張期陳 胡志平

(1.上海商學院 經(jīng)濟學院，上海 201400；2.華東政法大學 政治理論部，上海 201620)

我國長期實行城市偏向的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略：在改革開放以前的工業(yè)化初期，曾通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”使農(nóng)村創(chuàng)造的巨額剩余無償轉移到城市和工業(yè)部門；在近幾年的大規(guī)模農(nóng)地征用過程中，實際上又以低價取得了農(nóng)民集體所有的大量農(nóng)地[1]。據(jù)有關資料，改革開放后，國家通過征地從農(nóng)民那里拿了20 000億[2]。有數(shù)據(jù)顯示，在我國大規(guī)模征地的2000～2002年期間，全國有償使用農(nóng)地26.33萬公頃，政府由此獲得的收入高達4 308.3億元[1]。面對巨大的農(nóng)地收益，被征地農(nóng)民及農(nóng)村經(jīng)濟組織得到的卻只是法定的征地補償。土地利益是一國征地活動中的根本經(jīng)濟利益。在征地活動中，被征農(nóng)地變現(xiàn)的財富收益(尤其是增值收益)究竟應該歸誰所有？國家應該不應該，或者說，國家有沒有“權利”直接占有被征農(nóng)地變現(xiàn)的全部或部分財富收益？該問題值得深思?，F(xiàn)實中，以“土地漲價歸公”思想和“土地發(fā)展權國有”思想為指導，政府獲得了被征農(nóng)地的大部分增值收益。因此，深刻認識“土地漲價歸公”思想和“土地發(fā)展權國有”思想是回答上述問題的關鍵。

一、反思“土地漲價歸公”

“土地漲價歸公”實際上指非因農(nóng)地所有權人的經(jīng)濟活動而引致的農(nóng)地增值收益歸國家所有?！巴恋貪q價歸公”觀點的主要依據(jù)是“貢獻原則”，即在經(jīng)濟活動中，誰做出貢獻，誰獲利[3]。在征地活動中，農(nóng)地漲價是諸多經(jīng)濟主體共同作用的結果，是城市化發(fā)展的必然產(chǎn)物，農(nóng)地所有者對被征農(nóng)地增值的貢獻微乎其微。按照“土地漲價歸公”的邏輯，被征農(nóng)地的漲價部分不能由農(nóng)地所有者獨享，而應該回報社會。為了保障全社會都能獲得農(nóng)地增值的好處，應該讓國家占有農(nóng)地增值收益。即，按照“土地漲價歸公”的邏輯，城市化帶來的被征農(nóng)地增值收益應該歸國家所有。征地活動中的這種“土地漲價歸公”觀點是值得商榷的。該觀點反映了人們對市場經(jīng)濟產(chǎn)權基礎及相應產(chǎn)權權能的忽視，容易誤導人們對農(nóng)地增值收益歸屬問題的認識。

(一)“土地漲價歸公”思想混淆了農(nóng)地增值收益的歸屬與分享問題

在市場經(jīng)濟活動中，農(nóng)地增值收益的歸屬是一種產(chǎn)權經(jīng)濟現(xiàn)象。農(nóng)地收益權乃是農(nóng)地產(chǎn)權束可分離但不可分割的一部分。農(nóng)地增值收益的歸屬取決于農(nóng)地收益權的歸屬，而農(nóng)地收益權當然屬于農(nóng)地所有者。我國憲法第九條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)地所有者。因此，全部農(nóng)地收益(包括增值收益)應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。被征農(nóng)地的增值收益自然也應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。

在城市化過程中，政府發(fā)展城市經(jīng)濟，改善了城市周邊地區(qū)的基礎設施和經(jīng)濟環(huán)境，會對城市周邊的經(jīng)濟活動產(chǎn)生重要的正外部性。農(nóng)地價格上漲正是這種正外部性在被征農(nóng)地上的表現(xiàn)。這種正外部性的存在是政府得以干預征地活動的理論基礎之一。具體而言，政府可以采用稅收方式(如農(nóng)地增殖稅)干預征地活動，索取上述正外部性的報酬，一方面彌補政府推進城市化的成本，另一方面防止經(jīng)濟活動的扭曲。由此可見，“農(nóng)地增值收益歸公”僅僅意味著，在城市化過程中，政府有權分享或索取被征農(nóng)地的增值收益，而不意味著相關農(nóng)地增值收益的“歸屬”?！巴恋貪q價歸公”只是政府對地價實施干預或管制政策的籠統(tǒng)表達?！巴恋貪q價歸公”只是政府對農(nóng)地增值收益實施再分配政策的起點。

