安體富 賈曉俊

（中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100086）

一、地方政府提供公共服務(wù)的相關(guān)理論

為了統(tǒng)一口徑，本文將世界各國(guó)的政府分為三個(gè)層次，中央政府（或聯(lián)邦政府）、?。ɑ蛑荩┱突鶎诱ㄈ绯鞘?、學(xué)區(qū)等），?。ɑ蛑荩┱突鶎诱戏Q(chēng)為地方政府。在各國(guó)的財(cái)政實(shí)踐中，地方政府發(fā)揮著非常重要的作用。相關(guān)理論表明，地方政府的存在有助于使政府提供的公共服務(wù)更符合居民偏好。早在1957年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家施蒂格勒（Stigler，1957）就地方政府存在的合理性進(jìn)行了如下論述：一是地方政府更接近民眾，更了解民眾對(duì)公共服務(wù)的偏好，因而提供的公共服務(wù)更符合公眾需要；二是不同轄區(qū)的居民應(yīng)有權(quán)選擇他們偏好的公共服務(wù)的種類(lèi)及數(shù)量。以上論述表明，由地方政府提供其轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)有利于資源有效配置。而美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森（Olson，1969）則認(rèn)為，如果一個(gè)行政區(qū)域范圍與其受益范圍重疊，則“搭便車(chē)”問(wèn)題就不會(huì)存在，公共服務(wù)的邊際收益等于邊際成本，這樣可以確保提供最佳的公共服務(wù)數(shù)量。如果在不考慮收入分配的前提下，將聯(lián)邦政府的資金轉(zhuǎn)移給州政府的唯一合理理由是地方政府提供公共服務(wù)的受益范圍超過(guò)了其行政區(qū)域范圍。另外，根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W茨（Oates，1972）的分權(quán)定理，地方政府應(yīng)提供受益范圍限于本轄區(qū)的公共服務(wù)。因?yàn)?，第一，不同轄區(qū)政府在本轄區(qū)提供公共服務(wù)，選民對(duì)公共服務(wù)的偏好差異更容易得到反映；第二，多個(gè)轄區(qū)的存在能夠促進(jìn)公共服務(wù)生產(chǎn)的技術(shù)革新，可以提高公共服務(wù)的供給效率。第三，如果由轄區(qū)政府提供公共服務(wù)，要負(fù)擔(dān)的成本更明確，分權(quán)政府體系為合理提供公共服務(wù)提供了制度保障。

在如何促進(jìn)地方政府有效提供公共服務(wù)方面，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家也進(jìn)行了論述。如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特（Tiebout，1956）提出，在存在眾多的地方政府且各地方政府提供的公共服務(wù)和取得稅收收入的組合模式各不相同的情況下，居民選擇最能滿(mǎn)足自己的轄區(qū)居住。居民通過(guò)遷移，顯示其對(duì)公共服務(wù)的偏好，居民為公共服務(wù)支付的價(jià)格（稅收）是自愿的，和居民在私人物品市場(chǎng)的自愿購(gòu)買(mǎi)相同。在這種情況下，每個(gè)居民為公共服務(wù)支付的成本和其從公共服務(wù)得到的效用是一致的，因此公共物品或服務(wù)的供給是有效的，此時(shí)的公共服務(wù)的產(chǎn)量是有效供給量。上述人口遷移模型在地方政府合并、促進(jìn)人口移動(dòng)以及收入支出結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定上具有政策含義。而美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南（Buchanan，1965）則認(rèn)為，如果由俱樂(lè)部來(lái)提供公共服務(wù)，可以確保社區(qū)的形成與最優(yōu)公共服務(wù)供給相符。

以上相關(guān)理論說(shuō)明了地方政府在公共服務(wù)供給中的重要地位及如何促進(jìn)地方政府有效提供公共服務(wù)。下面以地方政府中的基層政府作為研究對(duì)象，具體考察發(fā)達(dá)國(guó)家及發(fā)展中國(guó)家基層政府的公共服務(wù)能力。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家基層政府公共服務(wù)能力考察

