摘要：規(guī)劃法規(guī)范構造采用的是“目的程式”與傳統(tǒng)法律規(guī)范構造的“條件程式”有根本的不同，前者在于發(fā)揮社會形成的機能，重在法律的實現(xiàn)，而后者重在執(zhí)行。同時行政規(guī)劃有未來性的特性?；诖?，依法行政在規(guī)劃行政中的作用漸趨式微，容易使法治主義在規(guī)劃行政領域“空洞化”。但依法行政在規(guī)劃領域仍然有其基本的作用空間，法治主義的價值不容否定。應該根據(jù)不同規(guī)劃的內容和機能來確定法律保留的事項和依據(jù)。

關鍵詞：行政規(guī)劃；規(guī)劃行政；法治主義

中圖分類號：D922.291

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2010)05-0096-04

法治是人類長期以來的理想和追求，一直到現(xiàn)在人類依然在這個理想中徜徉、在追求的道路上奮進?！叭魏畏ㄖ螄叶及褜π姓嗔Φ目刂谱鳛楹诵牡闹贫葍热荨！币?guī)劃權力作為行政權力的重要一種。顯然也不應成為法治的例外。在現(xiàn)代社會，行政規(guī)劃正在發(fā)揮著越來越重要的作用與影響?！耙?guī)劃(Planning)無疑已經成為正在膨脹的行政國家的一部分?！毙姓?guī)劃以及基于行政規(guī)劃而展開的規(guī)劃行政。被視為現(xiàn)代行政的重要特色之一。面對“規(guī)劃行政”時代的到來如何才能在規(guī)劃領域實現(xiàn)法治主義的價值目標，卻顯然是值得認真思索的問題。實踐中人們不得不承認規(guī)劃行政領域法治主義面臨著“空洞化”的危機。那么，形成這一問題的深層次原因是什么呢?法治主義在規(guī)劃領域存在的空間有多大。它如何發(fā)揮作用呢?為了說明這一問題。有必要從規(guī)劃法的規(guī)范著手進行探討并進而尋求彌合的進路。

一、規(guī)劃法規(guī)范構造的特殊性

規(guī)劃法。簡言之就是調整規(guī)劃關系的法律規(guī)范的總稱。隨著行政規(guī)劃采用的廣泛性，規(guī)劃法和散見其他法律之中的規(guī)劃條款也越來越多。由于行政規(guī)劃自身的特殊性和法律性質的復雜性，人們不免會產生疑問，傳統(tǒng)的行政法規(guī)范理論是否適用于行政規(guī)劃法規(guī)范?為了進一步深入的理解行政規(guī)劃法治主義的有關問題，自上一世紀50年代以來，學術界對于規(guī)劃法規(guī)范構造的理論研究逐漸增多，并試圖建立起自身的理論體系。

