摘要 美國作為當今世界上經(jīng)濟最發(fā)達的國家，在其發(fā)展過程中也曾經(jīng)歷過長時間的嚴重污染階段，通過數(shù)十年的不斷努力，目前美國已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的國家之一。深入研究美國的環(huán)境保護政策和工作計劃，對于我國當前和今后一段時間內(nèi)環(huán)境保護工作具有重要借鑒意義。2006年9月，美國國家環(huán)保署發(fā)布了“環(huán)保署戰(zhàn)略計劃(2006-2011)”，結(jié)合美國環(huán)境現(xiàn)狀和前期工作基礎，提出了未來五年發(fā)展目標和實現(xiàn)這些目標的途徑，用于指導美國環(huán)保署未來五年的工作。本文對美國環(huán)保署2006年發(fā)布的戰(zhàn)略計劃背景、內(nèi)容及美國環(huán)保署的職能進行了簡要介紹和分析，對其成功做法進行了初步歸納?？偨Y(jié)了其在科學研究、標準制定、系統(tǒng)管理及全方位控制、新型污染物控制、合作伙伴關系建立等方面的成功經(jīng)驗，希望能夠?qū)ξ覈h(huán)境保護政策和環(huán)?？萍及l(fā)展戰(zhàn)略研究提供有益的參考。

關鍵詞 美國環(huán)保署：戰(zhàn)略計劃；述評

中圖分類號X32 文獻標識碼A 文章編號1002-2104(2010)06-0147-04

美國是當今世界上經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，然而在其創(chuàng)造巨大物質(zhì)財富的過程中，也曾付出過沉重的環(huán)境代價。發(fā)生在20世紀40年代的洛杉磯光化學煙霧事件和多諾拉事件曾震驚世界，被列入世界八大環(huán)境公害事件。1970年4月22日，美國2000多萬人走上街頭，強烈要求政府采取措施保護環(huán)境，將反污染活動推向高潮，后來這一天被定為“世界地球日”。在此后的幾十年里，美國政府通過采取嚴厲的環(huán)境保護措施、建設完善的環(huán)境基礎設施、加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等途徑，有效地控制了環(huán)境污染，實現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。

2006年9月，美國國家環(huán)保署發(fā)布了“環(huán)保署戰(zhàn)略計劃(2006～2011)”(2006～2011 EPA Strategic Plan)，結(jié)合美國環(huán)境現(xiàn)狀和前期工作基礎，提出了未來五年發(fā)展目標和實現(xiàn)這些目標的途徑，用于指導美國環(huán)保署未來五年的工作。我國正處在快速工業(yè)化和城市化進程中，目前很多地區(qū)的環(huán)境已經(jīng)受到嚴重污染，今后較長一段時間內(nèi)我國環(huán)境保護工作將面臨巨大挑戰(zhàn)。雖然我國與美國面臨的環(huán)境問題和挑戰(zhàn)有較大差異，但研究分析美國環(huán)保署戰(zhàn)略計劃，吸收其環(huán)境管理方面的成功經(jīng)驗，對我國環(huán)境管理無疑具有重要的借鑒作用。本文將對美國環(huán)保署職能及其戰(zhàn)略計劃進行簡要介紹和初步分析，希望能對相關研究和管理者起到一定的參考作用。

1 美國環(huán)保署的基本職能

1970年7月，基于美國公眾對清潔的水、空氣和土地日益高漲的需求，美國白宮和國會聯(lián)合成立了美國環(huán)保署，賦予其修復環(huán)境損害和建立環(huán)境保護新標準的任務。其職能簡單的說，是保護人類健康和環(huán)境，目前主要工作包括以下幾個方面：

(1)建立和強化環(huán)境法規(guī)。對于國會編寫的環(huán)境相關法律(Law)，環(huán)保署負責編寫法律細則(Regulation)推動其實施。環(huán)保署通常負責制定環(huán)境的國家標準，各州和部落再據(jù)此形成其各自的環(huán)境標準，對達不到國家標準的州或部落環(huán)保署將提供幫助。環(huán)保署還會不斷強化已有的法規(guī)，并幫助企業(yè)理解法規(guī)的要求。

(2)提供經(jīng)費資助。環(huán)保署近一半的經(jīng)費用于資助有關州的環(huán)境計劃、非盈利機構(gòu)、教育機構(gòu)等，推動其實施從支持決策的科學研究到內(nèi)容廣泛的大量環(huán)保項目；其余經(jīng)費也是用來實現(xiàn)其保護人類健康和環(huán)境的任務。

