● 吳麗萍

完善我國農(nóng)民工職業(yè)病防治制度
——由“開胸驗肺”事件引發(fā)的思考*

● 吳麗萍

目前，“開胸驗肺”事件引起了社會對農(nóng)民工職業(yè)安全問題的廣泛關注。本文在借鑒國外相關經(jīng)驗基礎上，研究探討了完善我國農(nóng)民工職業(yè)病防治制度的思路及途徑。

農(nóng)民工 職業(yè)病 防治 制度完善

近年來，農(nóng)民工職業(yè)病數(shù)量呈現(xiàn)迅猛上升趨勢，各類惡性、群體性職業(yè)病事件頻發(fā)。為獲得應得賠償，農(nóng)民工艱難維權，甚至上演了諸如“開胸驗肺”之類的悲劇，這不僅嚴重侵害了勞動者的合法權益，制約了我國勞動力資源的可持續(xù)發(fā)展，也不利于經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

一、我國農(nóng)民工職業(yè)病現(xiàn)狀

（一）我國職業(yè)病防治總體形勢

全世界每年有近4.5億人發(fā)生工傷事故或遭受職業(yè)病折磨，220萬人因此喪生。由職業(yè)事故和職業(yè)危害引發(fā)的財產(chǎn)損失、賠償、工作日損失、生產(chǎn)中斷、培訓和再培訓、醫(yī)療費用等總經(jīng)濟損失約占全世界生產(chǎn)總值的4%。我國是世界上職業(yè)病發(fā)病人數(shù)最多的國家之一，2009年新發(fā)各類職業(yè)病18128例。職業(yè)病病例數(shù)列前3位的行業(yè)依次為煤炭、有色金屬和冶金，分別占總病例數(shù)的41.38%、9.33%和6.99%；塵肺病仍是我國最嚴重的職業(yè)病，占職業(yè)病報告總例數(shù)的79.96%，超過半數(shù)的塵肺病分布在中小型企業(yè)。目前我國有兩億人受到職業(yè)病的威脅，職業(yè)病對經(jīng)濟和社會的發(fā)展產(chǎn)生著直接的制約作用。

（二）農(nóng)民工職業(yè)病危害的現(xiàn)狀及原因

目前，我國進城務工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工總數(shù)已超過2億人，并以每年500萬人以上的速度遞增。農(nóng)民工大部分在采掘、建筑和石料粉碎、軋砂、石英加工制造等有毒有害行業(yè)就業(yè)，其中危害最嚴重的是塵肺病及化學物急慢性中毒等。職業(yè)病問題在中小企業(yè)最為突出，作業(yè)環(huán)境惡劣、長期接觸職業(yè)危害、缺乏定期檢查是導致職業(yè)病頻發(fā)的重要因素。

“開胸驗肺”源于2009年發(fā)生在職業(yè)安全與健康領域的幾起事件。一是河南省鄭州市某耐磨材料公司農(nóng)民工張海超得了塵肺病，多家權威醫(yī)療機構都予以確診，但當?shù)芈殬I(yè)病診斷機構卻認定是肺結核，最后他只能通過開胸手術來證明自己的確罹患塵肺??；二是四川省威遠縣某能源公司工人王成章罹患塵肺病，先被威遠縣疾控中心診斷為健康，后被四川省疾控中心確診為煤工塵肺病，用人單位以兩家職業(yè)病診斷機構的診斷結果不一致而拒絕賠償，受害人也試圖通過“開胸驗肺”的方式來維權。

“開胸驗肺”事件源于相關職業(yè)病立法的缺失，導致了職業(yè)病醫(yī)療糾紛解決制度建設滯后，從而引發(fā)了勞動者、社會對職業(yè)病診斷鑒定機構的公信力危機。由于職業(yè)病具有隱蔽性、遲發(fā)性等特點，農(nóng)民工較難維權。當公力救助缺位時，自力救助就成為普遍選擇，但自力救助也走投無路時，就不得不采取極端方式來解決問題。農(nóng)民工作為弱勢群體，缺乏資金、權力、社會關系等資源，僅依靠自身力量難以擺脫劣勢地位，采取“開胸驗肺”這般自殘式的暴力維權行為正是公力救助與自力救助雙雙失效的結果。