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家基層政府財(cái)政支出考察

基層政府支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重可以反映基層政府在提供公共服務(wù)中的相對(duì)地位及一國(guó)財(cái)政支出的分散程度。圖1列出了12個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家基層政府的相對(duì)支出指標(biāo)，從圖中可以看出，北歐國(guó)家這一指標(biāo)較高，其中丹麥最高，為48%，說(shuō)明在丹麥，將近一半的公共服務(wù)由基層政府來(lái)提供。而美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、加拿大及德國(guó)，這一指標(biāo)低于30%，最低的加拿大和德國(guó)為15%。圖2列出了10個(gè)發(fā)展中國(guó)家基層政府相對(duì)支出指標(biāo)，中國(guó)最高，達(dá)到51%，其次，波蘭為37%，最低的印度為3%。

總體來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，基層政府在提供公共服務(wù)中地位相對(duì)較低，財(cái)政支出的集中化程度較高，圖1中12個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家基層政府相對(duì)支出指標(biāo)的平均值為28%，而圖2中的10個(gè)發(fā)展中國(guó)家基層政府的平均值為23%，如果不包括中國(guó)在內(nèi)，平均值只有17%。但在發(fā)展中國(guó)家行列中，中國(guó)較為特殊，基層政府相對(duì)支出比重比發(fā)達(dá)國(guó)家中比值最高的丹麥還要高3個(gè)百分點(diǎn)，也就是說(shuō)，中國(guó)財(cái)政支出的分散化程度較高，超過(guò)一半的公共服務(wù)是由基層政府來(lái)提供的，基層政府在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮著極為重要的作用。

考察基層政府財(cái)政支出總量后，以下以6個(gè)國(guó)家為例，通過(guò)10類(lèi)公共服務(wù)在中央、?。ɑ蛑荩┘盎鶎诱g的分配比例來(lái)考察基層政府公共服務(wù)范圍?？傮w來(lái)看，基層政府提供的公共服務(wù)范圍較為廣泛。如表1所示，所列的10類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，瑞士的基層政府均有支出，而其它5個(gè)國(guó)家，國(guó)防是唯一的基層政府沒(méi)有參與提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，其它9類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目，基層政府均有支出，這也符合有關(guān)政府間事權(quán)劃分的原則，因?yàn)閲?guó)防受益范圍是整個(gè)國(guó)家，所以應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。

就具體的公共服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看，基層政府在環(huán)境保護(hù)、娛樂(lè)文化及宗教、住宅及社區(qū)設(shè)施支出中責(zé)任較大，在各類(lèi)總支出中基層政府支出所占比例的平均值分別為：58.9%、51.8%、41.3%；而基層政府在教育、衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)支出中的責(zé)任較小，在各類(lèi)總支出中基層政府支出所占比例的平均值分別為：20.8%、10%、6.6%。進(jìn)一步分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，以上6國(guó)教育和衛(wèi)生主要采取了兩種支出模式：一種是澳大利亞和奧地利模式，即教育和衛(wèi)生總支出在中央和地方政府之間的分配比例相當(dāng)，如在教育支出中，澳大利亞59.5%和奧地利37.8%的支出由地方政府負(fù)責(zé)，其中0.1%和16%由基層政府負(fù)擔(dān)，在衛(wèi)生支出中，澳大利亞48.9%和奧地利36%的支出由地方政府負(fù)擔(dān)，其中0.4%和13.8%由基層政府負(fù)擔(dān)，其余部分則由中央政府負(fù)擔(dān)，在這種支出模式中，基層政府支出責(zé)任相對(duì)較??；而其它4國(guó)則采取了另外一種支出模式，即教育和衛(wèi)生總支出在中央和地方政府間的分配比例偏向一級(jí)，或者主要由中央政府負(fù)責(zé)，或者主要由地方政府負(fù)責(zé)。在教育支出中，比利時(shí)85.6%、加拿大95.6%、德國(guó)96%和瑞士85.9%的支出部分由地方政府負(fù)責(zé)；在衛(wèi)生支出中，比利時(shí)和德國(guó)均有95.5%的支出部分由中央政府負(fù)責(zé)，而加拿大81.2%和瑞士99.2%的支出部分則由地方政府負(fù)責(zé)。無(wú)論是教育支出還是衛(wèi)生支出，在由地方政府主導(dǎo)的支出模式中，?。ɑ蛑荩┱С鏊急戎叵鄬?duì)較大，而基層政府支出所占比重相對(duì)較小。從社會(huì)保險(xiǎn)支出模式來(lái)看，6個(gè)國(guó)家均采取中央政府主導(dǎo)的支出模式，中央政府支出占比最高的澳大利亞達(dá)到89%，最低的瑞士也達(dá)到71.1%。

