張學(xué)剛 （天津商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，天津 300134）

王玉婧 （南開大學(xué) 經(jīng)濟研究所，天津 300071）

外部性也稱作外部經(jīng)濟、外部效應(yīng)，是某一經(jīng)濟主體的活動對另一個或另一些行為主體產(chǎn)生的一種未能由市場交易或價格體系反映出來的影響。由于這種影響是對經(jīng)濟活動之外的主體產(chǎn)生的，并且這種影響是處于市場交易或價格體系之外，故稱為外部性。用數(shù)學(xué)語言描述就是：YI=Af（xi，Z）。YI表示某一經(jīng)濟主體的產(chǎn)出或效用函數(shù)，它不僅依賴于自身的一系列的活動xi，同時還依賴于另一些該主體不能控制的因素Z，而且該經(jīng)濟主體又沒有因此向Z提供報酬或索取補償。

環(huán)境污染是最典型的外部性問題，解決環(huán)境污染問題是外部性理論應(yīng)用的典型范例。由此，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境管制政策工具的演變和發(fā)展與外部性問題的認識有著密切的聯(lián)系。

一、外部性問題的解決與命令—控制的管制工具

化工廠排放污水對企業(yè)周圍的居民產(chǎn)生損害是典型的外部性問題，解決該問題最直接的方法就是通過法律或行政命令禁止或限制企業(yè)的排污行為。強制政策手段又叫命令—控制手段 （Command and Control，簡稱CAC），它是指行政當(dāng)局根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章、標準，直接規(guī)定活動者污染排放的允許數(shù)量及方式。就其對環(huán)境污染活動的控制方式而言，可分為直接和間接兩種類型。若是直接對生產(chǎn)過程中排放的污染物數(shù)量和種類進行規(guī)定，稱為直接管制;若對生產(chǎn)投入和消費的前端過程所可能產(chǎn)生的污染物數(shù)量、種類進行規(guī)定，則稱間接管制。

強制手段不僅能夠保證實施的強制性，使每一種環(huán)境介質(zhì)（空氣、水等）的管理都能達到一定的標準，而且還能與個人和組織的行為、工廠或設(shè)備、生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品等直接關(guān)聯(lián)，通過各種標準為管理者提供可預(yù)見的污染削減水平。目前，我國主要使用以下幾種強制手段：環(huán)境影響評價、“三同時”制度、污染物排放標準、限期治理制度、污染嚴重企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)、排污申報和許可證制度、企業(yè)環(huán)境目標責(zé)任制、污染物排放總量控制等形式 （朱琦琦、吳豪，2005）。

盡管強制手段是一種在污染控制方面行之有效的工具。但近年來隨著人們環(huán)境意識的加強，環(huán)境問題的進一步突出以及政府功能定位的改變，強制手段在解決復(fù)雜的現(xiàn)代環(huán)境問題方面難以滿足環(huán)境保護的更高要求，已暴露出愈來愈多的局限性，在我國主要表現(xiàn)在以下方面：如同中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟一樣，在傳統(tǒng)的強制手段中，政府為了有效地控制各種類型的污染源排放，必須了解數(shù)以千計的產(chǎn)生污染的產(chǎn)品和活動的控制信息。由于所需的信息量巨大，因而耗費很高，在很大程度上影響到強制政策的有效性；強制手段往往缺乏靈活性和應(yīng)變性，一般很難對環(huán)境狀況的變化及新技術(shù)的應(yīng)用做出及時反應(yīng)；強制手段常以犧牲效率來換取公平。政策的制定往往是“一刀切”，不考慮地區(qū)、企業(yè)的技術(shù)差異或污染物處理的邊際成本差異，使政策在執(zhí)行中缺乏效率，造成資源嚴重浪費；強制手段缺乏刺激企業(yè)自覺控制污染的動力，加大了社會成本，阻礙了市場資源配置功能的發(fā)揮；由于當(dāng)今的環(huán)境問題，許多是小型的分散的點污染源（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染排放、居民生活污水和垃圾的處理）及其污染防治問題，政府主管機關(guān)很難借助于傳統(tǒng)的強制手段解決這些污染問題，這一局限性為環(huán)境政策領(lǐng)域引入更多的經(jīng)濟手段提供了良好的契機。

