摘要：作為中國革命的先行者，孫中山的地方自治理論受到了中國傳統(tǒng)社會和西方社會的影響；其內容是以實現(xiàn)人民的直接民權為核心；但是由于歷史和現(xiàn)實的局限性，孫中山的地方自治理論又存在一定的缺陷。

關鍵詞：孫中山；地方自治；直接民權

中圖分類號：D693.0

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0046-03

近代意義上的地方自治。是西歐資產階級革命初期為了反對封建專制、爭取參政權利而提出的一種地方管理制度，其宗旨是當?shù)厝宿k理當?shù)厥聞铡Ｔ谥袊?，地方自治是作為一種政治思想于19世紀末20世紀初隨著歐風美雨從日本傳人中國的。為了尋求救國的真理，從清末開始，一些學者就對地方自治進行了闡述?？涤袨檎J為“中國之病在于官代民治”，而“救治之道，聽地方自治而已”。而梁啟超則提出“以地方自治為立國之本，可謂深通政術之大原，最切當今中國之急務”。1898年2月，黃遵憲蒞臨南學會演說，倡言“民治”，要求士紳“自治其身，自治其鄉(xiāng)”，“分官權于民”，“官民上下，同心同德，以聯(lián)合之力，收群謀之益，坐于其鄉(xiāng)，無不相習不久任之患。得封建世家之利，而去郡縣專政之弊，由一府一縣，推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛軌”。同樣，作為中國革命先行者的孫中山，為了尋求救國救民的道路，給人民以真正的自治權力，也提出了自己的地方自治理論。

一、中西結合的地方自治理論

作為傳統(tǒng)的讀書人，孫中山年幼便接受中國傳統(tǒng)的儒家的“大道之行也，天下為公”的大同思想教育。以及“民為貴，社稷次之，君為輕”的政治觀念，受“天視自我民視，天聽自我民聽”，“民為邦本”的思想言論影響，認為兩千多年前的孔子、孟子便主張民權，而那些暴虐無道的“獨夫”。人民應該去反對他。也就是說，孫中山的地方自治思想，受到中國傳統(tǒng)思想的熏陶，無法擺脫中國傳統(tǒng)儒家思想的影響。但是孫中山也早在1897年就提出：“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執(zhí)共和主義”。反映了孫中山在投身革命之初就懷有對民主政治的向往與追求，同時也反映了其思想受到西方資產階級憲政思想的影響。

作為偉大的愛國者和革命家，毫無疑義，孫中山的思想也吸收了中國傳統(tǒng)思想文化的某些素材。在對地方自治制度進行論證時，他經常例舉中國的傳統(tǒng)思想文化、典章制度加以闡述。他認為“自古以來，中國就有鄉(xiāng)村自治的存在”，他說：“試觀僻地荒村，舉無有浴政(清)虜惡德，而消滅此觀念者，彼等皆自治之民也。敬尊長所以判曲直，置鄉(xiāng)兵所以御盜賊，其他一切共同利害，皆人民自議之而自理之，是非現(xiàn)今所謂共和之民者耶?”而且他認為中國古代的地方事務也主要靠地方自治完成，認為“我們中國人不是不能自治的，也不是沒有自治的。觀察過去的歷史和現(xiàn)在社會的風俗，就可以明白了。幾千年的專制統(tǒng)治，他們所做的都是什么?第一樁是向人民要錢，第二樁是防備人民造反。除此兩樁以外，別的事，樣樣都管不了。他們不管，人民還是能夠自己生活，這就是他們能夠自治的緣故”。當然他也承認“要把我們中國舊社會的自治拿來和西洋文明國比較。那的確是比不上。我們中國人的自治，是敷衍的，是沒有研究的”，但他堅定地認為“吾國舊有地方自治，……本舊礎石而加以新法，自能發(fā)揮數(shù)千年之美性”。

和近代中國其他許多仁人志士一樣，孫中山積極向西方尋求救國真理。他潛心研究了西方社會的政治學說，考察歐美各國的政治體制。批判繼承了法國啟蒙思想家盧梭的人民主權思想，認為“盧梭提出民權的始意，更是政治上千古的大功勞”?！斑M而提出“民權不是天生出來的，是時勢和潮流造出來的”。他高度贊揚法國大革命的自由、平等、博愛口號和林肯的民有、民享、民治思想。他曾直言不諱地說：“中國人的民權思想都是由歐美傳進來的。所以我們近來實行革命，改良政治，都是仿效歐美”。說明他自己是深受西方資產階級思想的影響，許多革命思想和行動都是仿效歐美的。實際上孫中山地方自治思想正是這種“深受影響”和“仿效”的產物。但是在充分考察西方主權在民的思想后，孫中山也注意到了西方民主的局限性。認為西方的民主是代議制的民主，這種代議制是間接的民主。他指出“在代議制度下，有權者仍為少數(shù)人”，而普通人民手里，卻沒有可以掌握的政權，這種代議制民主的結果是“大多數(shù)人民并無幸?？上?，彼享幸福的乃資本家”，而資本家的專制，為害更大。也就是說孫中山當時也受到西風東漸潮流的影響。接受了西方的理論。