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以下考察中國(guó)基層政府支出情況，在表2所列舉的8類(lèi)公共服務(wù)項(xiàng)目中，中國(guó)基層政府的支出均占有較大的比重，比例最高的城市維護(hù)建設(shè)支出比重為93.8%，而最低的基本建設(shè)支出也達(dá)到40.3%。中國(guó)的教育及醫(yī)療衛(wèi)生支出模式屬于上述第二種支出模式，即偏向地方一極，主要由地方政府負(fù)責(zé)，教育支出的93.8%及衛(wèi)生支出的98%由地方政府負(fù)責(zé)，但與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，最基層的政府，即縣鄉(xiāng)政府在教育支出及衛(wèi)生支出中占據(jù)重要地位，教育支出中的59.7%，醫(yī)療衛(wèi)生支出的45.1%由縣鄉(xiāng)政府來(lái)承擔(dān)。我國(guó)的社會(huì)保障補(bǔ)助支出①目前我國(guó)預(yù)算科目中的社會(huì)保障補(bǔ)助支出，包括對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助、促進(jìn)就業(yè)補(bǔ)助、國(guó)有企業(yè)下崗職工補(bǔ)助、補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金等。與發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)支出模式相反，主要由地方政府負(fù)責(zé)，地方政府支出占總支出的比重為87%，其中19%由縣鄉(xiāng)政府來(lái)承擔(dān)。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)地方政府，尤其是最基層的縣鄉(xiāng)政府在公共服務(wù)的提供中占據(jù)相當(dāng)重要的地位。

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（二）發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家基層政府財(cái)政收入考察

從圖3可以看出，在所列的9個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家中，加拿大、瑞典及新西蘭基層政府財(cái)政收入中來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，低于25%，而德國(guó)、英國(guó)、日本、美國(guó)、丹麥及法國(guó)的基層政府收入中來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付所占的比重較大，至少達(dá)到40%，德國(guó)最高，達(dá)62%。圖4所列的10個(gè)發(fā)展中國(guó)家中，印度、智利、哈薩克斯坦及南非基層政府財(cái)政收入中來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，低于33%，而烏干達(dá)、波蘭、中國(guó)、巴西、印尼及阿根廷基層政府財(cái)政收入中來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付所占的比重較大，超過(guò)58%，最高的烏干達(dá)為85%。在上述所列舉的國(guó)家中，10個(gè)發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移支付占政府財(cái)政收入比重的平均水平為52%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于9個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家37%的平均水平。通過(guò)比較可以看出，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家基層政府財(cái)政收入中自有收入所占份額較小，基層政府在提供公共服務(wù)時(shí)對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度較高。

因?yàn)槎愂帐杖胧腔鶎诱闹饕杖雭?lái)源，接下來(lái)分析稅收收入的稅源結(jié)構(gòu)。發(fā)達(dá)國(guó)家基層政府稅收收入中平均54%來(lái)自財(cái)產(chǎn)稅，23%來(lái)自個(gè)人所得稅，14%來(lái)自公司所得稅，9%來(lái)自其它稅收。發(fā)展中國(guó)家基層政府稅收收入中，平均32%為財(cái)產(chǎn)稅收入，15%為個(gè)人所得稅收入，4%為公司所得稅收入，49%為其它稅收入。這表明發(fā)達(dá)國(guó)家基層政府稅收收入對(duì)財(cái)產(chǎn)稅及所得稅的依賴(lài)程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)展中國(guó)家。