因此，我們需要區(qū)分如下兩個問題：被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題和被征農(nóng)地增值收益的分享問題。這兩個問題的本質顯然不同：被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題是土地市場合理運轉的產(chǎn)權實現(xiàn)問題，是市場經(jīng)濟屬性的；被征農(nóng)地增值收益的分享問題是政府干預征地活動的調(diào)節(jié)方式問題，是行政屬性的?；\統(tǒng)地講“土地漲價歸公”，容易混淆被征農(nóng)地增值收益的“歸屬”與“分享”，混淆政府行為與市場活動的邊界，結果導致：政府以“被征農(nóng)地增值收益所有者”的身份，通過“低價征地、高價賣地”的方式，直接“獨享”被征農(nóng)地的增值收益，而不是以“征地活動干預者”的身份，通過“農(nóng)地增值稅”的方式，間接“分享”被征農(nóng)地的增值收益。

(二)“土地漲價歸公”思想混淆了農(nóng)地增值收益與城市化經(jīng)濟利益的分享問題

在征地活動中主張“土地漲價歸公”的內(nèi)在經(jīng)濟邏輯為：被征農(nóng)地價格上漲是城市化發(fā)展的結果，而城市化的發(fā)展是國民經(jīng)濟各經(jīng)濟單元(家庭、企業(yè)和政府)共同作用的結果，因此，被征農(nóng)地的價格上漲部分需要相關經(jīng)濟單元分享。這種邏輯看似正確，實際上犯了以偏概全的錯誤。對此，我們可以用城市化經(jīng)濟系統(tǒng)加以解釋。

城市化是涵蓋整個國民經(jīng)濟體系的，城市化本身可以構成一個動態(tài)的經(jīng)濟系統(tǒng)。當把所有國民經(jīng)濟活動納入城市化經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)考察時，城市化發(fā)展對國民經(jīng)濟各組成部分就不存在外部性影響了，城市化發(fā)展對國民經(jīng)濟各組成部分的影響最終都表現(xiàn)為內(nèi)部性的收益或成本了。就內(nèi)部性收益而言，國民經(jīng)濟各單元(家庭、企業(yè)和政府)共同作用的城市化經(jīng)濟收益是多方面的，包括征地活動中被征農(nóng)地的增值、城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)效率的提高、城鄉(xiāng)居民消費條件的改善、政府財政收入的增加，甚至還包括生態(tài)系統(tǒng)的改良。在城市化經(jīng)濟系統(tǒng)中，國民經(jīng)濟各單元要分享的正是他們共同作用所產(chǎn)生的全部城市化收益，而不單是被征農(nóng)地的增值收益。就目前我國城市化發(fā)展的實際情況看，城市化經(jīng)濟利益的分享應該通過消除二元經(jīng)濟壁壘來實現(xiàn)，比如，為農(nóng)民進城就業(yè)提供機會，為農(nóng)民工的城市生活提供基本保障，進而把進入城市的農(nóng)民市民化，給予這些新的城市居民市民身份和市民待遇。城市化經(jīng)濟利益的全民分享不能單純通過“分享”被征農(nóng)地的增值收益實現(xiàn)。即，不能借口“城市化經(jīng)濟利益的全民分享”來分享被征農(nóng)地的增值收益。否則，容易導致被征地農(nóng)村經(jīng)濟利益的損失。舉例來說，假定城市化的整體經(jīng)濟收益是10 000億元。在城市化過程中，政府應該得到全部城市化收益的20%，即2 000億元。同時假定，在此期間被征農(nóng)地的增值收益恰為2 000億元。那么政府占有被征農(nóng)地增值收益的20%(400億元)是合理的。然而，一旦政府把“被征農(nóng)地增值收益”這塊小蛋糕當作“城市化整體經(jīng)濟收益”的大蛋糕來分，而且政府認定自己應該首先得到2 000億元的城市化收益，那么被征農(nóng)地的全部增值收益(2 000億元)將悉數(shù)被政府拿走。