正如孫中山自己所言：‘馀之謀中國革命，其所持主義，有因襲吾國固有之思想者，有規(guī)撫歐洲之學說事跡者，有吾所獨見而獲者”。綜合以上傳統(tǒng)的中國儒家思想和西方的民主思想。孫中山提出了自己的以實現(xiàn)直接民權和中華民國為終極目的的地方自治思想。

二、以直接民權為核心的地方自治理論

地方自治是孫中山整個思想理論體系中的一個重要組成部分，核心是實現(xiàn)直接民權。

首先。應該以縣為地方自治的基本單位。他認為分縣自治是實現(xiàn)民治的第一步也是最重要的一步，“蓋無分縣自治。則人民無所憑藉所謂全民政治必無由實現(xiàn)。……當知中華民國之建設，必當以人民為基礎，而欲以民為基礎，必當先行分縣自治”。此后。他還多次提到“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區(qū)域，……建設地方自治，促進民權發(fā)達。當以縣為自治單位”。之所以如此，在孫中山看來，“縣為吾國行政之最初級，故史稱知縣為親民之官。譬之建屋然?？h為基礎也，省其棟宇也，國其覆瓦，始有所附麗而無傾覆之虞”。從感情上講，“國人對于本縣的歷史習慣有親昵之感覺”；從厲害關系上講“事之最切于民者，莫如一縣以內之事”；從效率上講，“將一縣全部農村組成一個地方自治的基本單位，”唷利于提高辦事效率。因此，在他看來，“分縣自治”已成為實現(xiàn)主權在民的重要保證，是進行中華民國建設的基礎。”地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則國不固”。

其次，實行直接民權，權能區(qū)分。民權是孫中山三民主義中的第二步，是民族主義實現(xiàn)之后，進行國家建設的基礎。針對當時種種的分權理論，他認為“權之分配，不當以中央或地方為對象，而當以權之性質為對象。權之宜屬于中央者。屬之中央可也；權之宜屬于地方者，屬之地方可也，……同一事實，猶當于某種程度以上屬之中央，某種程度以下屬之地方”。地方自治，就是一個國家權力如何分配的問題，是國家權力如何分配于中央和地方的問題。而直接民權能否真正的得到實現(xiàn)，關鍵看權力在誰的掌握之中，“權在于官不在民就是官治，權在于民不在官就是民治”，“主權在民”和直接民權不在權力的如何分配，而在于權力之所在。如果舍去地方自治中的直接民權談民治就是空談，就是官治紳治或者是武人治、軍閥治。權力不在民，而在官的話，如果官僚“而賢而能，人民一時亦受其賜，然人亡政息，曾不旋踵。官僚而愚且不肖，則人民躬被其禍，而莫能自拔，前者為嬰兒之仰乳。后者則為魚肉之于刀俎而已”，直接民權的實現(xiàn)則完全不同官治或其它各種政治統(tǒng)治，如果政治主權在人民，則“或直接以行使之，或間接以行使之。其在間接行使之時，為人民之代表者，或受人民之委任者，只盡其能，不竊其權，予奪之自由，仍在人民。是以人民為主體，人們?yōu)樽詣诱摺?。直接民權包括人民于本縣的政治中，有普遍選舉權、創(chuàng)制權、復決權、罷官權。他曾形象地把四大民權比作四個放水制或接電鈕，“我們有了放水制，便可以直接管理自來水。有了接電鈕，便可以直接管理電燈，有了四個民權，便可以直接管理國家的政治”。人民只有擁有了四大民權之后，才能實現(xiàn)國家治理，奠定國家的基礎。此外還要實行全民政治，舉行國民大會。國民大會由每縣國民選舉一名代表組織而成，這些人民代表，都要經過地方選舉和考試。

