于工商企業(yè)的人力資源管理,在公務(wù)員績效評估中如何運用360度績效評估尚處于探索階段。作為一種有效的績效評估方法，我們應(yīng)該將這種方法引進到我國公務(wù)員績效評估當(dāng)中，加以改造發(fā)展成一種新型的國家公務(wù)員考核方法[1]。

通過引入360度績效評估，評估主體可以從內(nèi)外、正反、上下等多個角度搜集到多方面的評估信息，從而對公務(wù)員的績效提出較公正和符合實際的評估標準和結(jié)果。其中，最為重要的一點是引入社會公眾對公務(wù)員整體績效的評估，這將從更為廣泛的角度督促公務(wù)員業(yè)績的完成，使其在完成本職工作的同時，還要著眼于部門的整體績效。

二、我國公務(wù)員360度績效評估法的多元評估主體

公務(wù)員多元化考核主體可以分為內(nèi)部考核主體和外部考核主體，內(nèi)部考核主體包括被考評者自己、上級、同事、下屬；外部考核主體包括服務(wù)對象、社會公眾、專家、專業(yè)的評估機構(gòu)等。不同的考核主體具有不同的特點，選擇績效考核主體首先要對他們的特點進行了解，然后根據(jù)具備考核資質(zhì)的考核者與考核崗位內(nèi)容、考核目的要求進行合理安排，更好地達到績效評估的目的。

（一）自我評估

公務(wù)員的自我評估是績效評估中必要且有效的環(huán)節(jié)，因為公務(wù)員最清楚自己工作的實際完成情況以及工作中所遇到的問題等，通過自我評估，公務(wù)員可以更好地全面了解自己，總結(jié)自己工作中好的經(jīng)驗方法，分析工作中的失誤和不足，針對評估結(jié)果提出具有建設(shè)性的意見，更有利于提高自己的績效。這種方法的缺點是自我評價主體不能客觀地評價自己，而往往傾向于高估自己的績效，因此這種方法只適用于協(xié)助員工自我改善績效，不足以作為加薪、晉升等方面的評判標準。但通過提供廣泛的反饋，或采用一些客觀的績效信息，可以減少這種問題。

（二）上級評估

上級通常指被評估員工的直接主管，他比其他任何人都更了解下屬的工作表現(xiàn)和其工作實際績效的完成情況，而且上級有機會與下屬更好地溝通，了解其想法，發(fā)現(xiàn)其潛力，因此在績效評估中也最有發(fā)言權(quán)。但是這種評估方法也存在一定缺點，如上級可能因個人喜好而濫用職權(quán)，在評估中夸大或降低職員的實際工作表現(xiàn)，影響績效評估的客觀性和準確性；同時，現(xiàn)代政府部門的組織結(jié)構(gòu)趨于扁平化，上級管理幅度加大，阻礙了管理者對下屬情況的有效和及時觀察。

（三）同事評估

《國家公務(wù)員法》規(guī)定公務(wù)員考核的標準是德才兼?zhèn)?，即從德、能、勤、績、?個方面對公務(wù)員進行全面評估。而公務(wù)員的日常行為中所表現(xiàn)出來的品德、能力等方面，上級只能觀察到下級工作表現(xiàn)的小部分，而與被評估者朝夕相處的同事更清楚其日常行為。因此，同事的評估可以更為全面地評價公務(wù)員品德、能力和績效等等各方面。但由于同事之間也可能受人情關(guān)系影響而相互包庇，使考核結(jié)果偏離實際情況。

（四）下屬評估

下級可以對被評估者的領(lǐng)導(dǎo)、決策、溝通和執(zhí)行等方面能力提供較多的信息，而且下級考核可以使上級受到有效監(jiān)督，幫助上級發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)管理才能。但下級有可能為了討好上級，做出失實或夸大上級的評估。同時由下級對上級進行績效考核也可能使上級在工作中縮手縮腳，影響其工作的正常開展。