二、以福利經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的外部性理論（“庇古稅”）與排污收費制度

在經(jīng)濟思想史上庇古首次從福利經(jīng)濟學(xué)的角度對外部性問題進行了研究。在《福利經(jīng)濟學(xué)》一書中，他通過分析邊際社會純產(chǎn)品與邊際私人純產(chǎn)品的差異來解釋外部性問題產(chǎn)生的原因，他認為外部效應(yīng)是由于邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益的背離造成的。當(dāng)存在外部性時，市場的價格不能反映生產(chǎn)的邊際社會成本，即私人成本不能完全衡量經(jīng)濟效應(yīng)，市場機制不能靠自身運行達到資源配置的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。要消除這種背離，就應(yīng)由政府采取適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟政策，具體做法是：對邊際私人成本小于邊際社會成本的部門實施征稅;對邊際私人收益小于邊際社會收益的部門實行獎勵和津貼。庇古認為，通過這種征稅和補貼，就可以實現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，這種政策建議后來被稱為“庇古稅”。

“庇古稅”理論在涉及到負外部性問題的經(jīng)濟活動中得到了廣泛應(yīng)用。如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域采用的“誰受益，誰投資”的政策，環(huán)境保護領(lǐng)域采用的“誰污染，誰治理”的政策，這些都是“庇古稅”理論的具體應(yīng)用。當(dāng)前，已經(jīng)成為世界各國環(huán)境保護的重要經(jīng)濟手段的排污收費制度，其理論基礎(chǔ)也是“庇古稅”。具體來講，排污收費是由管制機構(gòu)給所有產(chǎn)生污染的企業(yè)確定一個污染稅稅率，通過對每單位排放到環(huán)境中的污染物收費，理性的廠商根據(jù)利潤最大化原則，自行選擇決定將污染消減到邊際控制成本等于污染稅率這一水平，從而使社會控制污染的總成本最小化，此時污染排放量為最優(yōu)。

排污收費制度與命令—控制工具相比有以下優(yōu)點：第一，在排污稅準確設(shè)定的前提下，企業(yè)對環(huán)境造成的污染成本計入生產(chǎn)決策，從而達到污染排放活動與產(chǎn)品產(chǎn)量最優(yōu)化；第二，排污收費制度使企業(yè)有一定的靈活性，有動力開發(fā)利用先進的污染控制技術(shù)及其它高效率的生產(chǎn)工藝，以減少要繳納的污染費用；第三，管制機構(gòu)的監(jiān)管成本也可以大大降低。正因為如此，排污收費制度成為國內(nèi)外基本的環(huán)境管理制度之一。我國于1978年開始實施排污收費制度。目前，我國已為這項制度建立了比較完整的法規(guī)體系，制定了污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等5大類100多項排污收費標準。排污收費為我國環(huán)境治理籌集了大量資金，僅2008年，全國向78.1萬個排污單位征收了排污費，征收額高達243.2億元。

用“庇古稅”解決外部性問題雖然在理論上是完美的，但在實際執(zhí)行中卻是非常困難。第一，庇古理論的前提是存在所謂的“社會福利函數(shù)”，政府是公共利益的天然代表者，并能自覺按公共利益對產(chǎn)生外部性的經(jīng)濟活動進行干預(yù)。然而，事實上，公共決策存在很大的局限性。而且，在執(zhí)行過程中還可能出現(xiàn)尋租活動，會導(dǎo)致資源的浪費和資源配置的扭曲。第二，“庇古稅”運用的前提是政府必須了解引起外部性和受它影響的所有個人的邊際成本或收益，擁有與決定帕累托最優(yōu)資源配置相關(guān)的所有信息。但是，現(xiàn)實中的政府不可能擁有足夠多的信息。第三，政府干預(yù)本身也要花費成本。如果政府干預(yù)的成本支出大于外部性所造成的損失，從經(jīng)濟效率角度看消除外部性就不值得了。

