摘要：20世紀(jì)70、80年代以來，隨著公共管理學(xué)的廣泛應(yīng)用，政府績效評估作為一個(gè)新興的重要工程開始在世界范圍內(nèi)引起關(guān)注與爭論。本文在借鑒政府績效評估國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并根據(jù)中國的發(fā)展現(xiàn)狀對政府績效評估的理論含義及模式進(jìn)行比較分析，從而為建立適合我國實(shí)際的政府績效評估理論架構(gòu)、綜合指標(biāo)體系以及評估機(jī)制提供建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：政府績效；評估指標(biāo)；評估機(jī)制

中圖分類號：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0093-03

一、政府績效評估的國際經(jīng)驗(yàn)

(一)創(chuàng)新行政方法，推動政府績效評估

在美國。無論是公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)建立、對顧客服務(wù)的關(guān)注還是政府部門與公眾之間的信息溝通機(jī)制的健全。市場競爭機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制在政府管理中的融合都充分體現(xiàn)了行政方法的創(chuàng)新。公眾對政府服務(wù)質(zhì)量關(guān)注。有助于推動行政行為程序化和民主化；績效目標(biāo)的確立、績效評估程序的施行，有助于提高行政監(jiān)督的有效性。

(二)圍繞政府使命進(jìn)行績效管理

通過采用目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理等手段，強(qiáng)化政府對議會和顧客的雙重責(zé)任：增加顧客選擇的機(jī)會。調(diào)查和審視公眾對公共服務(wù)的滿意程度，讓顧客參與管理；實(shí)行成本核算；加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制，建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度。實(shí)行績效與財(cái)政預(yù)算撥款掛鉤；改革公務(wù)員制度，打破統(tǒng)一的薪酬體系。實(shí)行業(yè)績獎勵制和績效工資制。從而為政府管理公共事務(wù)提供了效率與活力。

(三)把政府績效評估視作政府管理的一場革命

這場政府革命所包含的核心理念是：政府部門以公眾需求為導(dǎo)向而不以自己訂立的辦事規(guī)則為依據(jù)；公眾為政府部門有實(shí)際意義的績效結(jié)果納稅而不是為政府部門所做的工作而納稅：把公共責(zé)任、顧客至上等具有新時(shí)代氣息的觀念納入到以市場化為取向的公共管理活動中。

這些觀念都表明了政府績效評估作為政府再造的重要內(nèi)容和根本性措施，是政府管理的一場實(shí)質(zhì)性的革命。政府績效評估將公眾對政府的信任度和政府權(quán)威建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了“結(jié)果導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)了政府責(zé)任，增強(qiáng)了公共權(quán)力行使與政府部門績效之間的聯(lián)系，有助于提高行政行為的有效性。施行績效評估是政府實(shí)現(xiàn)責(zé)任機(jī)制的有效途徑。

(四)把政府績效評估當(dāng)作一種世界性潮流

政府績效評估是西方國家針對政府公共管理問題而采取的政府再造措施，它的廣泛運(yùn)用，使之形成為一種趨勢：政府績效評估的價(jià)值取向由注重經(jīng)濟(jì)與效率、追求投入產(chǎn)出比的最大化向注重綜合考慮效益、顧客滿意程度和政府服務(wù)質(zhì)量方面發(fā)展。

西方國家的實(shí)踐表明，推行政府績效管理、實(shí)施政府績效評估是實(shí)現(xiàn)政府再造、構(gòu)建績效型政府和完善政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的有效途徑。它在相當(dāng)程度上帶來了行政效率的提高和行政能力的增強(qiáng)，使各種社會危機(jī)和矛盾都得到了相對緩和，并把政府部門從低效率和高成本中解放出來，因而使美國等西方國家政府公共管理獲得了新的治理方法與手段。

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它山之石可以攻玉，盡管中美兩國在經(jīng)濟(jì)、政治制度、歷史文化傳統(tǒng)等方面存在很大差異。但是縱觀美國政府績效評估的歷史進(jìn)程，結(jié)合我國當(dāng)前政府績效評估的發(fā)展現(xiàn)狀，可以得到有益啟示。

二、中國政府績效評估現(xiàn)狀與問題和國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)中國政府繢效評估發(fā)展?fàn)顩r研究

我國現(xiàn)代意義上的政府績效評估始于改革開放時(shí)期，并大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

第一階段(1980-1990年初)。該階段政府績效評估在目標(biāo)責(zé)任制的理念下實(shí)施，是目標(biāo)責(zé)任制的重要組成部分。目標(biāo)責(zé)任制主要包括組織目標(biāo)的確立、目標(biāo)的分解、目標(biāo)進(jìn)展情況的監(jiān)測反饋、目標(biāo)完成情況的考核評估四個(gè)環(huán)節(jié)。而目標(biāo)完成情況的評估實(shí)際上就是績效評估。

