摘要 本研究評析了OECD成員國推行環(huán)境自愿協(xié)議項目中采用的主要激勵性政策手段，解析了我國可用于配套支持環(huán)境自愿協(xié)議的主要政策工具實施現(xiàn)狀，并提出了未來深入推進我國環(huán)境自愿協(xié)議機制建設的激勵政策創(chuàng)新建議。結果表明，作為一種綜合性環(huán)境管理機制。環(huán)境自愿協(xié)議機制已成為國際環(huán)境政策發(fā)展的潮流和趨勢；環(huán)境自愿協(xié)議項目能否順利實施，在很大程度上取決于配套激勵性政策的設計是否到位；目前，我國開展環(huán)境自愿協(xié)議項目可運用的激勵性政策資源還較少。除了清潔生產(chǎn)政策有該方面的規(guī)定外，財稅、信貸、環(huán)境信息公開和公眾參與、技術創(chuàng)新等政策中尚未對如何促進環(huán)境自愿協(xié)議機制實施有所考慮，尚未對各地在實施環(huán)境自愿協(xié)議項目時可以運用哪些政策資源予以明確。建議我國應該加大財政、稅費、信貸等政策工具的創(chuàng)新力度，為加快推進我國環(huán)境自愿協(xié)議機制建設提供有力支撐。

關鍵詞 環(huán)境自愿協(xié)議；環(huán)境經(jīng)濟政策；進展；評估；展望

中圖分類號F062.2 文獻標識碼A 文章編號1002-2104(2010)06-0118-07

自2003年在美國能源基金會支持下山東濟鋼和萊鋼公司實施我國第一個環(huán)境自愿協(xié)議試點項目以來，江蘇南京、山東青島、新疆克拉瑪依等地相繼開展了試點探索。從各地試點類型來看，目前主要是政府和企業(yè)談判型的環(huán)境自愿協(xié)議，政府作為協(xié)議參與的主要方，并通過給予參與企業(yè)一定的政策優(yōu)惠來引導企業(yè)參與，而且初始促成企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議的主因往往是源自政府對企業(yè)的“邀請”，企業(yè)積極主動參加的較為少見，主要是由于企業(yè)尚對參加項目是否能給自身帶來利益以及帶來多大的利益存在疑慮，而造成這種現(xiàn)象的最為關鍵原因之一即為我國現(xiàn)有政策框架內可用于促進環(huán)境自愿協(xié)議的激勵性政策資源不足。目前試點中地方可選用的配套激勵政策資源主要是政府為企業(yè)提供技術支持和指導、提供免費宣介服務、給予企業(yè)榮譽稱號、相關環(huán)保專項資金優(yōu)先扶持企業(yè)開展清潔生產(chǎn)等。從已有研究來看，主要是針對排污費用于環(huán)境自愿協(xié)議可行性的探討，有哪些可行的激勵性政策工具特別是直接利益調控型激勵政策工具可創(chuàng)新用于配套環(huán)境自愿協(xié)議機制實施，還尚未有系統(tǒng)、深入的研究。我國經(jīng)過6年來的環(huán)境自愿協(xié)議試點工作，已經(jīng)摸索了推行環(huán)境自愿協(xié)議項目的一些經(jīng)驗，未來要考慮如何更好地加強環(huán)境自愿協(xié)議發(fā)展的激勵政策創(chuàng)新，以推進環(huán)境自愿協(xié)議項目試點向行業(yè)和空間上的擴展。

1 國際進展

環(huán)境自愿協(xié)議是一種集行政管制、經(jīng)濟激勵和社會治理三位一體的綜合性環(huán)境政策機制，被國際社會認為是環(huán)境政策發(fā)展的前沿和潮流，用于改進區(qū)域、行業(yè)部門或企業(yè)的環(huán)境績效已有很多成功案例。不僅在一些OEcD成員國廣為受到重視，而且墨西哥、哥倫比亞、巴西和南非等一些發(fā)展中國家也開展了大量的實踐。國際能源署在評估了350項環(huán)境自愿協(xié)議項目后發(fā)現(xiàn)，只要正確地設計和實施項目，就可以達到甚至超出既定的環(huán)境經(jīng)濟目標，同時也可以降低環(huán)境行政管制成本，充分調動環(huán)境治理各方的積極性和主動性。