討論規(guī)劃法規(guī)范的構造離不開與傳統(tǒng)行政法規(guī)范構造的比較，之所以把它單獨拿出來進行研究很大程度上也是有感于傳統(tǒng)行政法規(guī)范的理論不能夠有效的解決有關行政規(guī)劃的問題。目前，條件程式與目的程式的區(qū)別論是學者研究較多、占主流地位的理論。日本的許多行政法學者曾經探討過這一問題，其基本的思想大致相當，最核心的就是指出傳統(tǒng)法律規(guī)范是采用“要件——效果模式”的條件程式構造。而規(guī)劃法規(guī)范是采用“目的——手段模式”的目的程式構造。一般認為采用目的程式的規(guī)劃法規(guī)范與采用條件程式的傳統(tǒng)法律規(guī)范有以下的區(qū)別：(1)條件程式關注法律的執(zhí)行，強調規(guī)范執(zhí)行機能；而目的程式則關注法律的實現(xiàn)，強調規(guī)范的社會形成機能。條件程式構造的傳統(tǒng)法的適用是通過具體事件的涵攝。從而出現(xiàn)法律規(guī)定的法律效果，是一種比較典型的執(zhí)行。規(guī)劃法的主旨是著重于對行政發(fā)展的最終狀態(tài)予以影響，所以不宜稱之為執(zhí)行，而宜稱之為實現(xiàn)，是以各種利益，各項必要性的衡量，與對未來發(fā)展的預測作為基準所形成的法實現(xiàn)形態(tài)。(2)條件程式的一般規(guī)范具有過去指向性，與一定的過去事實相關聯(lián)。當出現(xiàn)某種法律事實時，法律的規(guī)范就會發(fā)生作用，目的是實現(xiàn)對于已發(fā)生的個別事件的具體規(guī)制；目的程式的規(guī)劃法規(guī)范具有未來指向性，從而契合了現(xiàn)代社會國家背景下行政更多地承擔起的“社會塑造活動任務”。規(guī)劃法規(guī)范基本上不存在對于過往事項的規(guī)制，規(guī)劃本身具有未來性的特征，是為未來制定藍圖和設定目標。(3)與規(guī)劃的社會形成機能相對應。規(guī)劃法規(guī)范與傳統(tǒng)法規(guī)范相比較“規(guī)范性”相對較弱，而“政策性”相對較強。由于行政規(guī)劃具有設定規(guī)范秩序的準立法性質，是“具有強烈政策性的行為”。有時候甚至會涉及到政治決策的成分在內，以至于大量的法外的價值標準參雜其中。若回避政策的決斷，極力強調法律的價值中立性及形式上的客觀判斷，可能反而扭曲了規(guī)劃法的本質。(4)傳統(tǒng)的行政法，將法律要件適用于個別的具體事件，法規(guī)范性質是局部的，結構是完整的。規(guī)劃法則是預定目標，并選擇實現(xiàn)目標的手段，以實現(xiàn)整體性的社會形成機能，法規(guī)范具有非具體的開放性和不完整性的特征。有的學者從規(guī)劃法目的程式規(guī)范構造與一般法條件程式規(guī)范構造本身的結構出發(fā)分析了其必然帶來的利益調整的不同?！胺稍谠瓌t上規(guī)定了計劃應當追求的目的和相關計劃應當促進和保護的利益及促進保護的手段，即法律規(guī)定了目的、手段命題，其與規(guī)定了關于行政作用的法律規(guī)定的條件命題的屬性不同。計劃法規(guī)對于行政計劃的條件、效果等不做出規(guī)定，一般都是空白規(guī)定，而且與在一般的裁量行為中原則上是對個別的私益與公益進行調整不同。行政計劃中涉及多數(shù)相互沖突的私益與公益進行調整問題?！?/p>

下面從微觀的層面具體分析一下傳統(tǒng)法律規(guī)范和規(guī)劃法規(guī)范的內部構造。法律規(guī)范的構造是法理學的一個重要問題，通常是指一個法律規(guī)范由哪些要素構成。以及這些要素之間在邏輯上相互關系等。長期以來法理學對于法律規(guī)范的構造進行了大量的研究，并形成了理論上普遍認可的通說。一般認為。一個完整的法律規(guī)范在結構上由三個要素構成，即假定、處理和制裁。假定是法律規(guī)范中規(guī)定適用該規(guī)范的條件的部分。它把規(guī)范作用與一定事實狀態(tài)聯(lián)系起來，指出在發(fā)生何種情況或具備何種條件時，法律規(guī)范中規(guī)定的行為模式便生效。假定就是所謂的“要件”。處理是指法律規(guī)范中為主體規(guī)定的具體行為模式，即權利和義務，它指明人們可以做什么，應該做什么，以此指導和衡量主體的行為。制裁是法律規(guī)范中規(guī)定主體違反法律規(guī)定時應當承擔何種法律責任、接受何種國家強制措施的部分。處理和制裁可以統(tǒng)歸入上文所稱的“效果”之中。傳統(tǒng)的法律，包括傳統(tǒng)的行政法律。都是屬于這種“要件——效果模式”的條件程式構造。規(guī)劃法規(guī)范內部則不具有這種假定、處理和制裁的區(qū)分，它是預先確定目標，進而選擇實現(xiàn)目標的適當手段。因此傳統(tǒng)的法律是對已經發(fā)生的事件的處理和制裁，處理、制裁的過程和內容應該符合法律的規(guī)定，強調法律的執(zhí)行，有過去指向性的特點；而規(guī)劃法重在規(guī)范目標設定，并且尋求符合目標的手段。并且把這些交由行政機關去設定。具有未來指向性的特點，強調法律的實現(xiàn)。因此有人認為傳統(tǒng)法律關心的對象，為形式上的合法性，即規(guī)范的遵守，而規(guī)劃關心的對象，乃于一定期間內，特定目的的達成，具有實質上的意義；傳統(tǒng)法律常以物理強制力為最終的保障，而規(guī)劃需依賴科學的權威性，強調規(guī)劃合理性。