在征地活動中，盡管“土地漲價歸公”有其當然的經(jīng)濟合理性，但是“土地漲價歸公”的說法是相對籠統(tǒng)的，必須進一步明確其內(nèi)涵：其一，被征農(nóng)地的增值收益應該全部歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。其二，政府可以對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征收農(nóng)地增值稅，但必須合理確定被征農(nóng)地增值稅的稅收額度。

二、反思土地發(fā)展權

20世紀上半葉，隨著城市化進程的加快，一些主要資本主義國家開始重視土地發(fā)展問題，土地發(fā)展權應運而生。20世紀50年代，英國率先創(chuàng)設土地發(fā)展權，隨后美、法、日等國也紛紛設立。國際上關于土地發(fā)展權的內(nèi)涵解析比較統(tǒng)一，主要指土地在利用上進行再發(fā)展的權利，包括在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時變更土地用途的權利。土地發(fā)展權概念被引入我國以來，國內(nèi)學術界對土地發(fā)展權內(nèi)涵的界定不盡相同，但不外乎如下兩個方面：或是從土地用途變更的角度界定土地發(fā)展權，或是從土地利用強度的角度進行界定。然而，從權屬性質的角度認識土地發(fā)展權也是極有意義的。

(一)“權利屬性”的土地發(fā)展權與被征農(nóng)地增值收益的歸屬

土地發(fā)展權具有直觀上的物權屬性。而且國內(nèi)很多學者也都認同土地發(fā)展權的“權利”性質：土地發(fā)展權是從土地所有權中分離出來的一種物權，它是指所有權人變更自己擁有的土地的現(xiàn)有用途而獲利的權利[4][5]。在市場經(jīng)濟活動中，權利能帶來收益，土地發(fā)展權也不例外。與土地發(fā)展權相對應的土地發(fā)展權收益是指，在土地用途轉變之后，由于土地用途不同而形成的土地價格差異或者土地增值[5]。土地發(fā)展權只能或者屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，或者屬于國家。如果土地發(fā)展權歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，那么在征地活動中，被征農(nóng)地的發(fā)展權收益即被征農(nóng)地的增值收益也將歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，其他任何組織、企業(yè)或者個人在征購農(nóng)地用于非農(nóng)建設時，必須購買此項權利；如果土地發(fā)展權歸屬國家，則被征農(nóng)地的增值收益將為國家所有，政府征地時將無需進行此項支付，而只需要支付農(nóng)地的農(nóng)用價格和農(nóng)地的社會保障價格。可見，如果設立土地發(fā)展權，那么土地發(fā)展權的歸屬是確定被征農(nóng)地增值收益歸屬的前提。

既然土地發(fā)展權是一種“權利”，那么土地發(fā)展權一定是土地產(chǎn)權束可分離但不可分割的一部分，它應該屬于土地所有權人。因而，我國農(nóng)村土地的發(fā)展權應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。盡管所有權并非不受限制的權利，但是所有權是絕對產(chǎn)權，是一種排他權。作為排他性的產(chǎn)權，它給予個人相對自由地處置資源的權利[6](P91)。如果土地發(fā)展權不給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，則農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的農(nóng)地所有權就會被侵蝕。產(chǎn)權可以分離，但是不能因為被侵蝕而殘缺。此外，如果土地發(fā)展權歸屬國家，則農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設用地時需要向國家購買該項權利。作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在建設用地時竟然要向其他主體先行支付，這不符合產(chǎn)權經(jīng)濟學的基本邏輯[7]。因此，如果把土地發(fā)展權看作是一種“權利”，那么我國農(nóng)村土地的發(fā)展權應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，被征農(nóng)地的增值收益也應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。進而，再思考如下問題：有沒有必要設置屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的、“權利屬性”的農(nóng)地發(fā)展權？筆者的回答是否定的，因為農(nóng)地發(fā)展權的經(jīng)濟權能必然存在于農(nóng)地產(chǎn)權束中，或者說，農(nóng)地的占有權、使用權、處置權和收益權內(nèi)含著“權利屬性”的農(nóng)地發(fā)展權。