不同國家由于制度環(huán)境、政策空間不同，實施的環(huán)境自愿協(xié)議形式也有很大差別，既有直接的污染物減排項目、碳減排項目，也有清潔生產(chǎn)項目、節(jié)能項目或節(jié)能減排耦合項目。美國已經(jīng)實施了聯(lián)邦層面的50多個環(huán)境自愿協(xié)議項目，主要涵蓋面向節(jié)能的能源之星項目、廢物處理項目、應對氣候變化項目等，以企業(yè)自愿參與為主。而歐洲的一些國家，如丹麥、荷蘭、瑞典、法國、德國和葡萄牙等實施的環(huán)境自愿協(xié)議項目政策領域則更為寬泛，包括環(huán)境標志、廢物處理、綠色供應鏈、水效率改善、氣候變化和改進能效等項目；在環(huán)境自愿協(xié)議項目模式選擇上，則既有單邊承諾型、公共自愿型，也有大量的政企談判型；既有在聯(lián)邦一級實施的項目，也有在區(qū)域和地區(qū)層面實施的項目；既有單一行業(yè)部門項目，也有多行業(yè)部門項目。但無論是OECD成員國，還是發(fā)展中國家的環(huán)境自愿協(xié)議實踐均表明，環(huán)境自愿協(xié)議中的激勵政策是否到位被認為是項目是否有效以及能夠取得多大成效的主因，環(huán)境自愿協(xié)議項目中激勵政策的設計和使用被認為是該機制有效運行的核心。激勵政策來源有兩個途徑，一是利用現(xiàn)有政策框架下已有的政策資源；二是創(chuàng)設新的激勵政策為環(huán)境自愿協(xié)議的實施提供配套和支持。各國所采取的激勵政策的種類和多寡有很大差異。歐洲的荷蘭、丹麥等國家支持政策多樣，不但包括政府主動提供信息、技術、宣傳等方面的幫助或指導，而且在能源審計、評估、稅收、信貸融資方面也實施了一系列配套優(yōu)惠措施。而加拿大、英國等一些國家采取的激勵政策則較為單調，常采用補貼、碳稅或能源稅減免等。

1.1 財政補貼政策工具

財政政策工具常被許多國家用來實施環(huán)境自愿協(xié)議項目，利用財政激勵的方式有貸款補助、融資優(yōu)先權、信貸便利、利率優(yōu)惠、財政補貼等形式。英國政府給予參與溫室氣體減排項目的企業(yè)一定的補貼，并通過競賣方式激勵企業(yè)爭取優(yōu)惠政策。丹麥開征了碳稅，政府承諾只要企業(yè)參與工業(yè)能效項目，就可獲得碳稅減免或退返優(yōu)惠，而且碳稅收入專款專用，主要用于能源審計、能效項目示范、開發(fā)新能效項目的補助貸款。荷蘭政府重視運用公共財政支出手段扶持環(huán)境自愿協(xié)議項目，資助項目的類型非常寬泛，包括節(jié)能項目、技術進步項目、各類環(huán)保治理項目、新能源項目等，也實施了能源投資補貼返還政策，允許參與環(huán)境自愿協(xié)議項目企業(yè)的節(jié)能投資從所得稅中扣除。

1.2 稅費政策工具

一些國家通過給予特定稅費減免政策優(yōu)惠來激勵企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議項目。案例多發(fā)生在已經(jīng)開征能源稅和碳稅的一些歐洲國家，這些國家常采用能源稅、碳稅、氣候稅稅率減免優(yōu)惠鼓勵企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議項目。丹麥對參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)碳稅稅率減免程度取決于該企業(yè)用能類型、能效目標設置水平等因素，在其實施的工業(yè)能效項目中，對參與企業(yè)給予享受三年內降低碳稅稅率的優(yōu)惠，如果企業(yè)承諾進行能效投資并在4年內收回，企業(yè)也將得到碳稅、特定污染排放稅退稅優(yōu)惠。英國在氣候變化自愿協(xié)議項目中碳稅減免的政策優(yōu)惠程度取決于企業(yè)完成協(xié)議中的目標的情況，如果協(xié)議減排目標按照時間表如期實現(xiàn)，則可享受氣候稅減免80％的政策優(yōu)惠。瑞士政府也對碳排放削減企業(yè)提供碳稅稅率減免優(yōu)惠。

1.3 其他政策手段

一些國家通過提供免費的環(huán)境和能源審計、免費的能效和環(huán)境行為評估服務，或以財政投入和補貼的方式承擔企業(yè)部分審計和評估的費用來支持企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議項目。丹麥要求參與工業(yè)能效協(xié)議項目的企業(yè)必須進行能源審計，達標企業(yè)可以享受能源審計和核查費用30～50％的補貼；荷蘭要求參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)必須進行能源、污染物減排審計，其中政府提供50％左右的審計費用補助。瑞典國家能源管理局則為參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)免費提供能源審計。