以下考察中國(guó)基層政府財(cái)政收入情況，以2006年為例，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為47.2%，其中縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為18.7%。財(cái)政收入分配結(jié)構(gòu)表明中國(guó)政府財(cái)政收入的集中程度較高。結(jié)合基層政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，2006年，地方政府財(cái)政支出占總支出的比重為75.3%，其中縣鄉(xiāng)政府支出占總支出的比重為34.4%，這說(shuō)明基層政府收支缺口較大，公共服務(wù)的提供在較大程度上依賴(lài)于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付才能完成，另外，從基層政府稅源結(jié)構(gòu)來(lái)看，基層政府稅收收入中財(cái)產(chǎn)稅收入占3%，個(gè)人所得稅收入占5%，公司的所得稅收入占11%①Shah，Anwar.2005.“The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments.”Washington，DC：World Bank.，財(cái)產(chǎn)稅及個(gè)人所得稅收入在稅收收入中的占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家32%和15%的平均水平。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家基層政府公共服務(wù)提供經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示及改革建議

（一）啟示

通過(guò)比較發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家基層政府提供公共服務(wù)的實(shí)踐可以得到以下啟示：

1.依據(jù)事權(quán)劃分原則，受益范圍涉及全國(guó)的公共服務(wù)由中央政府提供，區(qū)域性公共服務(wù)由本區(qū)域政府提供，對(duì)于跨區(qū)域具有外部性的公共服務(wù)，上一級(jí)政府應(yīng)在一定程度上參與。比如，教育、衛(wèi)生，這兩類(lèi)公共服務(wù)正的外部效應(yīng)較大，這類(lèi)公共服務(wù)應(yīng)由較高級(jí)別的政府提供，從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，這兩類(lèi)支出不論采取何種模式，中央政府或?。ㄖ荩┱诠卜?wù)提供中均扮演了主要角色，但在中國(guó)的教育及醫(yī)療衛(wèi)生支出中，基層政府卻是支出主體，提供公共服務(wù)的政府層次較低，不能保證這類(lèi)公共服務(wù)充足供應(yīng)。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)支出，如果地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃不一致將不利于勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，所以社會(huì)保障制度應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌實(shí)施，社會(huì)保險(xiǎn)支出應(yīng)主要由中央政府負(fù)責(zé)，而從發(fā)達(dá)國(guó)家的支出實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)也主要是由中央政府負(fù)責(zé)的，但中國(guó)的社會(huì)保障補(bǔ)助支出卻主要由地方政府負(fù)責(zé)，有悖事權(quán)劃分原則。

2.與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家稅收收入結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)達(dá)國(guó)家的基層政府主體稅種均為財(cái)產(chǎn)稅，其次為所得稅，再輔助以其他地方稅種，構(gòu)成相對(duì)獨(dú)立的地方稅體系。財(cái)產(chǎn)稅之所以成為發(fā)達(dá)國(guó)家基層政府主體稅種，原因是財(cái)產(chǎn)稅具有以下優(yōu)點(diǎn)而適合于地方政府征收：其一，稅基固定，不易流動(dòng)，地方政府征稅不會(huì)使稅源流失；其二，財(cái)產(chǎn)稅的稅基較廣，稅收收入穩(wěn)定。而中國(guó)基層政府稅收收入主要來(lái)自于流轉(zhuǎn)稅，尤其是營(yíng)業(yè)稅，縣鄉(xiāng)稅收收入中的近三分之一來(lái)自于營(yíng)業(yè)稅，營(yíng)業(yè)稅成為這兩級(jí)政府的第一大稅收來(lái)源，由于稅收收入中流轉(zhuǎn)稅的比重過(guò)大，而適合地方征收的財(cái)產(chǎn)稅以及個(gè)人和企業(yè)所得稅所占比例太小，這樣會(huì)造成基層政府收入不穩(wěn)定。

