李 鳴

(華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074)

0 引 言

電子政務通常是指政府機構在其管理和服務職能中運用現(xiàn)代信息技術，實現(xiàn)政府組織結構和業(yè)務流程的重組優(yōu)化，超越時間、空間和部門分隔的制約，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式。電子政務模型可簡單概括為兩方面：一是政府部門內部利用先進的網絡信息技術實現(xiàn)辦公自動化、管理信息化、決策科學化；二是政府部門與社會各界利用網絡信息平臺充分進行信息共享與服務、加強群眾監(jiān)督、提高辦事效率及促進政務公開等等。聯(lián)合國經濟社會理事會從1999年開始，連續(xù)兩年都把通過信息化改進發(fā)展中國家的政府組織、重組公共管理、最終實現(xiàn)信息資源的共享作為其工作重點。在世界各國積極提倡的“信息高速公路”的5個應用領域中，“電子政府”(e-government)也一直被發(fā)展中國家列為第一位[1]。我國的電子政務起步較晚，但21世紀后得到迅速的發(fā)展。筆者力圖對我國電子政務發(fā)展概況作簡要的陳述并對發(fā)展前景作初步探討。

1 我國電子政務發(fā)展概況

我國電子政務的發(fā)展可以分為3個階段，一是20世紀80年代初期緩慢發(fā)展，二是20世紀90年代快速發(fā)展，三是2000年以后迅速發(fā)展。

1.1 起步階段

20世紀80年代末期，中央和地方黨政機關所開展的辦公自動化(OA)工程，建立了各種縱向和橫向內部信息辦公網絡，為利用計算機和通信網絡技術奠定了基礎。中國電子政務的提出源于1985年的“海內工程”。當時的建設目標為：在中央政府開展辦公自動化建設，逐步實現(xiàn)決策與政府行政管理的信息網絡化。

1.2 推進階段

20世紀90年代初，由我國40多家部委(局、辦)信息主管部門共同倡議發(fā)起“政府上網工程”，旨在推動各級政府部門為社會服務的公眾信息資源匯集和應用上網。隨后我國政府站點迅速增加，網頁內容日益豐富，在政策傳遞、網上服務等電子政務方面都有了一定的進展。1993年底中央政府啟動了以中央政府為主導的、以政府信息化為特征的系統(tǒng)工程“三金工程”，即金橋工程、金關工程和金卡工程，重點是建設信息化的基礎設施，為重點行業(yè)和部門傳輸數(shù)據和信息。20世紀90年代末期，由于信息網絡技術的快速發(fā)展和信息基礎設施的不斷完善，電子政務的發(fā)展進入快車道，突破了部門和地域限制，向交互性和互聯(lián)網方向發(fā)展。1998年4月，青島市在互聯(lián)網上建立了我國第一個嚴格意義上的政府網站“青島政務信息公眾網”。1999年5月，gov.cn下注冊的政府域名猛增至1470個。

1.3 高速發(fā)展階段

2000年以后我國電子政務迅速發(fā)展，截止到2001年1月底，以gov.cn為結尾注冊的域名總數(shù)達到4722個，占國內域名總數(shù)的4%；已經建成的WWW下的政府網站達3 200多個，70%以上的地市級政府在網上設立了辦事窗口。2002年，中共中央辦公廳下發(fā)了17號文件，17號文件是我國電子政務建設的綱領性文件，這一年江澤民總書記在十六大報告中明確提出：“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

2003年7月，中共中央政治局常委、國務院總理、國家信息化領導小組組長溫家寶主持會議并作重要講話，會議討論了《關于加強信息安全保障工作的意見》，2003年的電子政務建設主要是圍繞“兩網一站四庫十二金”重點展開?！皟删W”是政務內網和政務外網；“一站”指政府一個門戶網站；“四庫”是人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟4個基礎數(shù)據庫；“十二金”是重點推進辦公業(yè)務資源系統(tǒng)等12個業(yè)務系統(tǒng)。“兩網一站四庫十二金”覆蓋了我國電子政務急需建設的各個方面，涉及信息資源開發(fā)、信息基礎設施建設與整合、信息技術應用等領域，其特點各異而又相互滲透和交融，初步構成了我國電子政務建設的基本框架[2]。

