○ 牛廷偉

堵住村官貪腐的制度漏洞

○ 牛廷偉

所謂村官，是指村黨支部委員會和村民委員會即“兩委”組成人員。村官是生活在中國農(nóng)村最基層的一個“官員”群體，他們甚至不是真正意義上的“官”，但他們手中掌握的權(quán)力卻不容忽視。近年來，村官頻頻爆出的少則幾十萬、多則數(shù)百萬乃至上千萬的貪污大案令社會為之震驚。村官的貪腐行為發(fā)生在村民身邊，不僅直接傷害了廣大村民的感情，而且大大降低了黨和政府在群眾中的威信，在一定程度上削弱了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)與精神動力。預(yù)防和懲治村官貪腐成為推進新農(nóng)村建設(shè)的一道“必答題”，也成為和諧農(nóng)村建設(shè)的一門“必修課”。

一、村官貪腐的社會危害

（一）村官貪腐影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定

近年來，由于村官貪腐導(dǎo)致一些地方黨群干群關(guān)系日趨緊張，各種矛盾不斷激化，上訪案件居高不下，群體性事件頻繁發(fā)生，已成為農(nóng)村社會穩(wěn)定的巨大安全隱患。據(jù)一項統(tǒng)計資料顯示，由村官貪腐引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上。“民不服吾能而服吾公，民不畏吾嚴而畏吾廉。公生明，廉生威”。村官貪腐損害的是黨與人民間的血肉關(guān)系，損害的是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，損害的是政府的社會公信力。對此，我們決不可掉以輕心，必須增強憂患意識，采取有效措施加以解決，建設(shè)和鞏固新形勢下農(nóng)村黨群、干群和諧關(guān)系。

（二）村官貪腐消減了國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果

從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)，中央連續(xù)出臺了多個“1號文件”，以有力措施鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，深化農(nóng)村體制改革，助推農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，激活了農(nóng)村要素市場，拓寬了農(nóng)民的致富空間，億萬農(nóng)民確實從中得到了巨大實惠。但少數(shù)村官的貪腐行徑，卻在一定程度上消減著國家強農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行效果，使惠民政策被“稀釋”。如國家下?lián)艿母鞣N惠農(nóng)資金因為缺乏上級部門的有力監(jiān)管和嚴格審計，成了村官眼中的“唐僧肉”。尤其是在農(nóng)村重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，村官的貪腐，使得工程的質(zhì)量無法得到保證，“短命”工程層出不窮，給國家造成無法挽回的巨大經(jīng)濟和政治損失。

（三）村官貪腐扭曲了國家的有關(guān)法律法規(guī)

法乃國家公器，是民意的集中體現(xiàn)。村民自治制度是我國一項基本的政治制度，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是《村民委員會組織法》賦予億萬農(nóng)民的神圣權(quán)利。從理論上講，農(nóng)民是農(nóng)村政治生活的權(quán)力主體，他們依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但在現(xiàn)實生活中，面對村官的貪腐，農(nóng)民如何參與民主決策、民主管理、實施民主監(jiān)督，又如何對不稱職、不道德村官進行罷免等，均遭遇法制困境，有關(guān)法律無法為他們提供堅強后盾。一些村官橫行霸道，魚肉百姓，恣意踐踏農(nóng)民的法定權(quán)益，他們卻徒喚奈何，無力抗爭。

（四）村官貪腐敗壞了黨和政府的社會形象

俗話說：“一只老鼠能腥一鍋湯?！彪m然我國絕大多數(shù)村官是好的和比較好的，他們中間涌現(xiàn)出了諸如吳仁寶等許多勤政愛民、無私奉獻、能夠一心一意帶領(lǐng)群眾共同致富的先進典型，但少數(shù)村官的貪腐，也在產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)和暈輪效應(yīng)，放大了村官惡劣的社會政治影響，成為嚴重敗壞黨和政府形象的害群之馬。人們總結(jié)出來的“四不看四看”社會政治心態(tài)，即不看歷史看現(xiàn)實、不看中央看基層、不看說的看做的、不看政績看敗績，在廣大農(nóng)村有著典型反映，也成為絕大多數(shù)農(nóng)民產(chǎn)生政治冷漠的根本原因，使黨和政府在農(nóng)村不同程度地陷入“社會墻”的信任危機。