規(guī)劃法規(guī)范大量出現(xiàn)并采用目的程式取代傳統(tǒng)法律的條件程式是為了適應規(guī)劃本身具有的對未來進行預測的屬性。但是從根本上講。規(guī)劃法這種規(guī)范構造是為了適應社會國家行政任務日益繁雜的需要。正如學者哈貝馬斯所言：“現(xiàn)代的服務性行政承擔的是提供基本生活保障、準備基礎設施、制定計劃和預防風險，也就是說承擔廣義的政治導控任務?！诺涞囊?guī)范類型是條件性綱領，它列出一些事實作為國家可以正當?shù)剡M行干預的條件。并確定一些國家可以運用的措施作為法律后果。在這里，這種規(guī)范模式大致是失效了?！?/p>

二、目的程式構造的規(guī)劃法規(guī)范使依法行政作用式微

由于行政規(guī)劃是對于未來情況的預測和設定。因此基于人類認識能力的有限性，法律不可能對于未來的情形進行完全準確的規(guī)定，因此只能把廣泛的自由決定空間交給行政機關去裁量。規(guī)劃裁量對于行政規(guī)劃而言不僅是必要的，還是必然的，正如有的學者所言“無形成自由之計劃本身即為矛盾”。規(guī)劃裁量所涉及到的利益是眾多的，而且隨著客觀情勢的不同而有不同。因此法律可能事先預測某些重大的利益，而不能預見所有的利益。對于利益衡量的重任只能交由行政機關去完成。為滿足規(guī)劃的未來性特點，規(guī)劃法不得不采用目的程式的規(guī)范結構。并沒有明確的法律要件的涵攝內容和法律效果的規(guī)定。其規(guī)定基本上只具有裁量基準和寬泛的約束、指引作用。裁量的空間極為廣泛，已經不再屬于法律的執(zhí)行，而是更多的歸屬于政策的判斷。法對行政行為的統(tǒng)制作用在行政規(guī)劃領域被大大的削弱了，即立法中心主義和行政對立法的從屬性在行政規(guī)劃領域表現(xiàn)的并非那么明顯。為了具體事項中規(guī)劃對未來目標設定的準確和科學。立法只能無奈的把自己一部分法的實現(xiàn)的權力讓渡給行政機關。假如立法不把這一部分法的實現(xiàn)的權力讓渡給行政機關的話，面對無數(shù)的規(guī)劃，立法機關顯然難堪重負。