(二)“權力屬性”的土地發(fā)展權與被征農(nóng)地增值收益的歸屬

在英國，一切私有土地將來的發(fā)展權，即變更土地使用類別之權，歸國家所有，即實行所謂“土地發(fā)展權國有”。任何私有土地只能保持原有類別的占有、使用、收益和處分之權。私有土地所有人或者其他任何人如果想變更土地的使用類別，必須先向政府購買發(fā)展權[8]。在我國，也有一些學者主張“土地發(fā)展權國有化”[9](P45—49)。的確，“土地發(fā)展權國有”最符合土地發(fā)展權的初創(chuàng)目的。土地發(fā)展權初創(chuàng)的目的主要是為了保護耕地資源，促進土地資源的合理利用。國家擁有土地發(fā)展權有利于實現(xiàn)這一目的。但是，土地發(fā)展權初創(chuàng)的目的同時表明，土地發(fā)展權實際上是針對土地用途管制提出來的，土地發(fā)展權的設立實際上是對土地所有權的限制?；蛘哒f，土地發(fā)展權是因為限制土地所有權而存在的。若無需此限制，則無需土地發(fā)展權[10]?？梢姡瑥膭?chuàng)設目的看，土地發(fā)展權不是一種據(jù)以獲利的“經(jīng)濟權利”，而是一種禁止過度獲利的“行政權力”。它主要體現(xiàn)政府對國民經(jīng)濟活動的干預和調(diào)節(jié)?！皺嗔傩浴钡膰型恋匕l(fā)展權顯然不應該對被征農(nóng)地增值收益的歸屬問題產(chǎn)生任何影響。被征農(nóng)地的增值收益依然直接屬于農(nóng)地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在征地活動中，政府不能基于“權力屬性”的土地發(fā)展權“直接”占有“權利屬性”的被征農(nóng)地增值收益。否則，必然導致政府公權力切割集體農(nóng)地產(chǎn)權。實際上，從土地發(fā)展權初創(chuàng)的目的看，政府甚至不必藉“權力屬性”的國有土地發(fā)展權“間接”獲取被征農(nóng)地增值收益。具體而言，為了抑制農(nóng)地的過度利用行為，政府不必以征稅的方式來行使其土地發(fā)展權，而可以采用政策手段直接規(guī)定農(nóng)地數(shù)量的利用上限。

總之，如果創(chuàng)設農(nóng)地發(fā)展權，那么無論從“權利”的角度，還是從“權力”的角度，農(nóng)地發(fā)展權的權屬性質都不否定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對被征農(nóng)地增值收益的擁有。但是，對農(nóng)地發(fā)展權的權屬性質，我們必須有清醒的認識。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有的農(nóng)地發(fā)展權具有明顯的“權利屬性”；而國有農(nóng)地發(fā)展權應該具有明顯的“權力屬性”。因此，所謂的農(nóng)地發(fā)展之“權”具有很大模糊性。若混淆了國有農(nóng)地發(fā)展權與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的農(nóng)地發(fā)展權，那么在農(nóng)地發(fā)展權國有的情況下，就容易導致被征農(nóng)地增值收益的所有權人錯位，即，錯誤地把國家作為被征農(nóng)地增值收益的所有權人。

三、結語

無論從“土地漲價歸公”的內(nèi)在經(jīng)濟邏輯看，還是從農(nóng)地發(fā)展權的權屬性質看，被征農(nóng)地的增值收益都應該屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。不能依據(jù)“土地漲價歸公”思想而將被征農(nóng)地增值收益歸于國家，要分清被征農(nóng)地增值收益的歸屬、被征農(nóng)地增值收益的分享和城市化經(jīng)濟利益的分享問題。也不能基于國有農(nóng)地發(fā)展權而將被征農(nóng)地增值收益歸于國家，要看清國有農(nóng)地發(fā)展權的“權力”性質。尤其需要注意的是：由于概念本身的模糊性，“土地漲價歸公”思想和“土地發(fā)展權國有”思想都容易混淆政府與市場的邊界。如果在征地活動中以這些思想為政策指導，那么很容易導致政府公權力對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地權益的損害。作為西方“舶來品”，“土地漲價歸公”思想和農(nóng)地發(fā)展權思想具有一定的經(jīng)濟合理性，但是在這些思想的引進和傳播過程中，必須去其糟粕，取其精華，避免認識上的誤區(qū)。

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