摘要：在總結(jié)建國初期及起步階段環(huán)境問題及環(huán)保工作的基礎(chǔ)上，本文分析了我國改革開放時(shí)期環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展與環(huán)境政策的形成：環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位不斷提升，環(huán)境法律法規(guī)與管理制度不斷完善，環(huán)境保護(hù)同環(huán)境破壞艱難博弈，環(huán)境外交與環(huán)境保護(hù)參與綜合決策，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)生態(tài)文明。中國環(huán)境政策的特點(diǎn)是：充分運(yùn)用命令一控制手段；努力籌集環(huán)境保護(hù)資金；明確保護(hù)環(huán)境的責(zé)任；鼓勵(lì)“防治結(jié)合”和“綜合利用”；較早體現(xiàn)對(duì)外開放和國際合作。文章歸納了中國環(huán)境政策的演變過程。地位從基本國策到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)從偏重污染控制到污染控制與生態(tài)保護(hù)并重，方法從末端治理到源頭控制，范圍從點(diǎn)源治理到流域和區(qū)域的環(huán)境治理，手段從以行政命令為主導(dǎo)到以法律、經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)。指出發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)文明是環(huán)境保護(hù)的出路和目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；環(huán)境政策，演變；60年

中圖分類號(hào)：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-2104(2010)06-0001-05

中國是宣布實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略最早的一個(gè)發(fā)展中國家。中國的人口多，人均資源少，大氣污染、水污染、土地退化和生態(tài)破壞等問題都很突出。中國面臨著比其它國家更為嚴(yán)峻的資源匱乏與經(jīng)濟(jì)增長的壓力，環(huán)境問題的廣度和深度比一般人想象的要嚴(yán)重得多。中國科學(xué)院國情研究小組早在20世紀(jì)80年代末發(fā)表的4本《國情研究報(bào)告》中即已指出，中國在改革開放中面臨著四大困境(人口、資源、環(huán)境與糧食)，強(qiáng)調(diào)中國應(yīng)該也只能實(shí)行以“低度消耗資源的生產(chǎn)體系；適度消費(fèi)的生活體系；使經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長、經(jīng)濟(jì)效益不斷提高的經(jīng)濟(jì)體系；保證效率與公平的社會(huì)體系；不斷創(chuàng)新、充分吸收新技術(shù)、新工藝、新方法的適用技術(shù)體系；促進(jìn)與世界市場(chǎng)緊密聯(lián)系的、更加開放的貿(mào)易與非貿(mào)易的國際經(jīng)濟(jì)體系；合理開發(fā)利用資源、防止污染、保護(hù)生態(tài)平衡”等7個(gè)方面為特征的發(fā)展戰(zhàn)略，這同世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》報(bào)告中所提出的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是一致的。

作為一個(gè)發(fā)展中國家，在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議之后，中國是在人均GDP不足200美元的條件下開展污染防治與生態(tài)保護(hù)的，全國上下為此付出了極大的努力。通過多年實(shí)踐，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到解決環(huán)境問題的重要性和艱巨性。要想從根本上扭轉(zhuǎn)局面，出路只有切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，堅(jiān)定不移地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。

本文根據(jù)歷史文獻(xiàn)、當(dāng)事人近期回顧和若干國際報(bào)告，概述60年來中國環(huán)境問題的表現(xiàn)與環(huán)境政策的形成、特點(diǎn)、演化、國際評(píng)價(jià)及未來展望。

1 國家環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)立之前的環(huán)境問題(1949－1973年)

1.1 建國初期的主要環(huán)境問題

中國的環(huán)境問題，在解放前和建國初期就有表現(xiàn)。主要是由于森林和草原的長期濫伐濫墾，植被遭到破壞，導(dǎo)致水土流失和土壤侵蝕。在若干主要城市，出現(xiàn)程度不同的工業(yè)污染和城市污染。當(dāng)時(shí)雖然沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保法規(guī)，但在一些相關(guān)法規(guī)中包含了保護(hù)環(huán)境的要求。集中建設(shè)的156項(xiàng)大中型工礦企業(yè)，采取了某些工程措施，如污水處理和消煙除塵裝置等。