(3)研究環(huán)境問題。通過全國各地實驗室的工作，環(huán)保署識別和努力解決環(huán)境問題。為了掌握更多內(nèi)容，環(huán)保署還與其他國家、私營團體、科研機構(gòu)等分享有關信息。

(4)組織合作伙伴。環(huán)保署不是單獨開展環(huán)境保護工作，而是通過建立數(shù)十種合作關系，與企業(yè)、非營利機構(gòu)、州和地方政府一起開展工作，包括節(jié)水節(jié)能、減少溫室氣體、固體廢物資源化、處置農(nóng)藥風險等。環(huán)保署利用獎勵的方式來回報自愿合作伙伴，例如一些重要的公眾表揚項目以及能夠獲取最新的資料等。

(5)公眾環(huán)境教育。保護環(huán)境人人有責，而理解環(huán)境問題是自覺保護環(huán)境行動的開始。美國環(huán)保署將公眾環(huán)境教育作為其重要工作內(nèi)容，包括在其網(wǎng)站上設置測定環(huán)保智商(EnviroQ)試題、推出節(jié)能減排計算器等。

(6)出版信息。通過紙質(zhì)資料和網(wǎng)站，環(huán)保署向公眾及時公開有關活動。

有些工作與環(huán)保雖然有密切的關系，但不是環(huán)保署的主要職責，如瀕危物種保護主要是美國漁業(yè)和野生生物保護部門負責，核廢料主要由能源部負責。

2 美國環(huán)保署戰(zhàn)略計劃的由來

1993年美國國會通過了《政府績效和結(jié)果法》，對政府撥款項目的預算審核、運行監(jiān)督和事后評估程序進行了詳細規(guī)定。根據(jù)該法案要求，各行政部門均要編制其至少涵蓋未來5年的戰(zhàn)略計劃，但至多在3年后必須更新。

美國環(huán)保署作為美國政府的行政部門之一，也需要根據(jù)該法案編寫其戰(zhàn)略計劃。美國環(huán)保署的戰(zhàn)略計劃提出其未來五年的工作目標，并描述其如何使得美國的環(huán)境更清潔和健康。這個計劃既是就其職責向公眾的說明，也是如何實現(xiàn)既定環(huán)境目標的路線圖。

美國環(huán)保署已制定的戰(zhàn)略計劃包括1997～2002、2000～2005、2003～2008三份，目前正在實施的是2006年9月發(fā)布的“2006～2011戰(zhàn)略計劃”。

3 美國環(huán)保署戰(zhàn)略計劃(2006～2011)

美國環(huán)保署戰(zhàn)略計劃(2006～2011)描述了美國環(huán)保署在2006～2011年間計劃開展的工作和希望達到的指標，分析了可能遇到的新的重要挑戰(zhàn)和機遇。這一戰(zhàn)略計劃繼續(xù)圍繞上一個戰(zhàn)略計劃提出的5項目標進行部署(見表1)，它們是清潔空氣和全球氣候變化、清潔和安全的水、土地保護和恢復、健康的社會和生態(tài)系統(tǒng)、依從和環(huán)境管理。

3.1 清潔空氣和全球環(huán)境變化

其總體目標是，保護和改善大氣環(huán)境，使呼吸更為健康，降低大氣對人類健康和環(huán)境的風險；同時通過與企業(yè)和其他方面的合作，減少溫室氣體的排放。

在室外空氣方面，重點提出了臭氧與PM2.5、氣態(tài)有毒物質(zhì)和酸沉降三項控制目標，要求相關污染物濃度要有較大承擔的降低，如到2015年，所有監(jiān)測地區(qū)的人均室外臭氧、PM2.5濃度分別要比2003年降低14％和6％。在臭氧與PM2.5控制目標之下，還提出了與這兩項污染物濃度關系密切的移動源NOx排放、移動源VOCs排放和能見度的控制目標。在酸沉降控制目標下，則提出了二氧化硫排放總量、硫沉降及氮沉降的控制目標。

在室內(nèi)空氣方面，重點提出了減少氡暴露、減少室內(nèi)環(huán)境哮喘致病源暴露以及學校室內(nèi)空氣質(zhì)量管理3項目標，如提出到2012年采取必要措施減少室內(nèi)環(huán)境哮喘致病源暴露的人數(shù)將由2003年的300萬人增加到650萬人。

在保護臭氧層方面，提出到2015年，美國消耗的Ⅱ類破壞臭氧層物質(zhì)由2003年的9900t/年降低到1520t/年。在防輻射方面，提出到2011年，室外空氣輻射網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)國土覆蓋率由2001年的35％提高到77％。

在溫室氣體減排方面，從建筑、工業(yè)和交通三個方面設定了目標，到2012年三方面的碳排放與2002年相比，要分別減少4 600千t、9900千t和15千t碳當量。