2004年我國電子政務的建設圍繞“加快推進電子政務示范工程建設”等4項任務全面推進。2004年的電子政務建設重點已經從網絡建設轉向業(yè)務管理和公眾服務，無紙化辦公越來越普及，政府網站成為公眾關注熱點。例如，稅務信息化重點工程“金稅三期”啟動，公安部組織實施的“金盾工程”在四川公安廳正式實施，福建省總投資約7 000萬元建成“一縱三橫”電子政務網平臺等等。2004年4月底，聯(lián)合國發(fā)布成員國電子政務測評結果，中國在191個成員國中，“2003年電子化政府完備程度”(E-Government Readiness)排名第74位，國家信息化領導小組第四次會議召開，溫家寶總理作重要指示，國務院信息化工作辦公室和國家標準化管理委員會成立了“國家電子政務標準總體組”，并由其編寫了《國家電子政務標準化指南》；同時信息產業(yè)部推行電子政務項目監(jiān)理制度，對一些重要的項目實施監(jiān)理。

2005年，也是電子政務建設的轉折點，更多的政府和IT服務商脫掉了“虛熱”外衣，不再一味追求信息化速度，而把“務實”放在首位，電子政務建設到了“用大腦指揮前行”的階段，對政府信息化資源整合開始有一個全面、整體的認識，改變過去單純從某個具體應用出發(fā)考慮問題的方法。深圳市民中心和北京市財政局政務平臺是電子政務建設史上具有兩個代表性的案例。深圳市民中心被市民譽為“沒有圍墻的政府”，原來需要兩三天才能跑完的事情，現(xiàn)在只需2～3個小時就能辦妥。北京市財政局則對預算、采購、國庫支付、非稅收入、綜合辦公等核心業(yè)務流程進行了梳理和整合，對各業(yè)務數(shù)據進行了標準化處理，大大提高了工作效率。

2006年，是“十一五”規(guī)劃的開局之年，可以稱得上是電子政務的“政策年”。我國電子政務的一系列大政方針如《國家電子政務總體框架》、《國家信息化領導小組關于推進國家電子政務網絡建設的意見》、《國家電子政務建設“十一五”規(guī)劃》等相繼出臺，第一次全國電子政務工作座談會、第三屆中國電子政務論壇、第三屆亞太公共服務高峰論壇、中國信息化推進大會等相繼召開。2006年最重要的一件事情，是10月1日正式開通“中華人民共和國中央人民政府門戶網站”(www.gov.cn)。我國政府在打造陽光政府、透明政府、親民政府方面做了大量卓有成效的工作。

2007年，我國電子政務發(fā)展的基本特征大體可以歸納為5個方面：一是電子政務建設的戰(zhàn)略部署已經完成；二是電子政務建設的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務越來越明確；三是電子政務建設的整體思路越來越清晰；四是對電子政務建設規(guī)律的認識越來越深刻；五是電子政務建設的成效也越來越突出。

2008年，開始實施的《政府信息公開條例》，對于各種政府信息的公開，提出了系統(tǒng)而明確的要求。汶川大地震給我們帶來了嚴重的災害，同時也考驗著政府信息公開制度的及時性與有效性，在救援方面，中國政府對國際社會作出了迅速而良好的順應，在信息公開方面得到了國際社會的好評。這一年，胡錦濤主席開通“網絡民意直通車”，中國最高領導人首次同網民在線交流變成了現(xiàn)實。而奧運會的成功舉辦，無疑進一步標志著中國與世界良好的接觸與互動，中國的信息化建設讓中國告訴世界，也讓世界再一次銘記中國。