農(nóng)民工維權艱難的原因在于：一是目前我國勞動力市場供過于求，資方缺乏對農(nóng)民工的勞動安全衛(wèi)生權應有的尊重；二是農(nóng)民工自身文化程度低，維權意識不強；三是維權程序設置復雜，增大了農(nóng)民工維權的實現(xiàn)難度。

二、國外職業(yè)病防治相關立法及經(jīng)驗

1.美國。美國于1970年通過了《職業(yè)安全與衛(wèi)生法》，成立了國家職業(yè)安全與衛(wèi)生研究所，并對職業(yè)病的診斷標準進行了系統(tǒng)研究；該國政府通過立法將職業(yè)病診斷和治療納入了勞動者醫(yī)療保險體系，受勞動部門及司法部門監(jiān)督和仲裁。如果雇主或保險公司拒絕承認診斷結果，可由各州政府勞務部門進行調解仲裁。如調解無效或仲裁結果不被爭議雙方接受，還可訴諸法庭，并可逐級上訴；該國職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察員享有檢查權、檔案調閱和抽樣檢查、發(fā)布改正命令和進行處罰的權力，對違反職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)、標準的雇主將視情節(jié)處以民事賠償或刑事處罰。

2.德國。德國將職業(yè)病的預防、認定和賠償均納入法定強制保險體系進行管理；醫(yī)生和雇主有義務向工傷事故保險聯(lián)合會通報疑似職業(yè)病的病例；患上職業(yè)病的職工有權要求治療和獲得經(jīng)濟補償；對未列入《職業(yè)病條例》但符合標準的“類職業(yè)病”，患病投保人可獲得與職業(yè)病相當?shù)馁r償；該國的職業(yè)病診斷鑒定程序非常規(guī)范，從病例通報、調查取證、工業(yè)衛(wèi)生、專家報告、行政判定到訴訟程序上都有嚴密規(guī)定；此外該國工傷保險同業(yè)公會還開展職業(yè)病調查取證工作，并以此作為職業(yè)病判定的依據(jù)。

3.日本。日本將職業(yè)病納入勞動災害保險范圍，由轄區(qū)勞動基準局監(jiān)督署負責職業(yè)病認定工作；任何一個醫(yī)師或牙科醫(yī)師都可進行職業(yè)病診斷；門診若發(fā)現(xiàn)疑似職業(yè)病病例時，可由轄區(qū)勞動基準局監(jiān)督署做出認定，塵肺病人則由厚生勞動者塵肺病審查委員會負責認定；如勞動者對勞動基準局監(jiān)督署的認定存在異議時，還可向各都道府縣勞動基準局勞動災害保險審查官提起審查申請；該國在職業(yè)安全生產(chǎn)領域內(nèi)實行中央到基層的三級監(jiān)督垂直管理體制；監(jiān)察員有權力監(jiān)督、監(jiān)察和指導企業(yè)的用工行為，并視情節(jié)輕重，給予相應處罰。

三、國外經(jīng)驗對我國的借鑒和啟示

1.打破職業(yè)病診斷權的壟斷性

我國對職業(yè)病的診斷只能在用人單位所在地或本人居住地的具有相應資質的職業(yè)病防治機構進行，這導致了這些機構對職業(yè)病鑒定的壟斷，加之法律缺乏對職業(yè)病鑒定機構的監(jiān)督規(guī)定，使職業(yè)病鑒定機構很難得到有效制衡。在壟斷和缺乏監(jiān)管的雙重因素作用下，診治和鑒定機構容易出現(xiàn)誤診、漏診和揀診等不作為行為，加大了患病農(nóng)民工維權之路的艱難。