政府通過提供技術幫助、開展培訓、授予企業(yè)榮譽獎勵、為企業(yè)免費宣介等來激勵企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議項目也是許多國家常采用的做法之一。澳大利亞、加拿大政府會為參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)提供技術指導手冊、提供相關技術和政策法規(guī)信息、免費開展管理培訓等。丹麥政府為參加環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)提供節(jié)能減排潛力評估、推薦最佳使用技術(BAT)服務等。各國實踐也表明，獲取公眾認可、提高自身的社會形象是企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議的一個很大動力。澳大利亞溫室氣體挑戰(zhàn)項目中，參與企業(yè)可以在產(chǎn)品和公眾信息公開中使用溫室挑戰(zhàn)成員的標志；瑞典國家能源管理局在新聞媒體上宣介那些參與項目并成功達標的企業(yè)。一些國家也通過在現(xiàn)有的政策法規(guī)框架下，給予企業(yè)例外豁免來激勵企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議項目，如荷蘭允許參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)，毋須遵守強制性的能效標準；德國也允許參與環(huán)境自愿項目的工業(yè)企業(yè)可不再必須開展有法律約束的能源審計。

2 我國環(huán)境自愿協(xié)議相關激勵政策評估

結合國外實踐狀況，我國目前可以直接用于環(huán)境自愿協(xié)議項目的政策工具主要有財政、稅費、信貸等。本處就各類政策工具的應用狀況、支持環(huán)境自愿協(xié)議機制存在的問題進行分析。

2.1 環(huán)境財政政策

2006年，財政部在政府預算支出科目設立了“211環(huán)境保護”科目，共10大款50小項，使環(huán)境保護在政府財政預算支出科目中有了戶頭；財政部、環(huán)保部等部門設置的中央環(huán)保專項資金、主要污染物減排專項資金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治專項資金和城鎮(zhèn)污水處理設施配套管網(wǎng)以獎代補資金等環(huán)境保護專項資金對于集中解決階段性重點環(huán)保問題起到了積極作用，這些財政投入均是以工程項目、政策投資的形式下達落實，重點用于化工、鋼鐵等重污染行業(yè)部門污染治理。但是目前的財政政策體系尚未考慮如何促進環(huán)境自愿協(xié)議機制的實施，尚未對各地在實施環(huán)境自愿協(xié)議項目時可以運用哪些財政資源予以明確規(guī)定，也沒有政策導引、指南為行業(yè)、地方開展環(huán)境自愿協(xié)議試點提供支持。

2.2 環(huán)境稅收政策

盡管中國已出臺了多項促進環(huán)境保護的稅收政策，但現(xiàn)行稅制還沒有設置專門以環(huán)境保護為目標的稅類，與環(huán)境自愿協(xié)議項目實施有關的稅收政策主要是企業(yè)所得稅和增值稅政策中的一些規(guī)定。

根據(jù)新企業(yè)所得稅法和實施條例，企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目所得，自取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅；企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)符合國家和行業(yè)相關標準的產(chǎn)品取得的收人，減按90％計人收入總額。企業(yè)購置使用《環(huán)境保護專用設備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》等目錄規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設備的，投資額的10％可以從企業(yè)當年的應納稅額中抵免；企業(yè)開發(fā)新技術、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研究開發(fā)費用，可以在計算應納稅所得額時加計扣除。企業(yè)的固定資產(chǎn)由于技術進步等原因，確需加速折舊的，可以縮短折舊年限或者采取加速折舊的方法。

與環(huán)境自愿協(xié)議機制相關的企業(yè)增值稅政策規(guī)定，主要是給予符合資源綜合利用政策的企業(yè)免征或即征即退增值稅的政策優(yōu)惠，如企業(yè)生產(chǎn)原料中摻有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰等其他廢渣為原料生產(chǎn)的建材產(chǎn)品，企業(yè)利用廢液(渣)生產(chǎn)的黃金、白銀等可免征增值稅；對燃煤電廠煙氣脫硫的副產(chǎn)品石膏、硫酸等實施增值稅即征即退，對利用石煤生產(chǎn)的電力按增值稅應納稅額減半征收。