三、以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的外部性理論與排污權(quán)交易制度

長期以來，關(guān)于外部效應(yīng)的內(nèi)部化問題被“庇古稅”理論所支配。在《社會成本問題》中，科斯多次批評過以庇古為代表的福利經(jīng)濟學(xué)對外部性問題的不正確認識，其對庇古的批判主要集中在以下三個方面：第一，損害具有相互性。人們一般將外部性視為甲對乙造成了損害，因而所要決定的問題是如何制止甲。但卻不知道，避免對乙損害的同時將會使甲遭受損害。因此，關(guān)鍵在于避免較嚴重的損害。第二，在交易費用為零的情況下，通過雙方的自愿協(xié)商，就可以產(chǎn)生資源配置的最優(yōu)化結(jié)果。第三，在交易費用不為零的情況下，解決外部效應(yīng)的內(nèi)部化問題要通過各種政策手段的成本—收益的權(quán)衡比較才能確定。也就是說，“庇古稅”在某些情況下可能是由于費用特別高而缺乏有效的制度安排，這時主體間通過科斯所倡導(dǎo)的自由談判、運用市場機制往往是提高效率的制度手段。因此，選擇哪種內(nèi)部化的方式應(yīng)視具體情況而定，關(guān)鍵應(yīng)考慮總的效果。

隨著環(huán)境問題的日益加劇，市場經(jīng)濟國家開始積極探索實現(xiàn)外部性內(nèi)部化的市場途徑，科斯理論隨之而被投入到實際應(yīng)用之中。20世紀60年代中期，約翰·戴爾斯（John Dales）在科斯定理的基礎(chǔ)上提出了排污權(quán)交易理論，設(shè)計用可交易的排污許可證在廠商或個人間分配污染治理負擔(dān)來解決環(huán)境污染的問題。在其《污染、產(chǎn)權(quán)、價格》一書中，他提出了污染權(quán)這一概念，并提出用排污權(quán)交易理論解決環(huán)境污染問題的思路。他認為環(huán)境是一種商品，政府是這種商品的所有者，政府把污染廢物分割成一些標準單位，然后在市場上公開標價出售一定數(shù)量的“污染權(quán)”。從根本上說，排污權(quán)交易制度是通過建立合法的污染物排放權(quán)利并允許這種權(quán)利像商品那樣買入和賣出來進行污染排放的控制。實踐中排污權(quán)交易制度是以可交易的許可證為形式的。具體方式是政府機構(gòu)評估出使一定區(qū)域內(nèi)滿足環(huán)境要求的污染物的最大排放量，并將最大允許排放量分割成若干污染權(quán) （以排污許可證的形式），政府可以用不同方式分配這些許可證，進行銷售、出租、拍賣，并通過建立排污許可證交易市場使這種權(quán)利能合法有償?shù)慕灰?，企業(yè)和政府可以根據(jù)自己的需要在市場上買進或賣出以污染許可證為形式的污染權(quán)。實踐中美國、德國、澳大利亞、日本等相繼實行了排污權(quán)交易制度，我國1987年在上海市的水源保護區(qū)、淮水源保護區(qū)試行了有限制的可交易許可證制度，目前已在上海、天津、山東、山西、江蘇、河南等地開展排污權(quán)交易的試點工作。