下面從法律授權的維度，結合具體實定法的規(guī)定對規(guī)劃裁量空間的廣泛性作一下闡釋。行政規(guī)劃的法律授權與其他的行政行為的法律授權頗為不同。主要表現(xiàn)為主要是組織法上的授權，而行為法上的授權比較少，即使有行為法的規(guī)范，在目的程式的規(guī)范結構下其作用也僅僅是規(guī)制規(guī)劃的內容范圍，而不是具體規(guī)定規(guī)劃的內容。因為具體的行政規(guī)劃是根據(jù)不同的客觀情況所作出的預測和目標設定，因此具體事項會各不相同，法律不可能做出具體規(guī)定，但可以對其內容范圍的大致框架進行規(guī)制?！皩τ媱澋木唧w內容，由法律做出明確規(guī)定的例子幾乎是不存在的?！薄凹词瓜Ｍ虑坝梅蓷l文對計劃內容加以實體法上的制約，也不過是提示抽象的方向性判斷要素等。對行政提示裁量準則而已。”如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第17條第1款規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內容應當包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規(guī)劃等?！敝灰鞘泻玩?zhèn)總體規(guī)劃能夠包含以上規(guī)定的各項內容范圍就能符合“合法”的要求了，至于具體內容是什么。如具體到某一個城市的發(fā)展布局是什么，如何進行功能分區(qū)，用地如何布局等，就不是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所能回答的問題了，屬于行政機關的自由決定空間了。當我們面對這一情形時，我想沒有人會不驚呼規(guī)劃裁量的空間之“巨大”。

由于實體法對于規(guī)劃的控制注定要比較弱，傳統(tǒng)的依法行政運行模式和內容在規(guī)劃領域已經被大大的改變，“法”已基本上成為利益衡量、方向性判斷和裁量基準的提示，面對著規(guī)劃裁量的巨大空間，人們擔憂法治主義在規(guī)劃領域“空洞化”不無道理。目的程式法規(guī)范使依法行政在規(guī)劃行政領域的作用漸趨式微。

行政法與其說是行政規(guī)制法。還不如說變成了規(guī)劃形成可能法，而規(guī)劃本身在行政法過程中也成為一個充分的參加者。由于行政機關在規(guī)劃制定中處于主導地位，立法機關的作用式微，甚至有時有的法律是根據(jù)行政規(guī)劃進行制定的，因此“依規(guī)劃行政”有取代“依法行政”的趨勢?！靶姓媱澋氖⑿?，具有破壞‘依法行政’原理，將現(xiàn)代行政的性質變?yōu)椤烙媱澬姓?，促成行政權強化的危險傾向?！薄Ｔ诖饲闆r下，“正如人們一般所說的‘根據(jù)計劃的行政’、‘冠以計劃之名的法律’、‘(對法律)計劃的優(yōu)越’等，有可能使法治主義徒具形式?！狈ㄖ沃髁x在規(guī)劃行政領域顯然面臨著“空洞化”的危機。

三、依法行政在規(guī)劃行政領域的適應空間

“依規(guī)劃行政”會不會完全取代“依法律行政”呢?它們二者的關系是怎么樣的?筆者認為?？梢钥隙ɑ卮鸬氖且酪?guī)劃行政不可能完全取代依法律行政。根據(jù)現(xiàn)代民主國家的基本理論，作為有著最廣泛民意基礎的代議機關所制定的法律相對于行政規(guī)劃依然具有終極意義上的正當性，行政規(guī)劃在根本上依然要受到法律的統(tǒng)制，這是現(xiàn)代民主法治國家的必然要求。依法行政的最核心要求是法律保留。根據(jù)近代行政法學的奠基人奧托·麥耶的經典定義，法律保留是指“在特定范圍內對行政自行作用的排除”。它積極地要求行政行為的作出應該有法律依據(jù)。因此也把它稱為“積極的依法行政原則”。因為法律有終極意義上的正當性，法律保留對行政規(guī)劃行為而言仍然有適用的空間。