1.2 “大躍進(jìn)”時(shí)期對(duì)環(huán)境的破壞

從1958～1965年，在“大煉鋼鐵”和“大搞群眾運(yùn)動(dòng)”的方針指導(dǎo)下，“小鋼鐵”和“小土群”遍地開花。工業(yè)“三廢”放任自流，污染迅速蔓延。特別是對(duì)林業(yè)與礦產(chǎn)資源的濫采亂挖，不僅造成了驚人的浪費(fèi)，而且對(duì)自然生態(tài)帶來大范圍的沖擊和破壞。

1.3 “文化大革命”時(shí)期對(duì)環(huán)境的破壞

從1966年5月開始的“文革”十年動(dòng)亂，全國經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰邊緣，環(huán)境污染與生態(tài)破壞也迅速地由發(fā)生期上升到爆發(fā)期。此時(shí)的環(huán)境問題主要表現(xiàn)為：在工業(yè)建設(shè)方面，重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量，不講究經(jīng)濟(jì)效益，不重視技術(shù)革新，不注意合理布局，導(dǎo)致資源、能源的大量浪費(fèi)和環(huán)境的嚴(yán)重污染；在城市建設(shè)方面，城市規(guī)劃廢弛，建設(shè)布局混亂，忽視基礎(chǔ)設(shè)施，忽視清潔能源，使城市環(huán)境問題更為尖銳；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，片面強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，毀林、毀牧、圍湖造田，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的惡性循環(huán)。

2 起步階段的中國當(dāng)代環(huán)境保護(hù)事業(yè)(1973～1978年)

2.1 環(huán)境保護(hù)事業(yè)的奠基

周恩來總理非常關(guān)心環(huán)保工作。1973年8月5日～20日，第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議在北京召開。會(huì)議審議通過了中國第一個(gè)環(huán)保文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。1974年10月25日，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。從此，中國當(dāng)代環(huán)保事業(yè)有了第一個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)。2.2起步階段中國環(huán)境問題的主要表現(xiàn)及環(huán)保工作

在起步階段，中國環(huán)境問題的主要表現(xiàn)為：工業(yè)盲目發(fā)展，城市布局混亂，環(huán)境急劇惡化；生態(tài)破壞日益加劇，濫伐林木、超載放牧、圍湖造田等降低了自然生態(tài)調(diào)節(jié)功能，導(dǎo)致水、旱、風(fēng)災(zāi)頻繁；人口劇增對(duì)環(huán)境帶來巨大沖擊和壓力。隨著人口急劇增長、人均耕地不斷減少，對(duì)森林、草原、礦產(chǎn)資源、水資源、能源供給、環(huán)境質(zhì)量等都帶來巨大的沖擊和壓力。

第一次全國環(huán)保會(huì)議之后，尤其是1974年國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組成立之后，各地各部門也陸續(xù)建立起環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和科研監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，著手全國重點(diǎn)區(qū)域污染源調(diào)查和污染防治，制定環(huán)境保護(hù)長遠(yuǎn)規(guī)劃與年度計(jì)劃，開展以“三廢”治理和綜合利用為主的污染防治，形成與執(zhí)行“三同時(shí)”制度。

1978年2月，環(huán)境保護(hù)首次納入我國《憲法》，規(guī)定：“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其它公害?！边@是新中國歷史上第一次對(duì)環(huán)境保護(hù)做出的明確規(guī)定，為環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)保事業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。1978年12月31日，中共中央批轉(zhuǎn)了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》，這是歷史上第一次以中共中央名義對(duì)環(huán)保工作做出指示，引起了各級(jí)黨組織的重視，是巨大的推動(dòng)。

3 改革開放時(shí)期環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展(1979～2009年)

3.1 不斷提升環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位

1983年12月31日國務(wù)院召開了第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，宣布環(huán)境保護(hù)是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，是一項(xiàng)基本國策。1984年5月，成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。環(huán)委會(huì)主要任務(wù)是研究審定有關(guān)環(huán)境保護(hù)的方針、政策，提出規(guī)劃要求，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)全國環(huán)保工作，時(shí)任副總理的李鵬同志兼任環(huán)委會(huì)主任。