盡管我國已經(jīng)出臺了一些支持資源節(jié)約和環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策，但是因為缺乏整體把握，稅收政策對環(huán)境保護的支持范圍和力度不足，不僅優(yōu)惠手段和形式比較單一、受益企業(yè)面較窄，而且由于申報程序復雜，企業(yè)享受優(yōu)惠政策比較難、缺乏靈活性，特別是尚未有關于稅收激勵政策與自愿協(xié)議機制銜接的規(guī)定。我國也沒有開征碳稅、水資源稅、生態(tài)保護稅等稅類，事實上，從國外經(jīng)驗來看，這些專門的環(huán)境稅類是配套實施環(huán)境自愿協(xié)議機制的主要政策手段。

2.3 排污收費政策

我國目前排污收費征收采取屬地收費、分級管理方式，并實行收支兩條線，排污費收入作為財政預算列入環(huán)境保護專項資金管理。從排污收費征收和使用方向來看，鋼鐵、化工、造紙、水泥、電力等高污染行業(yè)既是征收大戶，也是實施該政策的主要調控對象。2005年，電力行業(yè)征收額達31億元，占當年征收總額的25.9％；化工行業(yè)和鋼鐵行業(yè)則分別占5.8％和5.0％。排污收費政策為污染治理籌集了大量資金，也對高耗能行業(yè)良性發(fā)展起到了一定的刺激作用。但目前的排污收費政策仍存在不少問題，如收費標準偏低、排污費專項資金使用分散、征收強制力弱致使征收率不能保證(許多地方的征收率低于50％)，排污費返還觀念沒有轉變等。而且一般都是生產(chǎn)經(jīng)營較好的企業(yè)排污費征繳率高，而生產(chǎn)經(jīng)營較差的企業(yè)執(zhí)行率差，沒有真正起到治理污染的激勵作用。我國的排污收費政策具有“準稅”性質，也是眾多環(huán)境經(jīng)濟政策中最為企業(yè)所熟悉的政策類別，應該考慮如何創(chuàng)新排污收費政策使之能夠有效地應用于環(huán)境自愿協(xié)議項目的設計之中。

2.4 環(huán)境信貸政策

環(huán)境信貸又稱“綠色信貸”。近幾年來，我國政府對利用信貸工具促進環(huán)保給予了高度重視。2007年4月，溫家寶總理在節(jié)能減排全國電視電話會議中指出：“鼓勵和引導金融機構加大對循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境保護及節(jié)能減排技術改造項目的信貸支持”。同年7月，中國人民銀行出臺《關于改進和加強節(jié)能環(huán)保領域金融服務工作的指導意見》，提出了利用金融服務加強節(jié)能環(huán)保工作的指導性意見；國家環(huán)?？偩?、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，強化環(huán)境監(jiān)管與規(guī)范信貸管理緊密結合，在11月份又發(fā)布了《節(jié)能減排授信工作指導意見》，要求金融機構積極配合環(huán)保部門。這些政策文件旨在促進環(huán)保部門和金融機構的聯(lián)動，利用金融信貸工具引導企業(yè)從事環(huán)境友好的行為。政策得到中央金融機構的積極響應，中國工商銀行出臺了《關于推進“綠色信貸”建設的意見》，提出要建立信貸的“環(huán)保一票否決制”，國家開發(fā)銀行一方面嚴格控制向“兩高”行業(yè)貸款，另一方面建立了“節(jié)能減排專項貸款”，環(huán)保貸款發(fā)放額年均增長35.6％。地方金融系統(tǒng)、金融監(jiān)管機構和環(huán)保部門也積極推動環(huán)境信貸的實施，江蘇、浙江等20多個省市出臺了有關環(huán)境信貸的實施方案和具體細則。從各地環(huán)境信貸試點實踐來看，還存在以下問題：一是一些省份和金融機構，還沒有實質性推行綠色信貸政策；二是信貸部門、環(huán)保部門兩部門尚缺乏信息溝通機制，特別是企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)信息，金融系統(tǒng)還難以及早獲取以支持其實施停貸或收回貸款；三是已出臺的“綠色信貸”政策文件原則性強，缺少具體的綠色信貸指導目錄、環(huán)境風險評級標準等，操作性也較差，也缺少推進綠色信貸的激勵機制，不能有效吸引銀行業(yè)支持環(huán)保項目，也尚沒有利用信貸政策支持環(huán)境自愿協(xié)議項目的規(guī)定。