同樣，科斯理論也存在局限性。第一，在市場化程度不高的經(jīng)濟體中，“科斯手段”不能發(fā)揮作用。特別是對發(fā)展中國家，在市場化改革過程中，有的還留有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡，有的還處于過渡經(jīng)濟狀態(tài)，與真正的市場經(jīng)濟相比差距較大。例如，在上海市蘇州河的治理過程中，美國專家不斷推銷他們的污染權(quán)交易制度，但試行下來效果不佳。第二，自愿協(xié)商方式需要考慮交易費用問題。自愿協(xié)商是否可行，取決于交易費用的大小。如果交易費用高于社會凈收益，那么自愿協(xié)商就失去了意義。在一個法制不健全、缺乏信用的經(jīng)濟社會，交易費用必然十分龐大，這樣就大大限制了這種手段應(yīng)用的可能，使得它不具備普遍的現(xiàn)實適用性。第三，自愿協(xié)商成為可能的前提是產(chǎn)權(quán)是明確界定的。而事實上，像環(huán)境資源這樣的公共物品產(chǎn)權(quán)往往難以界定或者界定成本很高，從而使得自愿協(xié)商失去前提。

四、以交易費用為基礎(chǔ)的外部性理論與自愿參與制度

科斯將外部性與產(chǎn)權(quán)問題相聯(lián)系，認為外部性實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)界定不清從而阻止了主體間的交易，使其不能內(nèi)部化的一種外在表現(xiàn)。因此，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，并且交易成本為零，經(jīng)濟主體就會通過市場交易使外部性消除。然而，產(chǎn)權(quán)本身是由界定產(chǎn)權(quán)的成本與收益權(quán)衡決定（即產(chǎn)權(quán)是內(nèi)生的），科斯所設(shè)定的產(chǎn)權(quán)是一個外生變量并不符合實際情況。對此，包括德姆塞茨和張五常等在內(nèi)的新制度經(jīng)濟學(xué)者繼續(xù)從交易費用、產(chǎn)權(quán)的角度對外部性問題進行了研究。如德姆塞茨認為，只要界定產(chǎn)權(quán)的收益大于界定的成本，產(chǎn)權(quán)就趨于明晰，外部性問題便不存在；反之，就會產(chǎn)生外部性問題。因此，外部性表面上看是產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，實質(zhì)是產(chǎn)權(quán)背后過高的交易費用阻礙了產(chǎn)權(quán)的清晰界定。同樣，在張五常看來，外部性問題實際上是合約不完全問題。因為在很多情形下，交易成本可能非常高，導(dǎo)致收益和成本不能在市場上權(quán)衡，就產(chǎn)生了外部性問題。比如我們購買蘋果時，界定蘋果數(shù)量、質(zhì)量等屬性的成本相對較低，因此較少有外部性問題。而當(dāng)我們面對的是與污染企業(yè)關(guān)于空氣污染問題進行談判時，要界定空氣數(shù)量、質(zhì)量屬性的交易費用就會提高，于是選擇界定空氣屬性不清晰的不完全合約——這部分合約中未能界定的屬性就是外部性問題?？梢?，外部性實質(zhì)是合約界定清晰的交易費用與合約界定不清晰而引起的外部性損失之間的兩難沖突問題。