1989年，國務(wù)院召開第三次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，重點(diǎn)是強(qiáng)化環(huán)境管理。同年，《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)10年試行后修訂重新頒布，加強(qiáng)了法律基礎(chǔ)；1990年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》。1993年，在第二次全國工業(yè)污染防治會(huì)議上，提出了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”(從“末端治理”向全過程控制轉(zhuǎn)變，從單純濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從分散治理向分散與集中治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變)。

為了強(qiáng)化環(huán)境管理，國家環(huán)保機(jī)構(gòu)在35年間逐步提升。1973年是國務(wù)院下屬的非常設(shè)機(jī)構(gòu)——國務(wù)院環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；1982年在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部下設(shè)立環(huán)境保護(hù)局；1984年成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，城建環(huán)保部管的環(huán)保局改為國家環(huán)保局，作為國務(wù)院環(huán)委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)；1988年國家環(huán)保局升格為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；1998年升格為總局；2008年變成環(huán)境保護(hù)部，成為國務(wù)院成員單位。

各級(jí)人大也不斷加強(qiáng)對(duì)環(huán)保工作的領(lǐng)導(dǎo)。1993年，第八屆全國人大第一次會(huì)議設(shè)立全國人大環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，次年更名為環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)。

3.2 環(huán)境法律法規(guī)與管理制度的不斷完善

經(jīng)過幾十年的努力，中國主要的環(huán)境法律法規(guī)已逐步建立與完善。截止2008年5月，制定環(huán)境保護(hù)法9部，自然保護(hù)法15部；修訂后的《刑法》增加了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”和“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”的規(guī)定；環(huán)保行政法規(guī)50余項(xiàng)；部門規(guī)章和規(guī)范性文件近200件；批準(zhǔn)和簽署多邊國際環(huán)境條約50余項(xiàng)；各地人大制定的環(huán)境法規(guī)和地方政府制定的規(guī)章1600余件；國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)630多項(xiàng)。中國環(huán)境政策從初期著重于強(qiáng)化環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)和完善環(huán)境法律法規(guī)，努力加強(qiáng)環(huán)境管理，隨后則越來越突出經(jīng)濟(jì)與環(huán)保的協(xié)調(diào)和“雙贏”。

3.3 工業(yè)化與城市化發(fā)展階段環(huán)境保護(hù)同環(huán)境破壞的艱難博弈

環(huán)境污染與生態(tài)破壞帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。世界銀行1997年研究報(bào)告指出，1995年中國以大氣污染為主的損失約占當(dāng)年GDP的7.7％。它建議中國大大增加污染控制投資，最好能占到GDP的2％。10年后，世界銀行新的研究報(bào)告估算，中國2003年因大氣和水污染造成的健康與物質(zhì)損失占當(dāng)年GDP的5.78％。

3.4 環(huán)境外交與環(huán)境保護(hù)參與綜合決策

1987年，聯(lián)合國報(bào)告《我們共同的未來》一發(fā)表，中國便翻譯出版。圍繞保護(hù)臭氧層、應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)生物多樣性等公約談判和1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議的準(zhǔn)備與召開，中國積極參與環(huán)境外交，維護(hù)發(fā)展中國家的權(quán)益。環(huán)發(fā)大會(huì)結(jié)束不到兩個(gè)月，《中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》發(fā)表，提出了10個(gè)方面的政策，宣布要實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1994年，《中國21世紀(jì)議程》公布，這是全球第一部國家級(jí)的《21世紀(jì)議程》。i996年，國務(wù)院召開第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，發(fā)布《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，要求排放污染物的企業(yè)限期達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)，并在全國實(shí)施“總量控制”和“綠色工程”兩大舉措，力求基本控制住環(huán)境惡化加劇的趨勢(shì)。自1997年起的每年3月，中央召開基本國策座談會(huì)，中共中央、國務(wù)院、各省區(qū)市和各部門的負(fù)責(zé)人匯聚一堂，集中討論人口、資源與環(huán)境問題，明確對(duì)策，這已成為一項(xiàng)制度。