在我國，打破職業(yè)病診斷權的壟斷性勢在必行。具體做法：（1）引入競爭機制。在一個行政區(qū)域內(nèi)，政府可授予多家具備條件的醫(yī)療機構職業(yè)病診斷鑒定資質；勞動者可自由選擇醫(yī)療機構為其做職業(yè)病鑒定，打破職業(yè)病防治機構的壟斷地位；政府需尊重任何一家具備資質的職業(yè)病醫(yī)療機構的診斷結果，并以此作為診斷和鑒定職業(yè)病的依據(jù)，確保診斷結果在全國具有同等法律效力。（2）降低農(nóng)民工職業(yè)病鑒定成本，確保鑒定結果的公正性?？山⒙殬I(yè)病鑒定層級制，設立二級職業(yè)病鑒定機構。（3）建立省際職業(yè)病鑒定機構認可互動機制。職業(yè)病鑒定可在任意一地進行，且任一鑒定機構所做的鑒定結論具有同等的法律效力，以此確保職業(yè)病鑒定的準確性和公正性。(4)建立全國性職業(yè)病鑒定復核制度。通過抽檢、接受申請等方式對省級職業(yè)病診斷鑒定委員會的鑒定結論進行復查，以加強監(jiān)督力度。（5）在充分尊重和保護勞動者隱私權的基礎上，建立公開性的職業(yè)病鑒定程序。

2.強化用人單位職業(yè)病防治的法律責任

在我國，用人單位在職業(yè)病防治中缺乏主體責任意識和社會責任感是導致該病頻發(fā)的重要因素。一些用人單位存在輪換用工，反復換人等現(xiàn)象；一些單位將有毒有害的生產(chǎn)流程整體外包或層層轉包，使從事有毒有害工種的人員勞動關系多元化、復雜化，以此達到推脫逃避勞動安全責任的目的；有的企業(yè)甚至通過將有毒有害生產(chǎn)線易地、易名生產(chǎn)來逃避責任。缺乏相應的法律責任規(guī)制和懲戒是導致這些問題出現(xiàn)的制度性根源。

完善相應法律法規(guī)建設，增強用人單位職業(yè)病防治的社會責任感勢在必行。具體做法：（1）賦予職業(yè)病診斷機構一定的行政處罰權。診斷機構有權給予不能如實提供職業(yè)病相關資料的用人單位一定的行政處罰。（2）實行舉證責任倒置。在申請職業(yè)病診斷時，針對用人單位拒絕提供職業(yè)病相關材料的情況，勞動者可向診斷機構舉證證明，職業(yè)病診斷機構可獨立對職業(yè)病作出診斷與鑒定。（3）建立職業(yè)病民事賠償機制。對因職業(yè)病造成的工資福利待遇損失，要由用人單位給予雙倍賠償，并視情節(jié)輕重，給予相應行政處罰。（4）建立職業(yè)病防治基金。預收職業(yè)病防治保證金、押金和賠償金，向用人單位征集相應數(shù)額的職業(yè)病防治基金。（5）實行職業(yè)病患者破產(chǎn)保護制度。如遇用人單位破產(chǎn)，應在清算前，預留出職業(yè)病救治和賠償保證金，以防用人單位用破產(chǎn)手段來逃避責任。

（三）完善安全生產(chǎn)職能，加強職業(yè)病監(jiān)控

目前，我國在安全生產(chǎn)，勞動衛(wèi)生領域存在的問題，一是我國各級衛(wèi)生部門是全國職業(yè)病防治工作的主管機關，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局和國家煤礦安全監(jiān)察局對全國安全生產(chǎn)實施綜合管理和煤礦安全監(jiān)察，客觀上造成了多頭管理、政出多門、職能交叉等問題；二是我國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管體制尚未完全理順，部門間的協(xié)作分工機制還不健全，存在執(zhí)法結論不統(tǒng)一的現(xiàn)象；三是我國整體職業(yè)衛(wèi)生技術防護力量薄弱，職業(yè)醫(yī)護人員短缺，遠不能滿足職業(yè)衛(wèi)生工作的需要，勞動監(jiān)察、監(jiān)管力量嚴重缺乏，特別是對農(nóng)民工較為集中的中小企業(yè)、有毒有害行業(yè)的監(jiān)管不足。而在這方面，西方發(fā)達國家大都對職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作進行統(tǒng)一協(xié)調和管理。如：日本實行中央到基層的職業(yè)安全生產(chǎn)垂直管理體制；美國礦山安全監(jiān)察局在全國各州設立地區(qū)辦事處，實行垂直管理。