但是如何實行四個直接民權，孫中山對此并未做過明確說明，但在1916年在滬茶話會的演講中，他對于美國克利浮萊城的地方自治制度做了介紹。認為“今當取乎上”。如果“我國以舊有自治之基礎。合諸今日人人尊重民權之心理，行之十年，不難達此目的”。他的理論后來為朱執(zhí)信所繼續(xù)發(fā)展。認為創(chuàng)制權是：“凡人民欲立之法。只須人民自行起草，覓得選民百分之幾簽名提出，政府即須以付選民投票。選民既經投票多數(shù)贊成，則不待他種機關裁可。自然成為法律。”復決權是：“一切法律既經議定之后在若干個月之內。選民可以全數(shù)百分之幾署名，要求將全案再交國民重新投票，決定可否。如選民多數(shù)投票指為不可行，則此律當然廢棄”。選舉與罷官權則是：“立法人員全部及行政官一部，在共國皆由國民選舉之”，如被選以后，“不保其始終如一也”，則“經多數(shù)選民投票指為當罷，則不容更有留戀”。

至于實現(xiàn)直接民權中，國家政治中的政府和人民的關系。1924年。孫中山對于其中的“權”與”能”、“政權”與“治權”，指出：“根本上要人民有權，至于管理政府的人，要付之于有能的專門家?！薄叭嗣癫粦搶⑦@些能人視為尊貴榮耀的總統(tǒng)、官員，而應該視同車夫、巡捕、廚子、醫(yī)生、木匠、裁縫之類的公仆。人民掌握的“政權”包括選舉權、罷免權、創(chuàng)制權、復決權；政府行使的“治權”包括行政權、立法權、司法權、考試權、監(jiān)察權。用人民的四個政權，來管理政府的五個治權，才算是一個完全的民權政治機關，才是權能分治；有了這樣的政治機關，人民和政府的力量才彼此平衡。

再就是地方自治的實施工作，依照孫中山《地方自治開始實行法》的規(guī)定，“若自治之鼓吹已成熟，自治之思想已普遍”，就可以實行以下六項工作，分別為清戶口，不論土著或寄居，悉以現(xiàn)居是地為標準，一律造冊，列入自治團體，悉盡義務，同享權利；其次為立機關，凡成年之男女，都有選舉權、創(chuàng)制權、復決權、罷官權；在此，孫中山規(guī)定了男女平等的權利，這是造就國民的重要一步。再就是定地價，即“由地主自定之，”這是解決地方自治經費的重要途徑，通過“報價抽稅”開放土地，增加地價，并隨時照價收買土地，開辟財源；第四，修遭路，“道路者，文明之目也，財富之脈也……吾國人欲由地方自治，以圖文明進步，實業(yè)發(fā)達，非大修大路不為功”。第五是墾荒地，包括無人納稅之地和有人納稅之地，區(qū)別情況，由公家開墾；最后是設學校，因為學校是“文明進化之源泉也，必學校立而后地方自治乃能進步，故于衣食住行四種人生需要之外，首當注重于學校也”。為國家培養(yǎng)大量的自治人才，提高國民素質。

關于地方自治的經濟基礎。地方自治思想在中國開始傳播之際，學者們對它的認識幾乎都只局限于分權政體與民權這一相對淺顯的層面上。在政體方面，時人認為地方自治的作用主要在于“補官治之不足”；在民權方面，認為可以“養(yǎng)人民之政治思想，練人民之政治能力”；“抑民權之有無，不徒在議院參政，而尤在地方自治，地方自治之力強者，則其民權必盛，否則必衰”，“地方自治者，民權之第一基礎也”。很少有人考慮到地方自治制度的政治設計背后更為深刻的經濟背景。孫中山則注意到了地方自治還必須要有相應的經濟基礎。他主張“地方自治團體不止為一政治組織。亦并為一經濟組織”；他甚至已經認識到“地方自治團體所應辦者，則‘農業(yè)合作’、‘工業(yè)合作’、‘交易合作’、‘銀行合作’、‘保險合作’等事”。也就是說政治與經濟要兩手抓，盡管他沒有就合作經濟對中國地方自治的必要性與重要性作進一步的論述，但是他的這種思想已經遠遠超越當時人的看法。

總之。從孫中山的地方自治理論看，其自治單位是以縣為標準。具體內容就是四大直接民權的實現(xiàn)，其終極目標是建立一個真正的民國，是人民真正的自治，人民成立自己的議會和選舉自己的領導者，有充分的自由表達自己的意志和意愿的權利，同時也有相應的法律來保障他們的利益和權力不受國家的干涉，最終要“喚起民眾，發(fā)動民力，加強地方組織，促進地方自治事業(yè)，以奠定革命建國的基礎”。