（五）社會公眾評估

政府以為社會和公民提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨，公民對政府績效評估最具有發(fā)言權(quán)。在政府績效評估中科學(xué)合理地引入公民參與機制，讓接受政府服務(wù)的行政相對人評價公務(wù)員績效具有不可替代的比較優(yōu)勢，是近年來各地新興的群眾評議公務(wù)員績效的方式。該項評估主要針對那些直接與公眾接觸的公務(wù)員的績效進行評估，其目的主要在于評估行政相對人對于公務(wù)員服務(wù)的滿意度和服務(wù)效率，如設(shè)計問卷，對信訪局接待上訪者的態(tài)度、解答上訪者問題和解決上訪者困難等方面進行公眾滿意度調(diào)查，以此評估信訪局中相關(guān)公務(wù)員的工作績效。這種模式以顧客滿意為標準，可以有效提高公務(wù)員的服務(wù)意識和工作效率，受到了政府部門和外部公眾的廣泛關(guān)注。

自下而上的評估模式能夠彌補政府內(nèi)部評估的不足，但這種評估仍然面臨一些問題，比如公眾缺乏參與意識、公眾參與的代表性不足、公眾參與的途徑不暢、政府信息不對稱等因素，評價結(jié)果往往有失客觀，政府部門接受度不高，從而導(dǎo)致評估結(jié)果也難以得到有效的運用。

（六）第三方評估

第三方評估的組織機構(gòu)通常由某一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)權(quán)威、公眾、政府官員和辦事人員等組成，在政績評估方面具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，可以克服其他評估主體自身在判斷、決策以及個體利益等方面的局限性，使評估結(jié)果更加客觀公正。他們可以運用科學(xué)的統(tǒng)計方法收集和整理多方信息，了解行政相對人對公務(wù)員工作的滿意程度，并積極聽取其對于公務(wù)員的服務(wù)質(zhì)量和效率的反饋意見。因此能增加評估透明度，更客觀地反映公務(wù)員的全面能力，提高評估效率。

第三方評估的優(yōu)點是評估主體有績效考評方面的學(xué)術(shù)理論和技術(shù)經(jīng)驗方面的優(yōu)勢，且獨立于被考評者，較易做到公正客觀；強調(diào)第三方的介入，將對公務(wù)員的考評置于整個社會的監(jiān)督之下，可以防止考核中的不正之風(fēng)；同時第三方評估也就可以獲得更為廣泛的群眾基礎(chǔ)，獲得公眾的認同。其缺點是外部專家可能對有些公務(wù)員的具體業(yè)務(wù)不太熟悉，且第三方評估可能成本較高。

三、我國公務(wù)員評估引入360度績效考核法的路徑選擇

（一）設(shè)立科學(xué)的考核指標

要對公務(wù)員績效進行評估，首先必須要明確被評估人的責(zé)權(quán)利，對被評估人做好崗位分析，然后據(jù)此設(shè)定具體的定量和定性的考核指標。例如，可以將公務(wù)員能、績的指標多設(shè)定為定量的，而將德、勤、廉等方面的評估多設(shè)定為定性指標。同時在評估指標設(shè)計過程中，要改變盲目追求GDP的傾向，而是以民生為重、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合指標為參照系，把社會、民生、廉政建設(shè)和行政效率等非經(jīng)濟指標納入公務(wù)員績效評估。此外，公務(wù)員評估標準的設(shè)定應(yīng)注意要便于評估主體理解和使用[2]。

（二）設(shè)立專門的考核機構(gòu)

建議規(guī)模較大、規(guī)格較高的政府部門設(shè)立專職的考核機構(gòu)，指導(dǎo)下級部門開展公務(wù)員績效評估工作?？己藱C構(gòu)要對下級的考核工作進行監(jiān)督指導(dǎo)和復(fù)議答復(fù)。人員較少的基層單位應(yīng)安排人員兼職負責(zé)本單位的考核工作。