二、村官貪腐的制度根源

（一）現(xiàn)有制度存在著虛擬化缺陷，導(dǎo)致政策貫徹執(zhí)行乏力

制度要素間的相互連接與協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)是實現(xiàn)制度設(shè)計預(yù)期目的的基本前提條件，而村官貪腐與現(xiàn)有規(guī)章制度和政策措施制定的不夠縝密科學以及沒有得到很好貫徹執(zhí)行有著密不可分的關(guān)系。在許多方面我們不是無章可循，也不是言之不預(yù)，而是缺乏執(zhí)行力。如在村務(wù)公開方面，一些地方村務(wù)公開的內(nèi)容表面東西多，實質(zhì)內(nèi)容少，群眾最關(guān)注的問題和內(nèi)容不詳細、不具體。有的甚至多年不公開相關(guān)的財務(wù)信息，或者云遮霧繞，閃爍其詞，搞假公開。此外，民主理財大多流于形式。雖然實行村賬鄉(xiāng)管，但一些村“兩委”成員想方設(shè)法地巧立名目中飽私囊，使民主理財和民主管理制度形同虛設(shè)。

（二）現(xiàn)有制度存在著紙面化缺陷，導(dǎo)致監(jiān)督制約機制失效

缺少監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。在現(xiàn)有體制下，村民對村官的用權(quán)行為怎樣實施監(jiān)督制約，存在著機制“短板”?！洞迕裎瘑T會組織法》雖然賦予了農(nóng)民監(jiān)督權(quán)，但如何實施監(jiān)督卻語焉不詳，無法操作。一方面固然存在著大多數(shù)村民缺乏民主意識和法治觀念，不懂得如何運用法律武器來維護自己的合法權(quán)益，擔心實施監(jiān)督會受到打擊報復(fù)等因素，對村官不愿或不敢監(jiān)督，行使民主權(quán)利的內(nèi)驅(qū)力不足。但另一方面，上級部門對村官的監(jiān)督管理，往往只是寫在紙上，貼在墻上，掛在嘴上，缺乏對其貪腐的足夠警惕性，在監(jiān)督和制約上失之于寬、失之于軟，懲戒力度不夠，警示作用不強，致使監(jiān)督制約機制無法產(chǎn)生應(yīng)有的效用和威力。

（三）現(xiàn)有制度存在著懸浮化缺陷，導(dǎo)致村官權(quán)力過分集中

按照法律規(guī)定，村民自治就是廣大村民通過村民代表大會或村民大會這一機制，對村務(wù)進行自我管理、自我約束。在《村民委員會組織法》中明確規(guī)定了八個方面的事項應(yīng)該由村民會議作出決策，但實際上這種民主決策權(quán)并沒有真正落實到村民會議中，村民自治被異化為村委會自治，這就使村官的權(quán)力高度集中，腐敗便有了可能。不少地方，為了防止“兩委”內(nèi)耗，實行支書、主任“一肩挑”，結(jié)果出現(xiàn)“權(quán)力一把抓，財務(wù)一支筆，講話一言堂”的擅權(quán)現(xiàn)象。權(quán)力高度集中的后果便是高度專斷，這為村官貪腐大開了方便之門。

（四）現(xiàn)有制度存在著空洞化缺陷，導(dǎo)致“兩委”成員整體素質(zhì)不高

在推進“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”新農(nóng)村建設(shè)目標過程中，高素質(zhì)的村官隊伍無疑起著中流砥柱的作用。政治上靠得住、工作上有本事、人民群眾信得過，應(yīng)該是村官的選任標準。但從目前已被立案查處的各地村官的犯罪情況來看，他們大都年紀較大，學歷較低，法紀意識淡薄，政治素質(zhì)不高，農(nóng)村基層黨組織整體上基礎(chǔ)薄弱、戰(zhàn)斗力不強成為一個嚴峻的現(xiàn)實。那些年紀輕、本事大、有頭腦的村民，要么外出闖蕩，異地致富；要么就地創(chuàng)業(yè)，個人致富。剩下的老弱婦幼不濟事，雞鳴狗盜不成事，賢德能人不管事，選出的村官不可能素質(zhì)很高。這些村官官小位卑，對上，他們不是國家公職人員，上面管不了；對下，他們不是普通村民，一般群眾不敢監(jiān)督，這種權(quán)力監(jiān)管上的困局使“土皇帝”式的村官橫空出世，為所欲為，村官在一定程度上演變?yōu)榇灏浴?/p>

三、防治村官貪腐的制度構(gòu)想與推進路徑

美國開國總統(tǒng)喬治·華盛頓有句名言：“當我走向總統(tǒng)寶座的時候，我的心情和罪犯被押赴刑場的心情一樣?！倍砹_斯有位高官在總結(jié)蘇聯(lián)劇變的原因時也認為：“權(quán)力應(yīng)該是一種負擔而不是樂趣，當它成為樂趣時一切都完了！”這些話都充分說明，慎權(quán)對權(quán)力持有者具有何等重要的意義。它再次告誡我們，只有真正做到權(quán)為民所授、所控，才會產(chǎn)生權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的預(yù)期效果。按照休謨的“無賴原則”，預(yù)防和治理村官貪腐，必須提高制度設(shè)計上的科學性、針對性和有效性，劃清其權(quán)力“邊界”，讓制度精神撐起農(nóng)村政治文明建設(shè)的一片藍天。