2.5 其它相關政策

不同于美國、加拿大和歐洲等國，我國的環(huán)境審計還未成為一項規(guī)范性制度，涉及的領域還基本局限在對政府環(huán)保資金的審計評價上，企業(yè)環(huán)境審計尚處于試點階段，對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管主要是通過清潔生產(chǎn)審核、環(huán)境監(jiān)察和排污申報來實施的，僅有浙江杭州等地開展了企業(yè)環(huán)境審計試點探索。我國能源審計工作起步較晚，在重點企業(yè)能源審計工作中，政府部門、企業(yè)和審計機構的責權利分工界定尚不明確，全面開展能源審計的工作時間還較短，雖然不少地方開展的節(jié)能減排自愿協(xié)議試點項目中采用了給予企業(yè)免于能源審計的優(yōu)惠措施，但在國家層面尚無政策對此予以規(guī)范，這也意味著地方試點實踐上尚存在無法可依問題。政府和行業(yè)部門為參與環(huán)境自愿協(xié)議的企業(yè)提供培訓和技術服務、免費宣傳，授予企業(yè)環(huán)境自愿協(xié)議項目試點企業(yè)榮譽稱號是各地試點實踐的普遍做法，但是在方式和靈活性上還仍不足，一些地方政府對如何為參與項目的企業(yè)提供技術培訓和服務的認識還不到位，措施也不得力。

我國現(xiàn)行政策法規(guī)中，主要是《清潔生產(chǎn)促進法》和《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》中有關于環(huán)境自愿協(xié)議的規(guī)定?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》中第二十九條、第三十條和第三十三條指出：經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門和環(huán)境保護行政主管部門應當在當?shù)刂饕襟w上公布開展清潔生產(chǎn)的企業(yè)的名稱以及資源節(jié)約、污染防治的成果；對實施國家清潔生產(chǎn)重點技術改造項目、自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術改造項目，列入國務院和縣級以上地方人民政府同級財政安排的有關技術進步專項資金的扶持范圍。《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》也明確提出國家應對實行清潔生產(chǎn)的企業(yè)給予支撐和扶植，包括發(fā)布重點行業(yè)清潔生產(chǎn)導向目錄和行業(yè)清潔生產(chǎn)審核指南，組織開展清潔生產(chǎn)培訓，為企業(yè)開展清潔生產(chǎn)審核提供信息和技術支持。對清潔生產(chǎn)方案實施成效顯著的企業(yè)，由相關主管部門對其進行表彰，并在當?shù)刂饕襟w上公布。該辦法還規(guī)定排污收費可以優(yōu)先進行支持企業(yè)實施清潔生產(chǎn)。這些規(guī)定可以進一步創(chuàng)新應用于環(huán)境自愿協(xié)議項目的實施。

3 加快激勵性政策資源創(chuàng)新，深入推進我國環(huán)境自愿協(xié)議機制建設

我國要高度重視環(huán)境自愿協(xié)議機制的實施，為促進環(huán)境保護的歷史性轉變和探索環(huán)保新道路提供新思路和新模式。建議未來有關的環(huán)保政策創(chuàng)新改革，應給予地方開展環(huán)境自愿協(xié)議項目時有更多的政策資源可支配、更大的政策創(chuàng)新空間和靈活度來設計和實施優(yōu)惠政策?？蓞⒖紘饨?jīng)驗和我國在清潔生產(chǎn)制度中的一些政策規(guī)定，在節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、新能源、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等相關法規(guī)政策中設置環(huán)境自愿協(xié)議優(yōu)惠政策規(guī)定。環(huán)境自愿協(xié)議激勵政策創(chuàng)新不僅應考慮如何在現(xiàn)有政策框架下挖掘可用于扶持自愿協(xié)議項目的政策資源，如改革補貼、財政信貸、排污收費、技術服務政策等，也應根據(jù)制度和政策環(huán)境的可行性，創(chuàng)新一些新型政策手段來深入推進環(huán)境自愿協(xié)議機制建設。如在國家層面設計新型的環(huán)境稅、碳稅、能源稅等，明確參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)在達到既定的目標后，可以給予相應的減免稅收優(yōu)惠政策。各地也應在國家環(huán)保部、發(fā)改委等中央部門的指導下，靈活運用各類激勵性政策手段，加快推進環(huán)境自愿協(xié)議試點實踐探索。

3.1 高度重視財政政策工具對開展環(huán)境自愿協(xié)議項目的支持作用

財政政策工具是國外實施環(huán)境自愿協(xié)議項目中常用的手段，財政政策工具應用于環(huán)境自愿協(xié)議項目中，應重點考慮以下兩點：一是用于實施環(huán)境自愿協(xié)議項目的財政資金的來源如何考慮?二是財政資金對參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)的獎勵標準如何設計?