（三）界定評估主體的范圍

引入多元主體參與評估，可以提高政府績效評估的信度和效度，使政府的績效更好地體現(xiàn)公共意志。所有政策參與主體，包括公眾、企業(yè)、非政府組織、媒體、民意代表、專業(yè)評估機構(gòu)都可以成為公眾的組成部分，但現(xiàn)實中所有的評估主體都要參與進來是有一定困難的，且成本較大，所以評估主體的選擇必須既符合客觀、公正的原則，又必須符合成本、效率的原則，如哪些評估過程需要引入多元評估主體、選擇哪些主體、選擇多少主體參加評估更加科學(xué)合理？都需要認真設(shè)計。

（四）設(shè)定好各評估主體的權(quán)重

根據(jù)政府部門崗位的特點、考核的內(nèi)容和目的，對不同考評主體設(shè)置不同的權(quán)重，權(quán)重的大小應(yīng)由上下級、同事、客戶及專家在具體評估中的重要性來確定。大致可設(shè)定這樣的原則：德、勤、廉方面的考核應(yīng)以直接服務(wù)對象和普通群眾的評估意見為重；而能、績方面的考核則應(yīng)以主管領(lǐng)導(dǎo)的評估意見為重；同事的評估意見在各類考核內(nèi)容的權(quán)重則可以比較均勻。

（五）做好各考核主體的選拔培訓(xùn)工作

為順利實施360度績效考評，必須營造一個推行360度績效評估的好環(huán)境，做好考核政策的前期宣傳。考核指標和權(quán)重設(shè)定好后，剩下的就是考評人如何使用的問題了。首先，考核小組成員的挑選必須堅持公開、公正的原則，盡量避免感情因素的影響，而且小組成員每年要有所調(diào)整；在實施考評前，必須通過積極宣傳和組織針對各類評估人的專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)考核人的實際考核操作能力，使各類評估人都能充分理解指標和考評方法，提高考核者的能力和素質(zhì)，進而提高評估的效率。

（六）確保各類評估信息的可靠性和及時性

要重點考慮怎么保證直接服務(wù)對象和普通群眾評估意見收集的可靠性和及時性。直接服務(wù)對象考評信息的收集，對于從事窗口服務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)行政人員考核信息的收集可以通過類似于銀行窗口的“顧客按鍵評價系統(tǒng)”，直接服務(wù)對象在現(xiàn)場就可以通過按鍵發(fā)出“滿意”、“不滿意”、“非常滿意”等可用作考核的信息；對于非窗口服務(wù)的非領(lǐng)導(dǎo)行政人員的考核信息可以通過提出要求由直接服務(wù)對象回簽的“行政服務(wù)意見反饋表”來收集。由于普通群眾這類評估人并沒有直接和被評估人發(fā)生業(yè)務(wù)，其評估意見主要集中在非領(lǐng)導(dǎo)行政人員的社會公德、工作作風(fēng)和廉潔自律的評定，可以通過各級政府的電子政務(wù)網(wǎng)站或者設(shè)立信箱來收集。

（七）做好評估工作的過程監(jiān)督

績效評估的成功與否，最重要的在于保證評估工作的客觀公正。要做到這點，在設(shè)置科學(xué)的評估體系、宣傳培訓(xùn)相關(guān)人員和暢通信息收集渠道外，還要高度重視評估執(zhí)行的過程,必須確保整個過程是公正真實的。對收集到的公務(wù)員評估信息，尤其是匿名信息要由專門人員分析調(diào)查其真實性和可信度，以防有人因私利私怨利用匿名之便行捏造之舉，給評估工作帶來干擾和障礙。

[1]李彥婭、劉典文：《公共行政本土化的幾點思考》，《理論探索》2008年第5期。

[2]王海：《試論科學(xué)發(fā)展觀蘊含的方法論》，《理論探索》2010年第2期。

（作者單位 中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）