3.2 清潔和安全的水

其總體目標是：確保飲用水安全；恢復和維護海洋、流域水體及其水生生態(tài)系統(tǒng)，以保護人體健康、支持經(jīng)濟和休閑活動，為魚類、植物和野生生物提供健康的棲息地。

在通過改善水質(zhì)保護人類健康方面，提出了安全飲用水、安全水產(chǎn)食品和安全游泳3項具體目標。如在安全飲用水方面，到2011年集中供水系統(tǒng)要為其所服務人口的91％提供滿足全部可用的基于健康的水質(zhì)標準的飲用水(2005年這個比例是89％)；在安全水產(chǎn)食品方面，到2011年要將育齡期婦女血鉛含量超過關注水平的人口比例減少到4.6％(2002年這個比例是5.7％)；在安全游泳方面，提出了到2011年因在水體游泳或其他休閑活動而導致水傳播疾病發(fā)生率控制指標。實際上，后兩項指標是以疾病控制指標間接地表征水質(zhì)保護目標。

在保護水體質(zhì)量方面，提出了流域、海濱與海洋水體保護目標。如在流域水體保護方面，通過污染控制和修復措施，到2012年要使2250條未達標河流(2002年確認)實現(xiàn)全部污染物和損失滿足水體質(zhì)量標準；在海濱與海洋水體保護方面，通過污染控制和保護措施，使得沿海水體生態(tài)系統(tǒng)健康度提高0.2個點(基于國家沿海狀況報告劃定的“好/一般/差”的尺度)。

3.3 土地保護和恢復

其總體目標是：通過最有效的廢物管理實踐和可行的清除方法，來保護和恢復土地，以降低有害物質(zhì)釋放所帶來的風險。美國環(huán)保署制定了一套完整的策略，包括從源頭減少廢物、循環(huán)利用、防止泄漏與釋放以及清除污染因子，尤其關注其對兒童、老人、慢性病患者等敏感人群的威脅。由此可見，其土地保護和恢復的核心內(nèi)容是固體廢物的管理，實際上為“土地保護和恢復”這一節(jié)寫序言的正是環(huán)保署固體廢物和應急響應辦公室的官員。

在保護土地方面，重點關注減少廢物產(chǎn)生與增加循環(huán)利用，以及正確管理有害廢物與石油產(chǎn)品。如，對于建筑和拆遷廢物的再利用和循環(huán)率，到2011年要在2003年基礎上(59％)再增加6％；到2011年對500個《美國資源保護和回收法》(RCRA，The Resource Conservation and RecoveryAct)批準的有害廢物管理點，實施原有或更新的控制措施，以防止其泄漏。

在恢復土地方面，重點關注意外和人為排放廢物的準備與響應、污染土地的清潔和再利用、超級基金場地各相關方的最大參與等。如，到2011年要再完成975個超級基金所選污染場地的恢復工作；超級基金選定了1 381個地下水污染點，到2011年要對其中74％的點采取工程修復、自然過程或其他措施，防止污染地下水的遷移；2011年前的各年中，超級基金所選污染場地中95％的場地要找到除了聯(lián)邦政府之外的有活力、有責任心的伙伴。值得一提的是，美國環(huán)保署將繼續(xù)實施執(zhí)行優(yōu)先(Enforcement first)和成本補償(C0st Recovery)兩大策略，以保護超級基金。

3.4 健康的社會和生態(tài)

美國環(huán)保署認為，甄別、評價和削減社會和經(jīng)濟發(fā)展所依賴的成千上萬的化學品帶來的風險，是保護人類、社會和生態(tài)系統(tǒng)健康的關鍵所在。因此，需確保進入市場的化學品和農(nóng)藥滿足健康和安全標準，并對其使用進行登記，對其商業(yè)過程的風險進行評價。從類型上說，關注的化學品既包括大宗化學品(HPV，High Production Volume)，也包括新型化學品，還包括鉛、農(nóng)藥等有毒化學品。如報告提出，對美國環(huán)保署已確認存在不合理風險的大宗化學品，到2011年要100％進行風險削減或有效管理；在2011年之前，要確保進入市場的新型化學品不會對工人、消費者或環(huán)境帶來不合理的風險；到2011年，要將在普通人群檢出的殺蟲劑濃度降低50％。

在社會可持續(xù)發(fā)展和恢復方面，美國環(huán)保署強調(diào)通過有效策略提高水環(huán)境、土壤環(huán)境等的質(zhì)量，以推動地區(qū)環(huán)境和人類健康的不斷改善。如報告提出，到2011年，通過采用有效的策略，要在30個地區(qū)削減增長和發(fā)展對大氣、水體和土壤帶來的不利影響，實現(xiàn)環(huán)境和(或)人類健康顯著而可測量的改善。