（一）以法治貪，筑牢防范村官犯規(guī)的“嚴密法網(wǎng)”

首先要加快修訂《村委會組織法》，完善相關(guān)法規(guī)。該法自1998年通過并頒布實施以來，對推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，強化、完善村級治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重大作用。由于它的規(guī)定較為簡略，隨著時間的推移，很多法律條文亟待細化，如賄選和候選人資格的認定均存在法律空白。該法第19條和22條除了對農(nóng)民知情權(quán)和村務(wù)公開做了規(guī)定外，還規(guī)定了必須公開的村務(wù)事項和村務(wù)公開不及時、不真實的處理方式，但由于可操作性不強而成為一紙空文。因此，《村委會組織法》的修改重點，應(yīng)該是對民主選舉的重要環(huán)節(jié)和程序進行細化，完善村級民主管理和民主監(jiān)督制度，使其能夠“活起來”。其次，要完善《土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)，對農(nóng)民的土地物權(quán)等作出更加具體詳細的剛性規(guī)定，把中共十七屆三中全會有關(guān)農(nóng)村土地改革“三個不得”的禁令法制化，防止有人見縫插針。第三，要加大查處懲戒力度，嚴格依法辦理村官貪腐案件，使之能夠產(chǎn)生強大的社會威懾力和震撼力，起到殺雞駭猴的效果。第四，要健全紀檢監(jiān)察和信訪工作機制，依法依紀嚴肅處理群眾反映強烈的村官貪腐問題，及時化解各類人民內(nèi)部矛盾，堅決維護農(nóng)村社會政治穩(wěn)定。

（二）以質(zhì)抑貪，把好村官用權(quán)的“每道關(guān)卡”

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。確保村官隊伍質(zhì)量是防治村官貪腐的一項基礎(chǔ)性工程。第一，要切實提高選舉質(zhì)量，全面推行“兩推一選”制度，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓那些素質(zhì)高、作風硬、本領(lǐng)強、口碑好的優(yōu)秀人才脫穎而出，掛帥掌舵。具體來講，一是嚴格村官的篩選程序，對那些劣跡昭彰、品行不佳的人員要堅決“逐出山門”；二是嚴打拉票、賄選、暴力脅迫等非法和不正當選舉行為，保證選舉結(jié)果公平、公正、透明、合法。第二，要加強對村官財務(wù)支出的審計和監(jiān)督，進一步健全村級財務(wù)支出和管理明細制度，嚴格進行任期審計和離任審計，給群眾一個明白，還村官一個清白。第三，要充分發(fā)揮村民會議特別是村民代表會議的決策和監(jiān)督作用，切實保障村民自治權(quán)利的貫徹落實，形成以權(quán)制權(quán)的權(quán)利格局。第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門要處理好“引導(dǎo)”與“主導(dǎo)”間的相互關(guān)系，嚴禁隨意撤換民選村官的不當行為，堅決維護村民自治制度的嚴肅性和公信力，使那些尊民權(quán)、恤民情、得民心、惠民生的村官聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。第五，切實發(fā)揮好大學生村官的職能作用，使他們不僅能夠人盡其才，才盡其用，而且成為廣大村官干事創(chuàng)業(yè)的典范和楷模。第六，加強村官隊伍的素質(zhì)教育和監(jiān)督管理，使其理論素養(yǎng)和政策水平能夠適應(yīng)農(nóng)村民主法治建設(shè)的需要。

（三）以權(quán)制貪，強化村民權(quán)利保障的“具體環(huán)節(jié)”

卡洛斯·艾伯特·羅贊斯基認為：“腐敗是一種所有社會都會出現(xiàn)的癥狀，它既可見于最龐大的上層建筑，也可在最微小的團體中找到痕跡?！币虼耍瑧?yīng)從權(quán)力的授受和運行等各個環(huán)節(jié)進行制約。第一，要健全村民議事制度。村委會要定期召開村民議事會，把涉及到村民利益的重大事項交由村民集體討論決定。第二，要健全財務(wù)監(jiān)管制度。村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管后，凡是涉及到村務(wù)開支的，必須注明其用途、經(jīng)手人和證明人，重大經(jīng)濟問題要經(jīng)由村民大會表決通過。第三，要建立健全回避制度。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目工程建設(shè)中，凡是涉及到自己親屬的，村官要主動回避，決不允許搞“近親繁殖”，否則，村民代表大會有權(quán)進行追查和澄清。第四，要健全村民代表大會制度。凡是涉及到全村經(jīng)濟社會發(fā)展和集體資產(chǎn)處置等大事要事，要召開村民大會集體討論決定，防止“暗箱操作”，真正實行“陽光作業(yè)”。

