○ 王華華

政府治理高房價問題的政策行為分析

○ 王華華

據中國統(tǒng)計局《2009年全國房地產市場運行情況》報告計算，2009年，中國房地產市場的商品住宅銷售額36769億元，銷售面積8.0438億平方米。國際上房地產業(yè)的利潤率一般在5%左右，如果按照這個標準，我國商品住房平均房價應為2334元，除此之外的房地產利潤，都屬暴利。高房價下的暴利帶來的不公正，對一個公民家庭所造成的消費危害，不言而喻。

住房問題關系民生，帶有準公共產品的性質，在當前市場調節(jié)失靈的情況下，政府責任重大。自2003年以來，中央調控房價的政策層出不窮，但政策效益甚微，從國家統(tǒng)計局數據可以看出，2004—2009年政府調控6年，房價漲了6年，房價漲了103.60%，而此前沒有調控的6年（1997—2003年），房價僅漲了16.87%，同時，2010年4月的房價調控政策也沒有明顯的績效。究其主要原因，一是房價政策調控方向單一、調控力度較低，二是中央政府與地方政府步調不協(xié)調，房價調控政策執(zhí)行困難。沒有執(zhí)行卻公開頒布的政策等于一紙空文，且損害政府的公信力。正如溫家寶總理所言，“如果說把做大社會財富這個‘蛋糕’看作是政府的責任，那么，分好社會財富這個‘蛋糕’，那就是政府的良知”。調控房價、維護民生、促進發(fā)展，決心比黃金更為重要。治理高房價，規(guī)范住房市場是政府的“良知”，須從責任到政策，從需求到供給，從中央到地方等多個政策著眼點入手：

一、打破房地產開發(fā)壟斷權，引入房地產開發(fā)市場競爭權

地方政府享有通過招標、競拍等方式出賣土地的權力?！耙缘厣敗?，是地方政府獲得預算外財政收入的主體部分，土地倒賣的壟斷權，并不易被打破，只能通過《土地管理法》進一步規(guī)范土地流轉、使用方向。并且房地產開發(fā)的資質特權也需要通過制度完善來打破。1994年頒行的《城市房地產管理法》規(guī)定“住房建設需要房地產開發(fā)資質”，僅允許“有實力、有財力的資產大商來開發(fā)地產”，由此，全國的單位和個人喪失了自籌資金建設城市住房居住的權利，而開發(fā)商則壟斷了住房建設權，也同時壟斷了住房價格的話語權。應該修改該規(guī)定為“在符合城市發(fā)展規(guī)劃的前提下，政府允許個人、單位及居委會集體在遵循建筑安全法規(guī)以及繳納土地使用金及相關稅費的情況下，可以自籌資金聘請建筑商合法施工建房居住”，以此打破房地產開發(fā)的資質壟斷權，引入房地產開發(fā)市場競爭權，以抑制房地產“資本的貪婪性”，從而使得住房質量定價、市場定價，而非壟斷、串謀哄抬定價。而關于政府在招標競拍土地買賣中居民集資或單位資金能否競爭得過房地產資產大商、“天價地王”問題，北京方面已經提出土地競拍“并非價高者得”，出讓土地價也應在考慮民生住房以及城市可持續(xù)發(fā)展的情況下，合理定價以及控制土地使用流向。

二、改革政績評價體系，建立地方領導住房問責制度

長期以來,我國對地方政府及領導干部的考核主要是以地方GDP大小、招商引資數額、稅收數量等經濟性指標為衡量標準。在這種考核制度的刺激下,“短視”的地方政府不顧社會整體利益和長遠利益,大搞政績工程、形象工程,堅信GDP數字出官，“拆了是GDP，再建又是 GDP”，不斷破壞耕地，賣地“生財”，與地產商關系曖昧，不惜以房地產市場失范為代價追求地方經濟的增長?？梢?沒有科學的考核指標體系作為輔助,給房地產“熱”降溫的動力機制就難以實現(xiàn)。為了減少以推動房地產升溫來尋求地方經濟增長的誘因,需要改善對地方政府及領導干部的考核制度,建立科學化、系統(tǒng)化的政績考核指標體系。這套指標體系是基于經濟效益和社會效益兩個基本維度,既包含經濟數量增長方面的考核,又包括社會效益方面的評價，社會效益方面的評價應注重包括住房等在內的多方面民生指標，并且整個指標體系應當向社會效益性指標有所偏重,凸顯社會效益性指標的重要地位。具體說來,就是把維護房地產市場秩序、保護耕地資源、穩(wěn)定房屋價格、改善住房結構、滿足居民住房需求等情況納入考核指標體系,將其作為地方政府官員升降和獎懲的重要參考依據,并以此建立地方政府領導民生住房等問責制度，問責地方政府部門及主管領導對百姓生活居住、教育、醫(yī)療等的關心程度。從管理房地產業(yè)的成本與社會收益方面約束地方政府“短視”行為、經濟理性問題，使得中央政府的民生住房政策真正能夠得到有效執(zhí)行。中央與地方有力配合，住房高價抑制政策的績效才能凸顯。