因此，解決環(huán)境外部性問題的關(guān)鍵在于要建立一種制度，該制度能降低制定和執(zhí)行環(huán)境產(chǎn)權(quán)的交易成本。我們知道，制度就是一種社會規(guī)則，旨在約束個人的社會行為，減少社會環(huán)境中的不確定性，降低交易成本。制度可以是正式的，也可以是非正式的。前面分析的解決外部性有關(guān)的政府控制制度、庇古稅制度、排污權(quán)交易制度等都是正式的制度安排，這些正式制度一定程度上能解決環(huán)境外部性問題。但是，當(dāng)正式制度的交易費用非常高時，就需要非正式制度來協(xié)助發(fā)揮作用。例如排污標準是各國通行的正式制度，它能有效控制企業(yè)污染排放問題。但隨著工業(yè)門類繁多，產(chǎn)品生命周期縮短，如果每項變化都需得到監(jiān)管當(dāng)局的批準，這種正式制度就會因執(zhí)行費用太高而無法運行。在這種情況下，包括自愿性的環(huán)境協(xié)議、鼓勵公眾參與的各種非正式制度就大有可為。自愿環(huán)境協(xié)議是指通過自愿協(xié)議的方式建立政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)間、企業(yè)與其他組織間的相互制約關(guān)系，旨在促進企業(yè)改進其環(huán)境管理行為，改善環(huán)境質(zhì)量方法。其最大的特點是非強制性，企業(yè)由以前的被動治理污染轉(zhuǎn)向主動治理，節(jié)約了大量政府規(guī)制成本。同樣，通過宣傳提高公眾的環(huán)境意識、鼓勵公眾參與環(huán)境保護等一些非正式制度在降低交易費用、提高環(huán)境質(zhì)量方面的優(yōu)勢也十分明顯：具有環(huán)境知識和環(huán)保意識的公民會主動按照環(huán)境標準來規(guī)范自己的生活習(xí)慣，從消費領(lǐng)域來減少污染，如養(yǎng)成良好的公共衛(wèi)生習(xí)慣等。公眾對企業(yè)可以形成有力的約束，對企業(yè)給社區(qū)帶來的污染進行訴訟，對污染較嚴重的產(chǎn)品進行集體抵制，從產(chǎn)品的需求方面控制污染的排放;公眾還可以對國家在環(huán)境方面的公共職能進行監(jiān)督，使政府以不斷變化的公共需要作為基礎(chǔ)來制定政策。

五、結(jié)論

隨著人們對外部性認識的逐步深入，建立在外部性理論基礎(chǔ)上的環(huán)境管制工具也相應(yīng)發(fā)生變遷。20世紀70年代之前，人們對外部性的看法基本上體現(xiàn)為庇古理論，認為外部性的原因在于私人成本與社會成本的背離，并導(dǎo)致市場失靈。解決外部性的辦法就是政府對制造負外部性企業(yè)收稅，使私人成本與社會成本一致，從而將外部性內(nèi)部化。隨后，科斯對庇古理論進行了反思，并從產(chǎn)權(quán)的角度來看外部性問題?？扑拐J為外部性實際上是產(chǎn)權(quán)界定不清晰所導(dǎo)致的，如果產(chǎn)權(quán)界定清楚并能進行自由交易，那么市場自身能解決外部性問題。這樣，人們解決外部性的辦法就由政府走向市場。進入20世紀90年代以后，人們對外部性的認識更加深入，外部性表面上看是產(chǎn)權(quán)問題（產(chǎn)權(quán)不能清晰界定），實質(zhì)上是交易費用問題，過高的交易費用使得產(chǎn)權(quán)清晰界定不值得。因此，要解決外部性問題，關(guān)鍵是要降低交易費用。為此引入自愿環(huán)境協(xié)議、鼓勵公眾自愿參與環(huán)境保護等制度，可以大大降低治理環(huán)境外部性的交易費用，從而提高環(huán)境管理的效果（如圖1所示）。

圖1 外部性理論演進與環(huán)境管制工具的演變

另外，以推動公眾、企業(yè)自愿參與環(huán)境治理為基礎(chǔ)的自愿參與制度將在環(huán)境管理中發(fā)揮重要的作用。20世紀中葉，全球范圍內(nèi)特別是發(fā)達國家環(huán)境公害泛濫，促使各國相繼制定了大量以污染控制為主的法律法規(guī)，確立了以“命令和控制”為主的制度模式，有效遏制了環(huán)境繼續(xù)惡化的勢頭。但是，管制方式在實施過程中具有剛性強、彈性弱、治理成本高等諸多弊端，難以從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢。此后，人們轉(zhuǎn)向利用市場機制，如實施污染征稅、施行排污權(quán)交易等環(huán)境經(jīng)濟政策工具，盡管這些經(jīng)濟手段具有靈活性和激勵性等特點，但總體上實施成本較高，而且未能充分調(diào)動企業(yè)和公眾積極參與性，一定程度上是政府在唱獨角戲。因此，可以預(yù)期，具有較低的實施成本且能充分調(diào)動公眾、企業(yè)參與環(huán)境治理的自愿參與制度將成為環(huán)境管理重要發(fā)展方向。

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