政府對職業(yè)病防治的監(jiān)管勢必加強。具體做法：（1）理順政府安全生產(chǎn)體制。結合我國實際國情，突出政府監(jiān)察力度的協(xié)調性，按照國際勞工組織《勞動監(jiān)察公約》和美、日安全生產(chǎn)監(jiān)察體制做法，采用分級垂直管理，即中央到省實行分級管理，各省以屬地管理為主，并賦予地方特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)安監(jiān)機構更多權威并確保其獨立性?？蓢L試將職業(yè)病防治工作由衛(wèi)生部歸并到安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構中去，保持該項工作的協(xié)調統(tǒng)一。（2）配備專職職業(yè)病監(jiān)管人員。參考國際勞工組織綜合勞動監(jiān)察培訓系統(tǒng)的相關做法，制定全國統(tǒng)一的勞動保障監(jiān)察員任職資格和培訓標準，賦予監(jiān)察員諸如調查權、檢查審核權、抽樣檢查權、處罰權等行政執(zhí)法權，方便其開展工作。（3）建立職業(yè)病防治責任追究制。追究各級政府官員在職業(yè)病防治和監(jiān)督過程中的過失責任，以此來增強執(zhí)法人員的責任意識。（4）建立農(nóng)民工職業(yè)健康體檢制度。政府應將職業(yè)病高發(fā)行業(yè)的農(nóng)民工體檢納入公共衛(wèi)生體系，由政府相關機構直接對有害作業(yè)環(huán)境實施定期監(jiān)察，督促企業(yè)落實各項職業(yè)衛(wèi)生管理制度。（5）加強對監(jiān)管機構、監(jiān)管人員瀆職行為的處罰力度。

（四）設立聽證程序

具體做法：（1）賦予職業(yè)病診斷鑒定委員會聽取雙方陳述和申辯的權力，賦予勞動者聽取陳述和申辯的權利。聽取程序可以幫助鑒定委員會在聽取勞資雙方意見基礎上，做出客觀公正的鑒定結果，也可在一定程度上對個別鑒定委員會不作為、亂作為現(xiàn)象形成制約。（2）適用先予執(zhí)行原則。農(nóng)民工在經(jīng)濟上的弱勢地位是實行先予執(zhí)行的重要依據(jù)。在發(fā)生安全事故或職業(yè)病災害的情況下，司法部門可采取先予執(zhí)行措施，責令用人單位先行支付農(nóng)民工一定的醫(yī)療費用，保障農(nóng)民工患病后能在第一時間得到有效救治。

1.高根倉：《淺談農(nóng)民工職業(yè)病的現(xiàn)狀及防治對策》，載《中國高新技術企業(yè)》，2007年第14期。

2.崔傳義、金三林：《農(nóng)民工職業(yè)病防治亟待解決的問題》，載《重慶理工大學學報》，2010年第2期。

3.廖晨歌：《關于我國農(nóng)民工職業(yè)病維權困境的思考——從開胸驗肺事件談起》，載《南京醫(yī)科大學學報》，2009年第3期。

4.黃樂平、毛素梅：“《職業(yè)病防治法》變革之道（下）”，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2010年第4期。

5.古力：《國外職業(yè)病的認定與賠償》，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2010年第4期。

6.李濤：《關于我國職業(yè)病診斷與鑒定制度的思考》，載《工業(yè)衛(wèi)生與職業(yè)病》，2010年第1期。

7.肖云端：《農(nóng)民工健康權益保護的困境與對策——以開胸驗肺事件為分析視角》，載《湖北社會科學》，2010年第3期。

（作者單位：西北政法大學）

■責編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

*本文受國家社科基金(09BFX 058)資助