在恢復和保護瀕危生態(tài)方面，提出了增加濕地、促進國家重要河口生態(tài)系統(tǒng)恢復、改善五大湖區(qū)的健康等9項具體目標，全部與水體(包括濕地、河口、湖泊、海岸等)生態(tài)系統(tǒng)有關。如報告提出，通過與合作伙伴共同努力，使納入濕地狀況評價和生物與功能測量特別關注的濕地面積，到2011年每年凈增加10萬英畝。

3.5 依從和環(huán)境管理

確保政府、企業(yè)和公眾遵守保護環(huán)境與人類健康的法律法規(guī)，是美國環(huán)保署的重要工作。通過與合作伙伴的配合，美國環(huán)保署利用幫助理解環(huán)境法規(guī)，激勵主動承認和規(guī)定違法行為，通過審計、評估和調(diào)查監(jiān)控法規(guī)執(zhí)行，追究違法者的民事和刑事責任阻止將來違法等4項工具，來提高環(huán)保相關法規(guī)的依從度。報告還提出了一些總量控制目標，如到2011年要累計削減有害物質(zhì)204萬t(2000年時的削減基數(shù)為2萬t)，累計減少用水7 190萬m3(2000年時的減少用水量基數(shù)為83萬m3)。

4 分析與結(jié)論

4.1 戰(zhàn)略計劃十分重視科學研究

在戰(zhàn)略計劃的五項目標中，均將強化科學和研究作為其重要的分目標之一，分別從強化科學研究的方法和策略、人力資本、績效測量、評估反饋、新問題分析等方面進行具體部署。實際上，美國環(huán)保署將基于科學、忠于法律和力求透明作為其工作的三項原則，這其中基于科學是排在第一位的?？茖W研究內(nèi)容廣泛，基準研究、數(shù)據(jù)庫建設、模型開發(fā)、預測預警等都是其中的重要工作。在我國，近年來對環(huán)境科技也給予高度重視，在973計劃、863計劃、科技支撐計劃等國家主體計劃中都將環(huán)境科技作為重要支持內(nèi)容，《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020)》更是將環(huán)境列為重要領域。

4.2 戰(zhàn)略計劃十分重視標準研究

頒布環(huán)境標準是美國環(huán)保署的重要職能和工具。每一項環(huán)境標準的出臺都有其扎實的科學研究，并經(jīng)過了系統(tǒng)的技術可行性和經(jīng)濟可行性分析。因此，美國的很多環(huán)境標準成了包括中國在內(nèi)的其他很多國家制定環(huán)境標準的重要參考。

4.3 戰(zhàn)略計劃十分重視系統(tǒng)管理和全方位控制

以水環(huán)境管理為例，將最大日負荷總量(TotaIMaximum Daily Loads，TMDLs)計劃作為保護流域水質(zhì)的重要措施，從流域水質(zhì)和生態(tài)系統(tǒng)保護目標出發(fā)，基于科學系統(tǒng)的分析，確定排污控制要求，而不是對所有河流都簡單的實施同一污染控制標準。自2000年開始，美國各州和環(huán)保署已經(jīng)在美國全國完成了2萬多項TMDL項目。再如在大氣污染控制方面，不僅對燃煤煙氣和機動車進行嚴格控制，對非路基柴油燃燒機(包括建筑、農(nóng)用和工業(yè)柴油發(fā)電等)也進行嚴格控制。

4.4 戰(zhàn)略計劃十分重視新型污染物控制

這里所說的新型污染物是相對于傳統(tǒng)污染物而言。如，在水環(huán)境保護方面，將消毒副產(chǎn)物、醫(yī)藥、納米材料等均納入控制或研究范圍；在大氣環(huán)境保護方面，除了二氧化硫等傳統(tǒng)污染物外，將O3、PM2.5、NOx、VOCs等污染物也納入控制范圍，努力削減由此帶來的環(huán)境和健康風險。

4.5 戰(zhàn)略計劃十分重視發(fā)揮合作伙伴的作用

美國環(huán)保署重視發(fā)揮合作伙伴的作用，通過法律法規(guī)和有關機制，調(diào)動全社會的力量參與環(huán)境保護，并通過信息公開接受民眾監(jiān)督，強化對破壞環(huán)境行為外部性的約束。如，美國環(huán)保署與美國能源部聯(lián)合實施了能源之星(Energy Star)計劃，推動企業(yè)、消費者等各相關方積極提高能源效率，減少污染物和溫室氣體排放。

(編輯：劉照勝)