3.5 落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)生態(tài)文明

2005年12月，國務(wù)院先后發(fā)布了《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》和《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》是一個(gè)系統(tǒng)創(chuàng)新、全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破的環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)時(shí)期的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容具體，要求很嚴(yán)，即動(dòng)用國家行政督察的強(qiáng)制力量，以確?！稕Q定》實(shí)施。其中引人注目之處有：①強(qiáng)調(diào)環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的狀況仍然沒有改變，未來15年人口將繼續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，資源、能源消耗持續(xù)增長，環(huán)境保護(hù)面臨的壓力越來越大。要把環(huán)境保護(hù)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境保護(hù)工作，痛下決心解決環(huán)境問題；②強(qiáng)調(diào)要“在發(fā)展中解決環(huán)境問題?！狈e極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，切實(shí)改變“先污染后治理、邊治理邊破壞”的狀況；③切實(shí)解決7項(xiàng)突出的環(huán)境問題，其中，飲水安全和重點(diǎn)流域治理排在第一位；④通過認(rèn)真評(píng)估環(huán)境立法和各地執(zhí)法情況，完善環(huán)境法律法規(guī)，加大對(duì)違法行為的處罰，重點(diǎn)解決“違法成本低、守法成本高”的問題；⑤運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)污染治理，建立健全有利于環(huán)保的價(jià)格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策體系；⑥完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)；⑦促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；⑧強(qiáng)化環(huán)?？萍蓟A(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，將重大環(huán)保科研項(xiàng)目優(yōu)先列入國家科技計(jì)劃，并把環(huán)境與健康作為攻關(guān)新方向。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境約束的矛盾越來越突出，環(huán)境形勢(shì)十分嚴(yán)峻，環(huán)境壓力繼續(xù)加大。環(huán)保問題已成為影響和制約現(xiàn)代化建設(shè)全局的一個(gè)關(guān)鍵問題。主動(dòng)有效地破解這一難題，唯一正確選擇就是大力建設(shè)生態(tài)文明。生態(tài)文明既是理想的境界，也是現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。積極建設(shè)生態(tài)文明，努力促進(jìn)人與自然和諧，是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的目標(biāo)指向。改革開放30年是中國環(huán)保事業(yè)大發(fā)展的30年，也是不懈探索中國特色環(huán)保新道路的30年，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有沉痛的教訓(xùn)。探索中國特色環(huán)境保護(hù)新道路，本質(zhì)上就是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

當(dāng)前，中國環(huán)境保護(hù)將從4方面加大努力：①大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)，②毫不松懈地推進(jìn)主要污染物減排，③充分發(fā)揮環(huán)評(píng)制度的宏觀調(diào)控作用，④切實(shí)解決城鎮(zhèn)環(huán)境問題。2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的發(fā)布施行，又是一大進(jìn)步。因?yàn)閱蝹€(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)實(shí)際上處于決策的末端，而規(guī)劃環(huán)評(píng)的意義在于能在項(xiàng)目決策的前端就把好環(huán)境關(guān)。2002年的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖然對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)有了規(guī)定，但一直處于試點(diǎn)中。根據(jù)新條例，幾乎所有政府及部門編制的規(guī)劃都要受規(guī)劃環(huán)評(píng)條例的規(guī)范。長遠(yuǎn)看，該條例對(duì)政府各部門規(guī)劃制定權(quán)力的分配具有重要規(guī)范作用，當(dāng)環(huán)境因素成為規(guī)劃制定過程中的重要環(huán)節(jié)，它將是一層有力的制度保障。形勢(shì)要求提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格控制“兩高一資”建設(shè)項(xiàng)目。2008年，國家環(huán)保部對(duì)總投資4737億元的156個(gè)“兩高一資”項(xiàng)目不予受理、審批或暫緩審批。此外，到2008年底，中國投資1000多億元建成3.63億kW燃煤脫硫裝機(jī)容量，成為全球脫硫裝機(jī)規(guī)模最大國；投資2000多億元建成1550多座污水處理廠，日處理規(guī)模8600萬t，是世界上污水處理規(guī)模第二大的國家。聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)布的《2009年全球可持續(xù)能源投資趨勢(shì)報(bào)告》顯示，中國在2008年的綠色能源投資超過156億美元，比2007年上升18％，其中投資最活躍的仍然是風(fēng)能發(fā)電和生物燃料項(xiàng)目。中國已躍居成為世界第二大風(fēng)能市場(chǎng)，同時(shí)還是世界上最大的太陽能光伏設(shè)備制造者。