3.與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家基層政府在公共服務(wù)的供給中地位較低，財(cái)政收入的自給能力較弱，對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度較大。在發(fā)展中國(guó)家行列中，中國(guó)的情況比較特殊，財(cái)政支出分散化程度不但高于發(fā)展中國(guó)家平均水平，而且高于發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，同時(shí)財(cái)政收入的集中程度較高，所以基層政府的大部分支出要依賴(lài)于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付。如果基層政府提供公共服務(wù)要較大程度依賴(lài)于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，則要求轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)完善，只有這樣才能保證公共產(chǎn)品的正常提供并促進(jìn)地區(qū)之間公共服務(wù)均等化。在中國(guó)，基層政府在提供公共服務(wù)時(shí)較大程度依賴(lài)于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，但分稅制改革后，我國(guó)雖初步建立了省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度，但各省做法不一，種類(lèi)繁多，制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行不規(guī)范，導(dǎo)致基層政府財(cái)政困難。除此之外，從財(cái)政分權(quán)的相關(guān)理論可知，一級(jí)政府如果其財(cái)政收入當(dāng)中自有收入所占比重過(guò)低，政府則沒(méi)有動(dòng)力去為增加稅收收入而努力，而是會(huì)將大部分精力用來(lái)爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)由于提供公共服務(wù)的稅收不是直接來(lái)源于本轄區(qū)，會(huì)導(dǎo)致政府沒(méi)有動(dòng)機(jī)節(jié)約支出，不利于提高公共服務(wù)的供給效率。

（二）改革建議

總體來(lái)看，由于我國(guó)1994年分稅制改革中事權(quán)沒(méi)能?chē)?yán)格按照受益范圍大小的原則進(jìn)行劃分，尤其是地方政府間事權(quán)的劃分，其結(jié)果便是，事權(quán)重心下移，導(dǎo)致基層政府的支出負(fù)擔(dān)較重。從收入方面來(lái)看，收入的集中程度較高，基層政府自有收入能力較弱，所以需要較大程度依賴(lài)于上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付制度，但目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度很不完善，存在諸多問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)基層政府財(cái)政困難，公共服務(wù)能力較弱。要解決基層政府財(cái)政困難問(wèn)題無(wú)非有以下三條途徑：第一，可以按照公共服務(wù)的受益范圍的大小重新劃分事權(quán)，通過(guò)將一部分公共服務(wù)的事權(quán)上移，減輕基層政府的支出負(fù)擔(dān)。第二，在保持現(xiàn)有事權(quán)劃分格局的情況下，可以通過(guò)完善地方稅體系和主體稅種，提高地方自有收入能力的方式解決。第三，在事權(quán)和財(cái)力劃分均保持現(xiàn)有狀態(tài)的情況下，則可以通過(guò)完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度的方式解決。以上三條途徑也可以綜合實(shí)施，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該以前兩條途徑為主，這有利于基層政府財(cái)政的穩(wěn)固，這尤其在轉(zhuǎn)移支付制度不完善、不到位的情況下，更應(yīng)如此。具體改革建議如下：

1.完善財(cái)政體制，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確中央政府與地方政府，特別是地方各級(jí)政府之間事權(quán)的劃分。針對(duì)我國(guó)目前地方政府，尤其是基層政府支出負(fù)擔(dān)過(guò)重的情況，按照各類(lèi)公共服務(wù)不同的特點(diǎn)，應(yīng)將部分事權(quán)上移。例如社會(huì)保障補(bǔ)助支出，由于涉及面廣和具有更大的外部效應(yīng)，主要應(yīng)由中央政府和省級(jí)政府提供，由縣級(jí)政府管理；義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)，由于外部效應(yīng)較大，應(yīng)由中央、省和縣三級(jí)政府共同承擔(dān)，各級(jí)政府承擔(dān)的比例，應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，應(yīng)全部由中央與省級(jí)政府承擔(dān)，通常情況下，以省級(jí)政府為主；在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展地區(qū)，應(yīng)由三級(jí)政府共同承擔(dān)，但中央和省級(jí)政府應(yīng)負(fù)擔(dān)50%以上；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)由三級(jí)政府共同承擔(dān)，但以縣級(jí)政府承擔(dān)為主?？傊谔峁┗竟卜?wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過(guò)去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配。明確事權(quán)劃分后，應(yīng)通過(guò)法律制度給固定下來(lái)。

2.優(yōu)化地方稅主體稅種，保證地方財(cái)政有穩(wěn)定的收入來(lái)源，以利于增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。從我國(guó)目前的地方稅制來(lái)看，營(yíng)業(yè)稅是地方稅的主體稅種，而財(cái)產(chǎn)稅體系很不完善，房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車(chē)船稅及契稅等不動(dòng)產(chǎn)稅方面的收入十分有限，目前我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅僅占稅收總收入的7.7%，其中房地產(chǎn)稅只占3%左右。隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)高速發(fā)展，把房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收合并，開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的房地產(chǎn)稅已是當(dāng)務(wù)之急。理論上，開(kāi)征房地產(chǎn)稅不僅能夠增加政府財(cái)政收入來(lái)源，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的收益公平分配，也是減少房地產(chǎn)投機(jī)、遏制房?jī)r(jià)瘋漲、減少房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性行為、保證房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。