（四）以制防貪，探索完善村務(wù)監(jiān)管的“運作模式”

一是探索建立村務(wù)監(jiān)督制約新機制。由村民代表會議選舉產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會，實行財務(wù)管理“分權(quán)制”，即建立財務(wù)審批、記賬和保管相互分離、相互制約的制度，村（組）會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一委派和管理，報酬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一支配，讓會計獨立履行自己的工作職責，不受任何外來權(quán)力干擾。在民主理財方面，寧夏中寧縣部分村委會采取“五牙子章”的方式相互制約，取得了顯著效果。二是健全村民自治機制。按照黨的十七大提出的建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制的構(gòu)想，以健全農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理制度和規(guī)范農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督工作為重點，切實提高制度建設(shè)的質(zhì)量和效果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門要把村民對村官的民主評議和上級部門對其的審計結(jié)果等及時予以張榜公示，還要把貫徹落實村務(wù)公開制度作為一項重點工作，長期進行督查，堅決防止和糾正不公開、不及時公開和假公開等問題，重點加強“會審、聯(lián)簽、民評”三項制度的貫徹落實。三是建立重大事項集體決策制度。重大村務(wù)事項由“兩委”班子集體研究決定，堅決防止個人獨斷專行；四是實行民主評議制度?！皟晌卑嘧拥哪甓裙ぷ鳂I(yè)績和個人廉潔從政情況，都要定期向廣大村民作出匯報，由村民會議或村民代表大會進行民主評議，并將此作為決定村官進退去留的重要政策依據(jù)。

（五）以獎禁貪，激發(fā)廣大村官干凈干事的“精神動力”

馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)?！彼裕勾骞俨幌胴?、不敢貪、不愿貪，就必須讓他們有利可圖，從相關(guān)國家政策和法律法規(guī)中得到實惠，否則，按下葫蘆浮起瓢式的貪腐案件就會屢打不絕。漁民利用鸕鶿（魚鷹）捕魚的技巧告訴我們，既要讓其有所作為，以調(diào)動其捕魚的積極性，又不能讓其為所欲為，胡作非為，建立起科學合理的激勵機制和約束機制至關(guān)重要。近年來，全國各地紛紛出臺激勵村官干事創(chuàng)業(yè)的相關(guān)規(guī)定，如寧夏規(guī)定對全區(qū)連續(xù)任職20年以上、在任職期間本人或所在村組受到過國家級、省部級或廳局級表彰獎勵，本人沒有違法違紀行為、所在村組未發(fā)生過重大責任事故和影響較大的群體性上訪事件，離職后繼續(xù)關(guān)心本村經(jīng)濟社會發(fā)展，并且積極支持現(xiàn)任班子開展工作的優(yōu)秀村黨支部書記、村委會主任發(fā)放獎勵補貼，并定期組織他們進行體檢。此外，還落實了村官“兩提三?！敝贫?，提高他們的工作報酬，為他們辦理了養(yǎng)老保險，開展了重大疾病醫(yī)療保險和人身意外傷害保險試點。按照自治區(qū)的統(tǒng)一部署，組織開展了從村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員工作，有不少村官被考錄為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員。這種類似于“廉政風險抵押金”制度的實施，對推動村官隊伍勤政廉政建設(shè)具有非常重要的促進作用。它給予我們的啟示是，構(gòu)建村官合理、合法的利益保障機制，無疑是預(yù)防、治理村官貪腐不可或缺的有力制度支撐和現(xiàn)實道路選擇。

作為一個近2/3人口生活在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)大國，沒有農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，就沒有全國的和諧穩(wěn)定。我們必須深刻認識到，只有增加村官貪腐的法律成本、經(jīng)濟成本和精神成本，使其貪腐行為的“死亡率”大于“出生率”，各種制度建設(shè)才會收到預(yù)期的成效。因此，在制度建設(shè)上打好“組合拳”、演好“大合唱”是防范和治理村官貪腐的必由之路。只有以顯著的反腐成效取信于民，才能進一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)，使新農(nóng)村建設(shè)高歌猛進。

（作者單位 寧夏回族自治區(qū)固原市委黨校）

（責任編輯 楚 樸）