對于第一個問題，可考慮：①在目前的一些環(huán)保專項資金支出政策中增添可用于環(huán)境自愿協(xié)議項目實施的規(guī)定，明確指出各類環(huán)保專項資金、技術改造專項資金、環(huán)境基金、節(jié)能減排專項資金等中可結合節(jié)能減排工作需要，視各地情況抽取部分資金用于支持環(huán)境自愿協(xié)議項目；②中央財政政策應允許地方財政設置相關專項預算支出來扶持企業(yè)開展環(huán)境自愿協(xié)議項目，該工作應緊密與當?shù)氐沫h(huán)保、發(fā)改委等政府職能部門的管理工作結合起來考慮。

對完成環(huán)境自愿協(xié)議項目目標的企業(yè)的獎勵資金額度可根據(jù)協(xié)議目標完成情況來確定，如果企業(yè)污染減排目標沒有實現(xiàn)，則達標基準值以下的減排量不予獎勵，如果實現(xiàn)減排目標，則給予達標基準獎勵，如果超目標完成協(xié)議設置的減排目標，則可根據(jù)超標完成的情況，通過設一個獎勵系數(shù)，據(jù)超標完成目標程度給予相應的獎勵。獎勵標準設計如下：A=∑Ai×f1×(Eri-Eoi)，(Esi1，表明該污染物達到了自愿協(xié)議項目中設置的目標值，則應根據(jù)Eri/Eoi的大小，考慮污染物的治理邊際成本變化等因素來確定獎勵資金標準，從便于操作角度可考慮資金獎勵標準的分段設計。對于一些沒有國家標準的溫室氣體和一些持久性有機污染物(POPs，Persistently Organic Pollutants)等特征污染物而言，則可根據(jù)企業(yè)的實際減排投入治理情況，來協(xié)商制定自愿減排目標和獎勵標準。對于環(huán)境自愿協(xié)議項目中設置的節(jié)能目標而言，則可考慮則用能效艄方式來設計資金獎勵標準，設計思路與污染物減排類似，此處不再討論。此處應該明確指出的是，除非出現(xiàn)外在不可抗力因素，企業(yè)應嚴格在協(xié)議設置的時間表內完成協(xié)議目標。

3.2 利用環(huán)境稅收工具為環(huán)境自愿協(xié)議機制建設提供持久性政策動力

在國外，利用稅收工具促進環(huán)境自愿協(xié)議實施是常用的做法之一。在國家層面，我國應加快稅制綠化進程，環(huán)保稅收政策創(chuàng)新改革考慮與實施環(huán)境自愿協(xié)議項目相銜接，相關規(guī)定應有一定的彈性和柔性，允許地方通過靈活運用稅收優(yōu)惠政策實施環(huán)境自愿協(xié)議項目。

從我們在湖北、安徽等地的調研來看，許多好的環(huán)保稅收優(yōu)惠政策因為缺乏細化、可操作規(guī)定以及地方宣傳不到位，造成不少企業(yè)對環(huán)保稅收優(yōu)惠政策不甚了解或難以獲取優(yōu)惠政策，阻礙了政策效能發(fā)揮。中央層面要重視稅收優(yōu)惠政策設計的可操作性，各地或行業(yè)利用國家稅收優(yōu)惠政策開展環(huán)境自愿協(xié)議項目時，應考慮如何更有效地貫徹和落實國家的稅收優(yōu)惠政策為環(huán)境自愿協(xié)議參與企業(yè)提供激勵。

建議在現(xiàn)有環(huán)保稅收政策中納入環(huán)境自愿協(xié)議相關規(guī)定，并明確對參與環(huán)境自愿協(xié)議的企業(yè)從事節(jié)能減排技術、環(huán)保設備和產(chǎn)品、環(huán)保型建筑等方面的研發(fā)和應用，可給予減免稅額、降低稅率、提高稅前扣除比例、再投資退稅等稅收優(yōu)惠；允許企業(yè)抵扣其購置的環(huán)保設備所含增值稅進項稅金，并對企業(yè)的節(jié)能減排給予稅收返還配套政策；對于回收和利用廢舊物資的，應在現(xiàn)行增值稅法規(guī)定的基礎上提高抵扣率；對企業(yè)從事符合條件的環(huán)保項目的所得免征或減征企業(yè)所得稅，實行環(huán)保投資、再投資的稅收抵免或者退稅優(yōu)惠。