4 中國環(huán)境政策的特點(diǎn)

4.1 充分運(yùn)用命令－控制手段

公害往往都是由于產(chǎn)生污染的企業(yè)或其它建設(shè)項(xiàng)目事先沒有對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響審慎地進(jìn)行評(píng)價(jià)并采取相應(yīng)對(duì)策的后果。為此，中國引進(jìn)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度(一切建設(shè)項(xiàng)目在批準(zhǔn)立項(xiàng)建設(shè)之前必須審查批準(zhǔn)其環(huán)境影響報(bào)告)，自主創(chuàng)造了“三同時(shí)”制度(即污染防治設(shè)施要與生產(chǎn)主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用)，并把它們納入1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，用以防止新污染的發(fā)生。加上“限期治理制度”(對(duì)污染嚴(yán)重、危害大的污染源，由各級(jí)政府下達(dá)限期治理的任務(wù))和“環(huán)保風(fēng)暴”(即通過執(zhí)法檢查，對(duì)違法企業(yè)實(shí)行“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”或補(bǔ)辦手續(xù)，并處以罰款)。同時(shí)，為了增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和參與綜合決策的可能性，不斷提高環(huán)保機(jī)構(gòu)的級(jí)別，以加強(qiáng)監(jiān)督和協(xié)調(diào)能力，避免地方政府的不當(dāng)干預(yù)。

4.2 努力籌集環(huán)境保護(hù)資金

根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，引進(jìn)國外的排污收費(fèi)制度。從排污收費(fèi)匯集的資金中，起先是80％返回給原來繳納排污費(fèi)的企業(yè)，作為治理污染投資的一部分；后來改為“污染治理專用資金”，企業(yè)可以借貸，有償使用，視減排的成效而酌情減免償還。1998年之后，所有在編的人員費(fèi)用都由國庫開支，排污費(fèi)的征收與使用也進(jìn)行了改革。在亞洲金融危機(jī)之后，中國加大了對(duì)于環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

4.3 明確誰應(yīng)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任

《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定；“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！边@就從法律上明確了責(zé)任。需要指出的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也屬于一級(jí)政府。在1992年的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》中，又進(jìn)一步指出：“我國實(shí)踐表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、環(huán)境投入有限的情況下，健全管理機(jī)構(gòu)，依法強(qiáng)化管理是控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項(xiàng)有效手段，也是具有中國特色的環(huán)境保護(hù)道路中一條成功的經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國家“經(jīng)濟(jì)靠市場(chǎng)、環(huán)?？空钡挠幸娼?jīng)驗(yàn)應(yīng)該借鑒。在政府機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革中，環(huán)境保護(hù)作為政府的基本職能將更顯突出?！薄案骷?jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)部門要支持環(huán)保管理部門依法行使監(jiān)督權(quán)力，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；繼續(xù)積極推行各項(xiàng)行之有效的環(huán)境管理制度，全面加強(qiáng)環(huán)境管理?！敝挥忻鞔_了各級(jí)政府保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，才能確保環(huán)境管理的落實(shí)。政策手段中的“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”、“城市環(huán)境綜合整治定量考核”等制度，對(duì)于“綠色GDP”的研究與試點(diǎn)，以及污染減排的問責(zé)制，也正是基于環(huán)保法的這項(xiàng)規(guī)定和國際社會(huì)的有益經(jīng)驗(yàn)，以明確并督促各級(jí)政府負(fù)起責(zé)任。