第二階段(1990初-2000年前后)。這一時(shí)期的績效評估依然是目標(biāo)責(zé)任制的最終環(huán)節(jié)，通過自上而下系統(tǒng)推進(jìn)的方式進(jìn)行，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長。“中央和上級機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)數(shù)字化的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給下級單位，形成一個(gè)目標(biāo)的金字塔結(jié)構(gòu)；這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況是評價(jià)、考核政績的主要依據(jù)”。同時(shí)，隨著我國的政府管理體制改革不斷推進(jìn)，加上國際社會政府改革經(jīng)驗(yàn)的不斷引進(jìn)。各種類型的組織績效評估方法和模式不斷出現(xiàn)并取得很好的成效。

第三階段(約2003年至今)。新世紀(jì)以來，我國政府以新的施政理念推動治理模式轉(zhuǎn)變。提出了“樹立科學(xué)發(fā)展觀，正確政績觀”、“構(gòu)建科學(xué)的政府績效評價(jià)體系”的要求，“綠色GDP”、“小康社會”等評價(jià)指標(biāo)逐步在實(shí)踐中應(yīng)用。這標(biāo)志著我國在政府績效評估方面進(jìn)入新的發(fā)展階段。政府績效評估開始不再從屬于其他的管理機(jī)制和管理手段，而是以獨(dú)立的地位受到各級政府和部門的關(guān)注；其功能也不再局限于測量和激勵，充分發(fā)揮了其導(dǎo)向和促進(jìn)功能，成為深化政府行政改革、改進(jìn)政府效能和公共服務(wù)質(zhì)量的重要工具；其評估內(nèi)容也逐漸擴(kuò)展，不再僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，突出了社會職能和公共服務(wù)等方面的內(nèi)容。

(二)我國政府績效評估實(shí)踐中存在的問題分析

我國政府績效評估的發(fā)展雖然評估機(jī)制、評估模式、評估方法和指標(biāo)體系等方面取得了很大成效，但仍存在以下方面的問題亟待解決。

1 缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范與政策指導(dǎo)，多處于自發(fā)、半自發(fā)的狀態(tài)，其開展多迫于行政命令，而不是一種制度性、規(guī)范性行為。同時(shí)，沒有專門的評估機(jī)構(gòu)，在評估環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)、明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，缺乏規(guī)范的評估程序以及科學(xué)有效的評估指標(biāo)體系。這些使政府績效評估工作的廣度、深度和力度受到嚴(yán)重影響。

2 評估主體單一，缺乏全面有效的監(jiān)督。目前。目標(biāo)責(zé)任制的考核、組織考察和工作檢查等仍是政府績效評估的主要方式，上級評估為主、自我評估為輔。這就是政府評估主體流于單一化，成為一種確確實(shí)實(shí)的內(nèi)部游戲，很難具有實(shí)質(zhì)性作用。再則，缺乏制度上的創(chuàng)新性和開放性，社會監(jiān)督無法獲得有力保障和支持，導(dǎo)致對評估過程的監(jiān)督不足，加劇了評估結(jié)果的形式化和弄虛作假、貪污腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。

3 價(jià)值取向偏差。“評估政府績效優(yōu)劣。主要不是看它投入了多少資源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上滿足了社會—企業(yè)——公眾的需要”?？凇?dāng)前政府績效評估中上級部門的主導(dǎo)地位催生了用“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”來評估下級政府績效的慣性，導(dǎo)致政府公共服務(wù)的缺失。

4 缺乏有效合理的評價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系設(shè)置是否科學(xué)合理決定著整個(gè)政府績效評估的可行性與最終效果。目前，我國政府的績效評估指標(biāo)體系尚缺乏整體統(tǒng)一性和全面性，在導(dǎo)向性方面存在忽視服務(wù)功能的偏差。且缺乏客觀性，在績效評估指標(biāo)設(shè)定、分解的過程中對本地區(qū)、本部門的現(xiàn)實(shí)情況考慮不足。

因此，面對我國政府績效評估中存在的種種不足，我們應(yīng)當(dāng)在借鑒吸收發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體國情，加強(qiáng)和完善有中國特色的政府績效評估體系建設(shè)。

(三)國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義

1 有助于分析和認(rèn)識我國所處的發(fā)展階段。西方國家的市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治經(jīng)歷了二、三百年的發(fā)展歷史，已經(jīng)處于成熟階段，而中國則相距甚遠(yuǎn)。因此，只有認(rèn)清我國所處的發(fā)展階段和具體國情，才能科學(xué)設(shè)計(jì)政府績效評估制度。我們既不能因?yàn)槲鞣絿医?jīng)濟(jì)勢力的強(qiáng)大，就片面抬高其理論和實(shí)際效力。也不能以他們的做法為標(biāo)準(zhǔn)來比照我國的現(xiàn)實(shí)。在我國開展政府績效評估研究必須要有原創(chuàng)性，不能機(jī)械地套用，政府績效評估要具有系統(tǒng)性、綜合性，不能以其中一方面的評估來代替全面的評估。表象化的研究只會對我國政府績效評估實(shí)踐造成誤導(dǎo)、產(chǎn)生盲目性。