建議結合中國稅制綠化進程，創(chuàng)設新的稅類并通過實施減免稅率等優(yōu)惠政策來為環(huán)境自愿協(xié)議項目提供政策激勵。目前中國開征能源稅、碳稅、污染排放稅等環(huán)境稅類的制度基礎、技術條件、社會氛圍等均已經(jīng)具備，應該深人可研論證，盡快開征。在稅率設計上，考慮根據(jù)實施環(huán)境自愿協(xié)議的企業(yè)的節(jié)能減排投入或污染物減排目標情況，給予不同的退稅率減免優(yōu)惠。

3.3 強化信貸政策工具對環(huán)境自愿協(xié)議實施的激勵功能

環(huán)保與金融風險控制的關系非常密切。在國家層面上，環(huán)保部要進一步加強與證監(jiān)會、銀監(jiān)會、商業(yè)性銀行和政策性銀行的合作，通過融資授信準人、環(huán)境信用修復等環(huán)境金融聯(lián)動政策影響企業(yè)的市場行為選擇，使之決策朝有利于環(huán)保的方向發(fā)展，進而實現(xiàn)信貸風險的控制。應開展信貸政策用于環(huán)境自愿協(xié)議項目的試點探索，對參與環(huán)境自愿協(xié)議項目的企業(yè)給予優(yōu)先融資的優(yōu)惠，同時在融資手續(xù)等方面簡易程序、減少準人限制。出臺財政貼息和稅收優(yōu)惠等利好金融政策激勵商業(yè)性銀行奉行“赤道原則”，加強對商業(yè)銀行和政策性銀行的信貸指導，制定適合中國國情的綠色信貸指導目錄、污染行業(yè)信貸指南等，更好地為銀行評貸、審貸提供支持，促進商業(yè)銀行積極、自覺支持開展環(huán)境自愿協(xié)議項目。中央和地方都要重視構建環(huán)保、發(fā)改委等相關部門和金融部門的信息溝通機制，可通過定期聯(lián)席會議、聯(lián)絡員制度或者讓金融系統(tǒng)參與或列席環(huán)境執(zhí)法決策等方式，加強環(huán)保相關部門和金融部門的溝通。

3.4 利用排污收費返還政策激勵企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議項目

企業(yè)參與環(huán)境自愿協(xié)議通常意味著企業(yè)需要在現(xiàn)有政府環(huán)境管制目標下承諾實現(xiàn)更高的污染物減排、能效目標，每年需要投入大量的資金投入進行污染治理。從前述分析可知，高耗能、高污染行業(yè)是排污收費的主要來源，由于我國的排污費具有“準稅收”性質，可借助國外稅收政策用于環(huán)境自愿協(xié)議項目的做法，實行排污費減免或先征后返政策，在環(huán)境自愿協(xié)議實施中可以考慮將部分排污收費資金作為專項資金，補助給企業(yè)用于實施計劃。此項政策需要經(jīng)國務院批準。2004、2005年排污費減免額分別為1040萬元和272萬元，占總征收額的0.13％和0.02％，減免比例很小，建議排污費改革考慮增加適當減免比例，靈活應用于環(huán)境自愿協(xié)議項目。

3.5 加強其他相關政策的協(xié)調

3.5.1 應認識到公眾參與和環(huán)境信息公開在環(huán)境自愿協(xié)議中的作用

從國外實施的情況看，有效的公眾參與是環(huán)境自愿協(xié)議項目實施的重要影響因素。盡管我國公眾環(huán)境參與意識逐漸增強，但是參與渠道不暢、參與深度不夠是長期以來一直存在的問題。環(huán)境自愿協(xié)議實施全過程都應設置便易的公眾參與渠道。環(huán)境自愿協(xié)議項目簽署前應進行公示，對于公眾有異議的企業(yè)不予支持。企業(yè)環(huán)境和能源審計評估報告應予公示，公眾投票打分結果應作為企業(yè)評比先進的依據(jù)之一。積極吸納公眾包括NGO成為自愿協(xié)議的簽署方，發(fā)揮社會力量監(jiān)督環(huán)境自愿協(xié)議項目的實施，鼓勵媒體和公眾對企業(yè)違規(guī)現(xiàn)象進行舉報。