4.4 鼓勵(lì)“防治結(jié)合”和“綜合利用”

中國環(huán)境政策繼承了歷史上樸素的生態(tài)學(xué)原理和資源永續(xù)利用思想。1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議所確定的環(huán)境保護(hù)“32字方針”，即強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃布局、綜合利用和群眾路線等理念。實(shí)際上，做好規(guī)劃布局、執(zhí)行環(huán)境評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”和“排污許可證”等制度，都是重要的“源頭控制”，而不是被動(dòng)的“末端治理”。至于20世紀(jì)70年代所說的“綜合利用”同后來的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“資源節(jié)約型社會(huì)”也都是一脈相承的。這些政策在發(fā)達(dá)國家是有效的，在中國等發(fā)展中國家同樣非常必要。只是在中國這樣的教育水平、環(huán)境意識(shí)和法制觀念相對(duì)較低的現(xiàn)狀下，實(shí)行起來更為困難而已。中國環(huán)境政策反映在推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)、可再生能源、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面一直非常積極，先后頒布的《中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《可再生能源法》以及生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)工業(yè)園試點(diǎn)、綠色GDP試點(diǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)等等，都充分表明了這一點(diǎn)。

4.5 較早體現(xiàn)對(duì)外開放和國際合作

中國積極參與世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的活動(dòng)，推動(dòng)聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)泌的籌備與召開，在此基礎(chǔ)上，很快推出了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》和《中國21世紀(jì)議程》。中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)(CCICED，簡稱“國合會(huì)”)于1992年成立，這是國務(wù)院的國際性高級(jí)咨詢機(jī)構(gòu)，旨在就環(huán)境與發(fā)展的綜合決策向中國政府提出建議，進(jìn)一步加強(qiáng)國際合作與交流。中國還同很多國家的政府、國際機(jī)構(gòu)以及非政府組織開展環(huán)境領(lǐng)域的合作。

5 中國環(huán)境政策的演變

5.1 地位從基本國策到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

1983年，國務(wù)院宣布環(huán)境保護(hù)是兩項(xiàng)基本國策之一，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境同人口一樣是中國的緊迫問題。9年后，《中國環(huán)境與發(fā)展十大對(duì)策》宣布實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1996年，“九五”計(jì)劃將可持續(xù)發(fā)展同科教興國并列為兩項(xiàng)基本戰(zhàn)略。從國家各部門到地方省、市、縣，都以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)編制發(fā)展規(guī)劃，要求用環(huán)境與發(fā)展相統(tǒng)一的觀念來指導(dǎo)本部門或本地區(qū)的工作。

5.2 重點(diǎn)從偏重污染控制到污染控制與生態(tài)保護(hù)并重。

20世紀(jì)70年代初，中國環(huán)境保護(hù)從治理工業(yè)“三廢”(廢水、廢氣、固體廢物)起步。20世紀(jì)80年代和90年代前期，重點(diǎn)仍是污染控制。1998年，長江發(fā)生特大洪災(zāi)，使全國上下深切地認(rèn)識(shí)到大力保護(hù)自然生態(tài)的緊迫性，為此實(shí)施了一系列政策措施，如：全面停止長江、黃河上中游的天然林的采伐；把生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)列為西部大開發(fā)的首要措施；制定了“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的政策，等等。這標(biāo)志著中國環(huán)境政策發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)折。

5.3 方法從末端治理到源頭控制

20世紀(jì)90年代初，中國工業(yè)污染防治開始實(shí)行“三個(gè)轉(zhuǎn)變”(從“末端治理”向全過程控制轉(zhuǎn)變；從單純濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變；從分散治理向分散與集中治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變)，限制資源消耗大、污染重、技術(shù)落后產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并利用世界銀行貸款開始了清潔生產(chǎn)的試點(diǎn)?！熬盼濉逼陂g，圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)停了8萬多家15種重污染的小企業(yè)，從源頭上減少了資源破壞和與環(huán)境污染。