三、合理引導商業(yè)銀行房地產信貸，使之盈利與責任并重

自2003年我國五大國有獨資商業(yè)銀行實行股份制改造成國有控股銀行以來，五大商業(yè)銀行在提供金融、存儲、辦理結算等服務質量方面得到了提高，且銀行賬面利潤逐年提升，但是，商業(yè)銀行的政策性職能卻“缺位”了，部分商業(yè)銀行的主管領導和經理甚至不顧國家和人民的利益，違規(guī)發(fā)放商業(yè)貸款，替一些違規(guī)商家非法背書（即擔保），追求銀行賬面“業(yè)績”。國有商業(yè)銀行愿意替房地產分擔風險，共同炒房，抬高房價，主要基于一個利益邏輯，即商業(yè)銀行的三大業(yè)務吸收存款、發(fā)放貸款及辦理結算，其中部分結算工作可以收取服務費，能夠讓銀行獲得利潤來源的卻是有效放貸，發(fā)展房地產業(yè)，無論是房地產商，還是購房消費者，都需要從商業(yè)銀行貸款，而且如果要讓兩者持久地與銀行貸款掛上鉤，那就只有抬高房價。高房價對于消費者而言，要拉長還款周期多至10—20年，對于房地產商而言，握盤囤積商品房抬高房價，也需要從銀行繼續(xù)貸款，于此，兩者皆能夠增加銀行的賬面交易額，而銀行的潛在風險也越來越大?；靵y的房地產市場，通過房產價格及交易作為轉換器，使得財富在市場上重新分配，其中最大的受益者就是開發(fā)商、地方政府以及炒房客，而受害最深的則是普通公民，他們長久辛苦勞動積累的財富，迅速地從銀行儲蓄的賬號上轉移到極少數人手中，而且背負巨債，成為“房奴”，社會馬太效應越顯越重,不利于社會政治穩(wěn)定。

在國家控制的商業(yè)銀行體系下，應當改革對商業(yè)銀行行長的領導考核評價體系，調整銀行信貸政策為盈利與責任并重。銀行金融服務本身并不能創(chuàng)造出社會財富，創(chuàng)造出供人們衣食住行的使用價值來，但是通過銀行的金融服務，貸與不貸、貸多貸少來調整資金信貸的流向，能夠促使國民經濟發(fā)展的結構優(yōu)化，創(chuàng)造更多的社會財富，而這些遠比銀行利潤對政府、對人民更有用。而對于房地產業(yè)，商業(yè)銀行的貸款對其發(fā)展是“疏”而不是“堵”，應該在房地產發(fā)展拿地貸款方面惜貸，減少哄抬地價造成的虛高成本；在房地產建筑方面給予充足貸款資金，以鼓勵建筑建設，保證質量；在房地產商捂盤惜售、不開盤、“一房一價”、“分批投放”制造房價恐慌時減少甚至停止貸款，以制止房地產商的炒作行為，增加商品房的開盤數量，平衡住房供求關系，以最終達到房屋降價的目的。

四、廉租房、經適房與商品房無縫隙銜接，滿足民生住房需求

房地產市場調控的基本導向是，限制“百姓買不起”的房地產供給所引起的市場需求減少，通過“百姓買得起”的住房供給的增加來滿足居民現(xiàn)實增長的住房需求，使人民活得更有尊嚴，而不是越來越多的“房奴”。面對今天的高房價，公民期待政府能夠通過國家宏觀調控政策來控制房價，穩(wěn)定民生，但實際上房價仍繼續(xù)飛漲，泡沫激增，房屋空置率不斷提高，住房的使用價值也沒有真正實現(xiàn)，而另一方面，83%的家庭買不起房，80后、90后的年輕人為婚房煩惱，一家三代為婚房集資，嚴重捆綁了居民的消費意愿和消費能力。發(fā)達國家、新興工業(yè)化國家和發(fā)展中國家的住房發(fā)展政策的經驗表明，由于具有生活必需品性質的住房市場的失靈以及由于房地產市場所具有的自然壟斷性的特征,住房市場從來都不是自由市場所完全決定的,在住房需求的不同階段，政府政策的著眼點不同，在需求明顯大于供給從而導致大部分社會成員無力通過自己能力解決住房的時候,政府作為公共住房的提供者起著重要的作用。所以，政府在促使房地產市場下調房價的同時，應著力于建設廉租房、經適房與市場提供的商品房有效銜接，使得不同收入的群體能夠無縫隙地在廉租房、經適房與商品房之間作出選擇，滿足自身在不同發(fā)展階段的住房權。由于公共廉租房、經適房開發(fā)周期長、財政資金投入不足、融資渠道的限制，自1998年推出廉租房制度以來，整體工作進展緩慢，截至2009年8月底，在中央預算安排的重大投資項目中，保障性住房建設僅完成投資394.9億元，完成率僅為23.6%。所以，政府既要干預房地產市場的暴利“房價”、泡沫“房價”，又要積極投資建設廉租房、經適房，保障住房供給，實現(xiàn)廉租房、經適房與商品房無縫隙銜接，滿足民生住房需求。

政府治理高房價問題，維護住房民生，構建和諧社會，要引入建設住房的市場競爭權，打破極少數房地產商的壟斷暴利，維護其他廠商正當競爭利益需求；房地產業(yè)不再成為暴利行業(yè)后，政府通過優(yōu)化的投資環(huán)境來滿足原炒房投機者的多元化投資需求，使得社會閑散資金能夠有效配置；而改革后的商業(yè)銀行領導體系在重視社會責任的基礎上仍能夠獲得利潤，且更有利于銀行的長遠發(fā)展。

（作者單位 溫州大學法政學院）

（責任編輯 張 兵）