環(huán)境信息管理和發(fā)布是環(huán)境自愿協(xié)議項目實施的重要內容，涉及各方利益，貫穿協(xié)議的簽署、執(zhí)行、評估等實施的全過程，包括企業(yè)的產(chǎn)、排污情況，政府激勵政策的承諾兌現(xiàn)情況、行業(yè)協(xié)會的履職情況等信息均應按照要求通過電視、電臺、報紙等新聞媒體等進行發(fā)布。政府相關部門應建立有效的環(huán)境信息公開交流平臺，方便企業(yè)查詢有關信息，包括節(jié)能環(huán)保法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能減排技術和設備、環(huán)境監(jiān)測計量跟蹤技術和設備、節(jié)能減排經(jīng)濟分析和方案比選等信息。

3.5.2 政府應做好項目參與方的技術培訓和服務工作

對于參加環(huán)境自愿協(xié)議的企業(yè)，政府要定期組織培訓班，邀請有關專家就特定行業(yè)污染控制政策、技術、管理現(xiàn)狀和國內環(huán)境自愿協(xié)議實踐等知識進行講座，提高企業(yè)對環(huán)境自愿協(xié)議的認識，增強其履約能力。地方政府也應加大宣傳力度，鼓勵更多的企業(yè)，特別是化工、鋼鐵等重點行業(yè)企業(yè)參加自愿協(xié)議政策培訓，使其了解環(huán)境自愿協(xié)議的功效，產(chǎn)生參加環(huán)境自愿協(xié)議項目的動力。對于開展試點的地方政府，上一級政府領導小組或試點項目技術組也要在試點工作實施前給予下一級政府部門相關人員開展必要的培訓。

3.5.3 重視環(huán)境自愿協(xié)議項目實施績效評估，并多角度支持達標企業(yè)

對企業(yè)階段性達標和最終達標情況進行評估是環(huán)境自愿協(xié)議項目的最為重要部分，是政府決定是否給予以及在多大程度上給予企業(yè)優(yōu)惠政策的重要判據(jù)。評估的組織實施可由項目領導組、技術組來完成，也可由政府認可的具有資質的第三方來完成，階段性評估的時段選擇依據(jù)設計的環(huán)境自愿協(xié)議文本來確定，可以是季度、半年，也可以是年度等，對完成階段性目標的企業(yè)，要落實項目協(xié)議中的政策優(yōu)惠措施。對如期按照要求完成協(xié)議目標的企業(yè)要加大宣傳，樹立社會榜樣形象，擴大政策對更多行業(yè)企業(yè)的吸引力。

盡快建立規(guī)范的企業(yè)環(huán)境和能源審計制度，結合國家“十二五”節(jié)能減排工作，將實現(xiàn)“十二五”節(jié)能減排目標與在重點行業(yè)企業(yè)推行環(huán)境自愿協(xié)議結合起來，通過能源、減排審計程序減免，結合企業(yè)環(huán)境信息公開制度建設，加強環(huán)境和能源審計政策對于企業(yè)環(huán)境自愿協(xié)議項目的支持。繼續(xù)運用好榮譽獎勵政策，把提升企業(yè)社會知名度和推進環(huán)境自愿協(xié)議項目結合起來，根據(jù)企業(yè)參與的環(huán)境自愿協(xié)議項目的類型，可選擇授予企業(yè)環(huán)境自愿協(xié)議試點稱號、碳自愿減排試點企業(yè)稱號、節(jié)能減排自愿協(xié)議試點企業(yè)稱號并掛牌等。也應該繼續(xù)利用好我國現(xiàn)有清潔生產(chǎn)政策法規(guī)中有關環(huán)境自愿協(xié)議的規(guī)定，深入推進我國環(huán)境自愿協(xié)議機制建設。

4 結語

環(huán)境自愿協(xié)議是國際環(huán)境政策發(fā)展的潮流和趨勢，能夠改進環(huán)境治理格局中政府、企業(yè)、社會的對抗，加強相關方的溝通、對話和信任，業(yè)已被國際社會證明是一種行之有效的綜合性環(huán)境政策機制。我國起步較晚，目前總體上尚處于試點階段，除了公共自愿型環(huán)境自愿協(xié)議模式以外，主要以政府一企業(yè)談判型為主，企業(yè)單邊聲明模式還幾乎沒有很好的試點案例。我國在未來相當長時期內節(jié)能減排壓力仍將持續(xù)加大，環(huán)境管理工作對該機制建設有強烈的需求。國外和國內試點實踐均表明，合理的激勵政策選擇和設計是環(huán)境自愿協(xié)議能否成功的關鍵，我國應該加大財政、稅費、信貸、公眾參與、清潔生產(chǎn)等相關政策資源的創(chuàng)新力度，積極為實施環(huán)境自愿協(xié)議項目提供支撐。

(編輯：劉呈慶)