5.4 范圍從點(diǎn)源治理到流域和區(qū)域的環(huán)境治理

中國以往實(shí)行的“誰污染、誰治理”政策著力于點(diǎn)源控制與濃度控制?！熬盼濉逼陂g，全國普遍加強(qiáng)污染治理，同時(shí)，開展大規(guī)模的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1996～2005年，中國實(shí)施《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》，重點(diǎn)是“三河”、“三湖”加上“兩區(qū)”(SO2污染控制區(qū)和酸雨控制區(qū))、“一市”(北京)和“一?！?渤海)，后又?jǐn)U大到黃河和長江的中上游、三峽庫區(qū)、松花江。在這些重點(diǎn)流域和區(qū)域，多渠道爭(zhēng)取資金，采取綜合性措施，加大治理力度。包括：實(shí)施總量控制政策、排污收費(fèi)政策和“以氣代煤、以電代煤”的能源政策，推動(dòng)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放和加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，努力使這些地區(qū)的環(huán)境惡化狀況有所改善。

5.5 手段從以行政命令為主到以法律、經(jīng)濟(jì)手段為主導(dǎo)

通過多年實(shí)踐，參照國際經(jīng)驗(yàn)，中國環(huán)境政策擴(kuò)展到命令一控制手段、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段、自愿行動(dòng)、公眾參與4個(gè)方面。為了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的激勵(lì)效果，國務(wù)院有關(guān)部門正在按照“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，在基本建設(shè)、綜合利用、財(cái)政稅收、金融信貸以及引進(jìn)外資等方面，制定與完善有利于環(huán)保的經(jīng)濟(jì)政策措施。

6 結(jié)語

中國目前正處于工業(yè)化與城市化中期，據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，這也是環(huán)境事故的高發(fā)期。松花江、太湖、陽宗海等地相繼發(fā)生的污染事故，加深了公眾和外界的憂慮。但是，從中國環(huán)境與發(fā)展政策的形成與演變中，可以看到中國堅(jiān)定地走可持續(xù)發(fā)展之路的決心與行動(dòng)。溫家寶總理說，“十一五”計(jì)劃提出了5年內(nèi)單位GDP能源消耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％目標(biāo)，這是針對(duì)資源環(huán)境壓力日益加大的突出問題提出來的，具有明確的政策導(dǎo)向。全國上下3年多來的努力，取得了明顯成效。

胡錦濤主席2009年9月在聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)上莊嚴(yán)宣布，到2020年，中國單位GDP二氧化碳排放將比2005年有顯著下降；要大力發(fā)展可再生能源和核能；大力增加森林碳匯；大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等。

低碳經(jīng)濟(jì)是一種正在興起的經(jīng)濟(jì)形態(tài)和發(fā)展模式，它包含低碳產(chǎn)業(yè)、低碳技術(shù)、低碳城市、低碳生活等一系列新內(nèi)容，是人類社會(huì)繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一大進(jìn)步。其目標(biāo)是應(yīng)對(duì)氣候變化、確保能源安全和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；特征是低能耗、低排放、低污染；核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。它通過大幅度地提高能源效率，大規(guī)模地使用可再生能源與低碳能源，大范圍地研發(fā)應(yīng)用溫室氣體減排技術(shù)，以建設(shè)低碳社會(huì)，維護(hù)生態(tài)平衡。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，是一場(chǎng)涉及生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念、國家權(quán)益和人類命運(yùn)的全球性革命，又是全球經(jīng)濟(jì)不得不從高碳能源轉(zhuǎn)向低碳能源的一個(gè)必經(jīng)階段。

目前，“建設(shè)生態(tài)文明”的號(hào)角已經(jīng)吹響，政府、企業(yè)、公眾都要發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，面對(duì)氣候變化、能源安全和“綠色經(jīng)濟(jì)”國際競(jìng)爭(zhēng)，及早籌劃向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)環(huán)保協(xié)同效應(yīng)、搶占世界新技術(shù)高地、由大國變強(qiáng)國的極好機(jī)遇。

(編輯：劉照勝)