2 有助于根據(jù)社會需要確立政府職能。西方經(jīng)驗(yàn)表明，政府部門不是直接提供公共服務(wù)，而是要提供公共服務(wù)有效供給的環(huán)境和制度條件。政府的責(zé)任是確定公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。通過市場準(zhǔn)入等方法避免公共服務(wù)供給者謀取不正當(dāng)?shù)睦?，從而保障社會公平、增加社會公眾選擇的機(jī)會和提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量?！?/p>

另外，要根據(jù)政府職能與績效標(biāo)準(zhǔn)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，構(gòu)建績效評估指標(biāo)體系。政府職能是績效評估指標(biāo)確立的基礎(chǔ)，反之，實(shí)施政府績效評估能夠進(jìn)一步檢驗(yàn)政府職能定位，從而促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和樹立科學(xué)的政績觀?？冃гu估就是通過具有法律效力的績效目標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)和評估指標(biāo)來規(guī)范行政行為，并把政府行政與對法律負(fù)責(zé)、對行為結(jié)果負(fù)責(zé)與對人民負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來。

3 有助于把握信息化要求。建立和完善信息交流與溝通機(jī)制。在政府部門之間、政府部門與公眾之間建立起一套信息溝通機(jī)制是美國績效評估的重要經(jīng)驗(yàn)。雖然我國也做過一些努力，但與政府績效評估所要求的信息交流與溝通機(jī)制還有較大差距。因此，在實(shí)現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息技術(shù)手段把服務(wù)與顧客至上的理念表現(xiàn)出來。

此外，通過信息交流與溝通，可以加強(qiáng)公眾對公共服務(wù)供給者的監(jiān)督，提高公共服務(wù)供給者的服務(wù)質(zhì)量。體現(xiàn)民主決策，也可以提高政府處理信息的能力、簡化辦事程序、提高公共服務(wù)效率?？傊?，信息交流與溝通機(jī)制根本目的在于為公眾表達(dá)利益與意志、選擇公共服務(wù)及其提供者、監(jiān)督公共服務(wù)供給者、增強(qiáng)政府部門的回應(yīng)力提供便捷的渠道和途徑。

4 有助于我們進(jìn)行政府公共管理體制改革。加速市場化進(jìn)程。公共服務(wù)市場化就是打破政府壟斷供給。在公共管理中注入市場競爭機(jī)制。一旦實(shí)行市場化。政府就不再是公共服務(wù)的唯一供給者，而是由政府部門、企業(yè)和個(gè)人以及一些非盈利的組織通過競爭方式來承擔(dān)公共服務(wù)的供給。但是，如何既能保證運(yùn)轉(zhuǎn)高效率，又能提高顧客的滿意度?以績效為本的政府績效評估為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的提供了有效途徑。政府績效評估有助于政府部門及其所屬公務(wù)人員在提供公共服務(wù)時(shí)，以對消費(fèi)者負(fù)責(zé)和讓消費(fèi)者滿意為最終目的。所以，政府績效評估同時(shí)內(nèi)涵了效率邏輯和公共責(zé)任邏輯，是追求效率過程中的一種新的政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

三、對策及建議

(一)建立服務(wù)型政府

“重管理，輕服務(wù)”是我國各級政府機(jī)構(gòu)長期存在的一種工作方法，這對提高政府績效與服務(wù)水平是極為不利的。建國后，我國長期實(shí)行高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對于社會經(jīng)濟(jì)生活中的各項(xiàng)事務(wù)具有極大影響和掌控力。在這種體制下。各社會部門實(shí)際上成為政府的附庸，其存在的作用在于為政府的執(zhí)政目標(biāo)服務(wù)。這種本末倒置的制度形式有悖于現(xiàn)代社會的民主精神，其真正發(fā)生改變是在上世紀(jì)70年代末到90年代末。隨著改革開放進(jìn)程不斷深化，市場經(jīng)濟(jì)成為資源配置的主要方式，經(jīng)濟(jì)體制的變化客觀上要求政府履行守夜人職能，收縮其對資源掌控的“看得見的手”。由絕對支配地位轉(zhuǎn)而為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