2009年，中國政府在電子政務方面做了很多工作，特別值得一提的是，由中國社會科學院信息化研究中心與國脈互聯(lián)政府網站評測研究中心聯(lián)合主辦的“2009中國政府網站績效評估暨第四屆中國特色政府網站評選發(fā)布會”在北京隆重召開。全國共有來自農業(yè)部、民政部、國家林業(yè)局、公安部、證監(jiān)會、江西、青島、貴陽、北京、重慶、內蒙古、紹興等21個部委、25個省的350余位政府網站代表出席，國內著名電子政務專家、電子政務技術廠商及各主流媒體代表約100多人參加了會議。

2 我國電子政務取得的成效與不足

2.1 我國電子政務取得的階段性成果

2.1.1 豐富了政府職能的實現(xiàn)形式 電子政務為實現(xiàn)由傳統(tǒng)政府的管理職能向現(xiàn)代政府的管理與服務職能轉變提供了新的技術手段，使政府能以各種現(xiàn)代手段實現(xiàn)政府職能。

2.1.2 初步建設了基礎網絡和內部應用 當前各類政府機構IT應用基礎設施建設已經相當完備，網絡建設在“政府上網工程”的推動下已獲得長足進展，大部分政府職能部門如稅務、工商、海關、公安等都已建成了覆蓋全系統(tǒng)的專網。

從具體應用效果看，政府內部通過網絡化溝通和信息共享，辦公效率大有提高。

2.1.3 促進了我國軟件業(yè)的發(fā)展 電子政務的特殊性為民族軟件企業(yè)的發(fā)展提供了一個難得的機遇。目前，聯(lián)想、北大方正等國內主要IT企業(yè)都在紛紛推出各自的電子政務解決方案，與各級政府和部門合作，積極地推進有中國特色的電子政務辦公系統(tǒng)的發(fā)展與完善[3]。

2.2 我國電子政務在建設中存在的問題

2.2.1 基層政府電子政務建設缺乏長遠規(guī)劃 一些基層政府對電子政務認識不深，一是重項目、輕規(guī)劃，把電子政務等同于工程建設，獨立、分散地開展項目建設，既不利于發(fā)揮效用，又不利于整體規(guī)劃；二是重技術、輕業(yè)務。信息技術是要為業(yè)務工作服務的，不能認為高科技無所不能，對信息技術產生過分的依賴性，要逐步增強對業(yè)務工作的認識能力、梳理能力、整合能力和重構能力，才能從長遠出發(fā)，展開謀劃。

2.2.2 保障電子政務發(fā)展的法律、法規(guī)還不完善 我國的電子政務法律規(guī)范建設明顯滯后于電子政務的發(fā)展，所以與電子政務建設有關的法律、法規(guī)的立法過程有必要適當加快，如電子文件法、電子版權法、數(shù)據保護法、電子交易法等法律上認可的數(shù)字簽名技術標準、認證授權管理等都需要加快立法或制定相應的行政法規(guī)，明確法律地位和效力，保護公民的隱私，加強電子政務的安全立法，開發(fā)電子政務標準化應用系統(tǒng)模塊。

2.2.3 與電子政務有關的國家標準有待細化 2002年5月，國家標準化管理委員會和國務院信息化工作辦公室聯(lián)合發(fā)布了《電子政務標準化指南》總則部分，與之相關的電子政務工程管理、網絡建設、信息共享、支撐技術、信息安全等方面的技術要求、標準和管理規(guī)定還需要進一步的制定和完善[4]。

2.2.4 嚴格的安全管理制度有待建立 電子政務的信息化處理是動態(tài)的、雙向的，信息的安全保障體系要求很高，既要能夠防范和化解黑客攻擊、病毒爆發(fā)、非法用戶入侵、機密信息泄露、重要數(shù)據丟失等造成的危機和隱患，還要做好服務公眾的工作，為此需要推行強有力的安全管理規(guī)范，建立嚴格的安全管理制度，完善安全保障體系。