三、有缺憾的地方自治理論

孫中山提倡地方自治目的是為了實現(xiàn)直接民權，給人民真正的選舉、罷免、創(chuàng)制和復決的權利，是人民自己的自治。有相應的法律來保障。其向度是自下而上的，即從基層民眾做起，讓人民選舉縣長、縣議會成員等，縣長和縣議會是人民的代表，其制定和通過的法律法規(guī)都是由人民創(chuàng)制的。同時人民也可以通過一定的方式罷免自己認為不合格的人員。重新制定新的法律等等，民選是其精華所在。在人民的四權得到實現(xiàn)后，全縣的事務由當?shù)厝嗣褶k理完竣后，才能實行省自治，從訓政走向憲政，這是一個循序漸進的過程。

但是孫中山的地方自治思想也存在一定的空想性和矛盾性。孫中山的地方自治思想是借鑒西方尤其是美國和瑞士的地方自治，結合中國實際發(fā)展起來的。而這些國家的地方自治和本國的歷史實際結合在一起，是在社會發(fā)展變遷中逐漸萌生的一種自組織狀態(tài)。中國在內憂外患的情況下實行地方自治，更多的需要政府的扶植和領導，這是與中國幾千年來大一統(tǒng)的歷史傳統(tǒng)相適應的，同時中國國民素質整體不高。當時孫中山處于軍閥混戰(zhàn)割據地時代，各種勢力各自為政，為了實現(xiàn)國家的統(tǒng)一，孫中山的地方自治思想更多是從反對分裂格局這種角度出發(fā)來論述和設計，其中也包含反對省自治和聯(lián)省自治的目的。在這種情況下。孫中山的地方自治設計既有實現(xiàn)直接民權的良好愿望。也包含了反對分裂格局、實現(xiàn)國家的統(tǒng)一的現(xiàn)實目標。盡管孫中山注意到中國的實際情況。但“取法乎上”價值追求叉使他的制度設計在一定程度上超越了當時中國的現(xiàn)實情況。

同時，由于孫中山所處歷史環(huán)境，使他的理論上也存在一些的矛盾之處，如地方自治程序中，由人民自己直接行使選舉、罷免、創(chuàng)制、復決等權，建立自下而上的基層組織，由人民來控制自己本地區(qū)的事務。但他又認為國人素質過于低下。他的知難行易學說把人們分為先知先覺、后知后覺和不知不覺三種人。先知先覺者能夠發(fā)明新道理，開創(chuàng)新事業(yè)；后知后覺者不能創(chuàng)新但是善于模仿學習；不知不覺者卻只能行，不能知，也就是最廣大的民眾。對于老百姓而言，一些治國的大事是不能懂的。只有由先知先覺的人負責教化不知不覺的人。并且這些先知先覺的人做叔孫同、伊尹和周公，輔助人民，組成政府去辦理國家大事，老百姓只要運用四權。通過國民大會去控制政府就可以做到民眾有權，政府有能的權能分治。這和人民自治根本上是矛盾和沖突的。權和能是政治的兩個方面，是不可分割的，二者不過是實現(xiàn)政治統(tǒng)治的手段而已，沒有人民自己的政府，空談民眾有權，是不可能實現(xiàn)真正的民權的。在這種設計中，地方自治只能在有職有權的政府領導下進行，從而在實踐中極易演變成為“官治”下的“自治”，后來國民政府的地方自治就證明了這一點。

在中國當時的情況下。實行直接民權的地方自治具有一定的空想性。孫中山更多的是從制度上立論和建構其地方自治理論，而對于如何調動民眾的積極性，如何操作都沒有作明確的規(guī)定。也不可能做出很好的回答。孫中山所設計的革命程序論中。在“訓政”階段由國民黨代表人民治理國家，同時建設縣自治，培育人民的自治能力，為憲政時期從中央到地方實現(xiàn)民主政治作準備。實行地方自治的方案是依賴黨治，要通過自上而下“訓政”來實現(xiàn)。這種在國民黨領導下進行縣自治的設計和追求民有、民享的直接民權理想。在實踐中是難以調解的一對矛盾。同時，由于孫中山缺乏縣以下的鄉(xiāng)村社會控制管理的經驗，對于縣以下的自治區(qū)劃及制度設置等問題，都沒有作出明確回答。因此，孫中山的地方自治思想并不是完整的實行綱領。

但是作為革命的先行者，他對于民權的重視，為實現(xiàn)人民的地方自治，謀取民生的幸福所提倡的種種方法和理論，仍然不失為當時一種先進的理論，而且和同時代的歷史人物相比，他的理論閃耀著不滅的光芒，同時也為后來乃至今天的村民自治都提供了歷史的借鑒。是值得肯定和贊揚的。