雖然建設(shè)服務(wù)性政府已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界和官方的共識。然而這一過程不可能一蹴而就。針對以往體制殘留構(gòu)成的一些障礙，我們必須積極推動創(chuàng)新，創(chuàng)新是一個(gè)國家進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)民族興旺發(fā)達(dá)的不竭動力，惟有通過體制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、行政文化創(chuàng)新等多種創(chuàng)新理論的應(yīng)用與發(fā)展。才能提高政府部門的管理績效。這要求我們一方面要革新行政觀念。樹立“以民為本”的思想，摒棄“以官員為中心”的行政理念，另一方面要進(jìn)一步提升政府的執(zhí)政能力和行政效率，打造愛民、廉潔、高效的服務(wù)型政府體系，這也是完善政府績效的題中之義。

(二)實(shí)行從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變

在當(dāng)前歷史條件下。把“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚币殉蔀槭澜绺鲊母锏谋厝贿x擇。這更應(yīng)是我國政府改革的緊迫任務(wù)。

“有限政府”是“服務(wù)型政府”的必要條件。有限政府的形成要求政府機(jī)關(guān)必須有明確的定位，一定程度上放棄對社會資源的過度控制，徹底改變傳統(tǒng)的“全能政府”時(shí)無所不包的做法，把自己的職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)上來。同時(shí)，“有限政府”必須依法行政，其權(quán)力和職責(zé)受到法律的嚴(yán)格限制，政府各部門的職能和政府官員的行為都有具體的邊界，一旦超越，就要受到法律的約束和制裁?！睆氐紫詸?quán)代法，行政權(quán)力凌駕于法律體系之上的現(xiàn)象。

當(dāng)然。構(gòu)建“有限政府”并不是說政府管得越少越好，甚至可以“無為而治”。有限政府的核心命題就是“有所為有所不為”。政府對社會經(jīng)濟(jì)資源的有效掌控是有限掌控的根本前提，離開了這個(gè)前提，“有限政府”就是一個(gè)偽命題。在我國現(xiàn)階段。構(gòu)建有限政府需要盡快轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念，避免挑肥揀瘦。人浮于事的亂作為現(xiàn)象，樹立績效型政府的理念，有效處理公共管理與社會服務(wù)之間，以及效率、經(jīng)濟(jì)、效益和社會公平之間的關(guān)系。

(三)改革行政審批制度

在經(jīng)濟(jì)全球化、政府管理國際化和科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展的社會歷史條件下。行政審批制度嚴(yán)重阻礙了政府績效和服務(wù)水平的提高，還是導(dǎo)致政府腐敗的溫床。因此，深化行政審批制度改革已迫在眉睫。

在信息社會條件下，行政審批制度的改革應(yīng)與政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)和電子政務(wù)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來。政府的行政審批職能通過“一站式”電子政務(wù)來實(shí)現(xiàn)。這有利于創(chuàng)造行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政務(wù)環(huán)境，改變政府機(jī)關(guān)作風(fēng)和服務(wù)意識，提高政府績效。因此。在實(shí)現(xiàn)政府管理模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的過程中。將模式轉(zhuǎn)換與運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)有機(jī)結(jié)合起來的突出表現(xiàn)就是要提高體制創(chuàng)新的科技含量，把工業(yè)時(shí)代形成的集中管理、分層結(jié)構(gòu)的“大政府”通過因特網(wǎng)信息技術(shù)再造為新型的組織形式與管理體系。

(四)再造政府業(yè)務(wù)流程

政府業(yè)務(wù)流程再造是構(gòu)建“服務(wù)型政府”和高效政府的必然要求。在傳統(tǒng)執(zhí)政模式下，政府存在“自我中心”主義。而服務(wù)型政府的要義要求政府明確以服務(wù)對象，即公眾(或其他社會組織)為中心進(jìn)行服務(wù)的立場。政府流程再造的核心是面向公眾滿意度的業(yè)務(wù)流程。而核心思想是要打破政府按職能設(shè)置部門的條塊分割的管理方式，代之以業(yè)務(wù)流程為中心，重新設(shè)計(jì)政府管理過程，從整體上確認(rèn)政府的作業(yè)流程，追求全局最優(yōu)，而不是個(gè)別最優(yōu)。這就要求政府明確責(zé)任和樹立服務(wù)意識。以業(yè)務(wù)流程為中心進(jìn)行政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和改造，改變傳統(tǒng)的以職能為中心的機(jī)構(gòu)設(shè)置方法。

政府業(yè)務(wù)流程再造是提高政府績效的必須。它注重從系統(tǒng)的角度出發(fā)，以整體流程最優(yōu)化為目標(biāo)，設(shè)計(jì)和優(yōu)化流程中的各項(xiàng)活動，盡可能減少無效活動與環(huán)節(jié)，使重組后的流程能發(fā)揮最大效能，有助于政府業(yè)務(wù)流程高效、有序、順暢地運(yùn)行，從而使政府績效大大提高。