2.2.5 管理體制機制有待理順 目前，從中央到地方，從上層到基層，各級黨政信息化建設和管理部門分設在每個層次上多數(shù)是兩套班子、兩套人馬、兩個機關，各自為政，自成系統(tǒng);在網絡建設上也很自然地形成了“各自為政，黨政分建、多網并存”的局面，形成兩套信息技術工作機構、兩套網絡。對此，中共中央辦公廳下發(fā)的[2002]17號文件明確指出，“電子政務建設必須按照國家信息化領導小組的統(tǒng)一部署，制定總體規(guī)劃。各級黨政主要領導同志要親自抓，防止各自為政。[5]”電子政務全面發(fā)展階段的主要任務是跨系統(tǒng)、跨部門的建設，打破領域界限，突破部門利益。我們應當正視無法回避的“煙囪”現(xiàn)象，從體制上著手打通“煙囪”，避免新的“煙囪”再起。改變縱向分割式、自成體系式，小而全、大而全的發(fā)展模式，開創(chuàng)一體化、系統(tǒng)化、統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調發(fā)展的模式是必然選擇[6]。

3 我國電子政務發(fā)展方向展望

結合發(fā)展概況、現(xiàn)狀研究及實際工作經驗，筆者認為，我國電子政務發(fā)展方向主要有以下幾個方面：

3.1 實現(xiàn)電子政務內網頂層互聯(lián)互通互信

目前，黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院六大班子的政務內網沒有實現(xiàn)互聯(lián)互通，為解決該問題，中共中央辦公廳下發(fā)的[2006]18號文件中明確規(guī)定，“中央辦公廳會同國務院辦公廳負責統(tǒng)籌協(xié)調政務內網中黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院業(yè)務網絡頂層互聯(lián)互通平臺的建設和管理，指導和管理政務內網的交換體系建設，研究起草政務內網相關管理辦法?！彪S著網絡互聯(lián)互通，還需建立全網分級的信任體系，實現(xiàn)六大班子之間的互信[7]。

3.2 建立基礎信息資源庫以及共享交換平臺

首先應整合信息資源，建立人口、法人單位、空間地理和自然資源、宏觀經濟數(shù)據庫等基礎信息資源庫。其次，要建立資源共享交換平臺，政務信息資源目錄體系與交換體系是國家電子政務總體框架中的重要組成部分，是電子政務的基礎設施之一[8]。政務信息資源目錄體系與交換體系在支持電子政務應用時是一個有機整體，都是以政務信息資源為基礎，依托國家統(tǒng)一的電子政務網絡，采用不同的技術架構分別實現(xiàn)不同的服務功能，提供目錄服務和信息交換服務，實現(xiàn)部門間信息共享和業(yè)務協(xié)同的支撐，作為基礎設施與電子政務的業(yè)務應用相對獨立。

3.3 研究保障電子政務安全的關鍵技術

在當前復雜的國內外環(huán)境中，研究保障電子政務安全的關鍵技術尤為重要，應從物理安全、網絡安全、應用安全、運行安全等多方面、全方位研究相關技術，保障電子政務內網、外網相對安全。

3.4 成為推動政府機構深化改革的技術力量

電子政務發(fā)展的高級階段應該是技術與業(yè)務融為一體。由于業(yè)務應用不斷深化，推動業(yè)務流程整合和重塑，改變原有政府辦文、辦事流程，從而帶來相關機構的改革[9]。

4 結 語

十七大報告中將“信息化”與“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化”四化并列，充分體現(xiàn)了我黨對當今時代特征的清醒認識和準確把握，也是科學發(fā)展觀與時俱進的重要體現(xiàn)。報告明確提出要“推行電子政務，強化社會管理和公共服務”，這表明電子政務作為信息化事業(yè)的重要領域，迎來了發(fā)展的大好機遇，可以預期，不遠的將來我國電子政務將在經濟社會發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

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