那么現(xiàn)在需要關注的核心問題是法律保留的范圍。即是采用干涉保留，重要事項保留，還是全部保留?所謂干涉保留是指侵益性行政行為的做出需要法律的明確授權；重要事項保留是指除了侵益性行政行為的做出需要法律授權外，對相對人影響巨大的授益性行政行為的做出也需要法律的明確授權：全部保留是指所有行政行為的做出都需要法律的明確授權。由于行政規(guī)劃與其它的行政行為不同，回答這個問題需要區(qū)別情況進行分析。行政規(guī)劃既包括非強制性的資訊性規(guī)劃和影響性規(guī)劃。又包括強制性規(guī)劃。如果采取全部保留的話。對于不以產生法律效果為目的的非強制性規(guī)劃而言，顯然沒有必要。即使是對強制性規(guī)劃而言，也并非要進行全部保留，因為強制性規(guī)劃可以分為兩類，即侵益性的強制性規(guī)劃和授益性的強制性規(guī)劃，而后者又可以分為對相對人生存權和社會權形成重要影響的授益性規(guī)劃和影響輕微的授益性規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)在的行政法理。為保持行政的靈活性。輕微的授益性行政行為一般不再需要嚴格的法律保留，因此對于“影響輕微的授益性規(guī)劃”進行全部的法律保留是沒有必要的。如果只采用干涉保留的話，顯然也是不妥當?shù)模驗榇嬖诖罅康囊越o付行政為目的的會對相對人生存權和社會權形成重要影響的授益性規(guī)劃，這類強制性規(guī)劃雖然并不會對公民的財產權和自由權造成侵害，但是由于影響巨大。也應納入法律保留范圍之內，這顯然是干涉保留所無法規(guī)制的。綜合考慮，采用重要事項保留應該是符合社會發(fā)展要求和行政規(guī)劃自身特點的選擇。換句話說，需要遵循法律保留的首先包括對公民的自由權和財產權進行干涉的強制性規(guī)劃。其次包括干涉行政以外的會對公民的權益造成較大變動的授益性強制性規(guī)劃。需要特別注意的是行政規(guī)劃與一般的行政行為不同，由于它往往規(guī)定綜合性的事項，因而可能涉及不同機關的權限，甚至影響或變動其權限的行使。那么，為避免權力的無序和混亂，涉及到行政機關權限的事項也應該納入法律保留的范圍。總之可以說有關行政規(guī)劃法律保留的范圍是從“限制”走向了“限制”加“變動”。日本學者芝池義一曾經對此進行闡釋，他認為行政規(guī)劃的決定或公告。對于公民的權益發(fā)生法律上限制效果的，即強制性規(guī)劃的做成須有法律根據(jù)；由行政組織法上而言，凡是造成行政組織及權限分配變更的，此種行政規(guī)劃需要有法律根據(jù)。即某行政機關對另一個不相隸屬的行政機關依照行政規(guī)劃采取某些行政措施的，如進行勸告等；因行政規(guī)劃的制定，而使原來法定的手續(xù)發(fā)生變更的，也需要有法律根據(jù)。我國臺灣地區(qū)學者黃守高也認為各種行政規(guī)劃的公告或實施，如因而致關系人的法律地位發(fā)生變動的?；谝婪ㄐ姓瓌t，非有法律依據(jù)，不得進行。

對于行政規(guī)劃而言，除了法律保留的范圍外，法律保留的依據(jù)也是值得探討的。我國臺灣地區(qū)的學者把其稱為法律保留的“保留密度”，即法律保留中的法律是不是一定要指行為法?如果只有組織法，而沒有行為法的話，是不是符合法律保留的要求?㈣