3.完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。（1）取消稅收返還和體制補(bǔ)助。稅收返還是省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度的重要組成部分。但是，這種制度對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的地區(qū)之間財(cái)力不均的問(wèn)題根本沒(méi)有觸動(dòng)，反而進(jìn)一步固化了財(cái)政包干制下形成的財(cái)力分配不均衡格局，不利于公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)該取消；體制補(bǔ)助（體制上解）是1994年分稅制改革后從舊的財(cái)政分級(jí)包干體制中延續(xù)下來(lái)的轉(zhuǎn)移支付形式，盡管在舊的財(cái)政體制下，中央財(cái)政利用地方上解的收入調(diào)劑各地區(qū)之間的橫向不平衡，但隨著時(shí)間的推移，2006年原體制上解占中央對(duì)地方補(bǔ)助總額的比重只有3.9%，原體制補(bǔ)助占比則不到1%，目前這兩類(lèi)轉(zhuǎn)移支付形式對(duì)地方收入分配的影響力已經(jīng)變得相當(dāng)微弱，建議盡快取消。

（2）調(diào)整財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。省對(duì)下財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付、退耕還林轉(zhuǎn)移支付、中小學(xué)教師工資轉(zhuǎn)移支付等。上述除一般性轉(zhuǎn)移支付外的其他類(lèi)型的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付都是由于中央出臺(tái)某項(xiàng)政策導(dǎo)致地方財(cái)力不足引起的，或者用于某些特定事項(xiàng)的。這只能作為一種過(guò)渡性措施，而不能使其制度化，否則，如果每出臺(tái)一項(xiàng)政策，就增加一項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，勢(shì)必會(huì)造成財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的混亂和不規(guī)范。因此，應(yīng)當(dāng)依各類(lèi)轉(zhuǎn)移支付的不同特點(diǎn)，歸入一般性轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中。省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)參照中央對(duì)省一般性轉(zhuǎn)移支付的具體實(shí)施辦法進(jìn)行規(guī)范。在確定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)全面衡量地方財(cái)政的收入能力，將預(yù)算沒(méi)有反映到的財(cái)力反映進(jìn)來(lái)。在測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí)，應(yīng)按財(cái)力均等化轉(zhuǎn)移支付的要求，首先確定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測(cè)算范圍，具體測(cè)算某類(lèi)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出時(shí)，應(yīng)通過(guò)人均支出標(biāo)準(zhǔn)和總?cè)丝谝蛩卮_定，即在考慮總?cè)丝谝蛩氐那闆r下計(jì)算出各類(lèi)公共服務(wù)的全省人均支出水平，以此為均等化標(biāo)準(zhǔn)，然后考慮各省的成本及需求差異，最后根據(jù)各省的總?cè)丝诖_定標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出。

（3）科學(xué)界定專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，控制準(zhǔn)入條件和規(guī)模。首先，要科學(xué)界定專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，即要明確列入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)具備的條件。通常情況下，列入范圍的應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性、非固定性等特征的項(xiàng)目。例如，跨地區(qū)的大江大河的治理，防護(hù)林帶的建設(shè)，突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治，特困縣的脫貧救濟(jì)，中央委托地方的項(xiàng)目等。根據(jù)上述特征，像義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和一般性的扶貧等支出都不應(yīng)列入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇。其次，要控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，只能是次要的、輔助的形式，因此規(guī)模不能過(guò)大。當(dāng)然，如果把準(zhǔn)入的條件限制在具有上述特征的項(xiàng)目?jī)?nèi)，其規(guī)模必然不可能過(guò)大。再次，列入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和一定的審批程序。另外，要加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)估，防止被截留、挪用，提高其使用效果。

〔1〕安體富，任強(qiáng).公共服務(wù)均等化：理論、問(wèn)題與對(duì)策.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007（8）.

〔2〕李萍，許宏才.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

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