首先，應該明確的一個問題是行政機關是否因為有組織法的授權就可以從事各種行為。即組織法的授權是否就是行為法的授權?德國聯(lián)邦行政法院采取否定說。認為行政機關的行為應該視其對人們基本權利的侵害情況而定，越是侵害嚴重的必須有專門的行為法的授權。而不得以組織法上的規(guī)定作為行政行為正當性的理由。根據(jù)德國的通說，就重要事項，立法者應自行決定，而因為當代的行政生活系以行政行為為主。對于重要的行政行為事項，立法者必須以足夠精確的法律加以規(guī)定：組織法的規(guī)定原則上仍難以與行為法中的授權的精度相比擬。在我國很多人有一個認識的誤區(qū)。以為行政行為有組織法的授權就足夠了，這是需要糾正的，某些對公民權利義務影響不大的行政行為只有組織法依據(jù)并無不妥。但是很多對公民權利義務造成影響的行政行為需要有明確的行為法規(guī)范才符合依法行政的要求。此外，法律保留的法律根據(jù)還應該包括程序法的內容，同樣是基于國民主權的原則和程序法使行政行為獲得正當性的功能。由于組織法和行為法對于行政規(guī)劃的規(guī)定比較籠統(tǒng)，這一點對于行政規(guī)劃而言更顯得重要。對于非強制性規(guī)劃而言。由于其只是對未來目標的預測，僅僅只具有提供資訊、指引等功能，并不會產生強制限制相對人權利義務的法律效果。因此組織法、行為法和程序法依據(jù)三者都具備當然是最好的，否則只有組織法和程序法上的根據(jù)也已足夠。至于強制性規(guī)劃，應該區(qū)分不同的情況進行討論，對于針對相對人特定和可得特定的、強制性的具體規(guī)劃。由于其直接產生限制或影響相對人權益的法律效果，會對其權益造成嚴重的侵害，因此除了組織法和程序法的依據(jù)外。應該有行為法的依據(jù)，即使為了適應規(guī)劃的未來性和保障行政機關的規(guī)劃裁量空間，這種行為法的規(guī)定可以相對概括。但是也應該有相關的規(guī)定，才符合依法行政的原則和精神。而對于強制性規(guī)劃中的抽象規(guī)劃，由于其抽象性的特點，并不直接具有法律效果，因此并不一定要求其要具有行為法的依據(jù)，當然有行為法的規(guī)定會更好，即使沒有，只要有組織法和程序法的根據(jù)，也可以認為符合了法律保留原則的要求。我國現(xiàn)有的行政規(guī)劃的制定往往是行政機關根據(jù)組織法的規(guī)定在其職權范圍內進行。一般沒有行為法的依據(jù)，甚至在很多情況下把具有對外法律效果的規(guī)劃當成內部的行政行為進行，自然也就不會考慮所謂的法律根據(jù)。這種只有組織法卻無行為法的規(guī)劃規(guī)范在法律中大量存在，實有區(qū)別不同情況進行改進的必要。

因此，對于行政規(guī)劃而盲，首先應該有組織法上的依據(jù)，這是防止行政機關任意地制定行政規(guī)劃，制約規(guī)劃裁量權的最起碼要求。同時，應該有程序法上的依據(jù)使其獲得更大的正當性。除此之外，具有拘束性的具體規(guī)劃應該有行為法的依據(jù)，其他的規(guī)劃也應該盡量的有行為法的依據(jù)。

四、結語

由于行政規(guī)劃未來性的特征和規(guī)劃法規(guī)范構造的獨特性，難免使法治主義“空洞化”。如何有效地解決這一法治困局，使法治主義的價值和理念不至受到破壞和拋棄，是面臨“規(guī)劃行政時代”到來的背景下頗為讓人們困惑的問題。如果這一問題得不到解決必然使社會法治價值共同體受到嚴重的沖擊，規(guī)劃的實現(xiàn)也會成為空中樓閣。以土地利用規(guī)劃為例，“法律是一種社會機制?！?guī)劃機關為追求他們的目標不得不通過各種方式去干預私人的土地所有權，如果沒有有效的機制確保行政機關執(zhí)行規(guī)劃和控制規(guī)劃的發(fā)展方向走向規(guī)劃目標的相反方向，那么即使規(guī)劃為未來列出土地最優(yōu)的利用方式都是沒有任何意義的?！背叭绾螌π姓?guī)劃進行有效的法律規(guī)制應該是我們不斷探索和認知的一個問題。