摘要:隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，當(dāng)前以政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)政策性貸款模式已不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元化需求。面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)對(duì)政策性金融多元化需求現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)政策性貸款運(yùn)作應(yīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作、商業(yè)化管理，并逐步由“政府主導(dǎo)，專業(yè)銀行投入的單業(yè)務(wù)模式”向“政策引導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)廣泛參與的多元化業(yè)務(wù)模式”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè) 政策性貸款 市場(chǎng)化運(yùn)作

所謂“政策金融”，目前還沒有統(tǒng)一的定義。很多研究者將政策金融定義為公共部門所從事的金融活動(dòng)，還有人根據(jù)金融中介理論，認(rèn)為政策金融應(yīng)是指公共部門所從事的金融中介活動(dòng)。日本學(xué)者小濱裕久、奧田英信等人在比較一般的意義上將政策金融定義為“為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等特定的政策目標(biāo)而采取的金融手段”，也即為了培育特定的戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)，在利率、貸款期限、擔(dān)保條件等方面予以優(yōu)惠，并有選擇地提供資金。政策金融并不僅僅是由政策性金融機(jī)構(gòu)提供資金(即狹義的政策金融)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在政府的引導(dǎo)下為特定產(chǎn)業(yè)政策提供資金也包括在內(nèi)(即廣義的政策金融)(小濱、奧田等，1994)?；谶@種觀點(diǎn)，我們認(rèn)為農(nóng)業(yè)政策性金融是一個(gè)內(nèi)容涵蓋比較廣泛的概念，它不僅限于農(nóng)業(yè)政策性銀行的貸款，還包括享受政府政策優(yōu)惠、享受政府資助和擔(dān)保的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)貸款。從目前我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款的發(fā)放情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行提供的農(nóng)業(yè)政策性貸款由于業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)規(guī)模狹小，已越來(lái)越難以滿足我國(guó)支農(nóng)政策的需要。充分利用金融市場(chǎng)資源，拓展我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款實(shí)現(xiàn)形式，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款的支農(nóng)力度和效果，是當(dāng)今農(nóng)業(yè)政策性金融亟待解決的一個(gè)重大課題。

一、當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款的運(yùn)作現(xiàn)狀

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)主要由農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行承辦。采取以政府主導(dǎo)的運(yùn)作模式，即在政府或政府部門的支持和策劃下，以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)，按照規(guī)定的范圍、對(duì)象，用直接或間接的方法，向特定的群體發(fā)放貸款，并對(duì)貸款損失給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償。這種運(yùn)作模式曾在增加農(nóng)產(chǎn)品供給、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高等方面發(fā)揮了重要的保障和支撐作用。但隨著糧棉油市場(chǎng)化體制改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性金融功能不斷弱化，難以滿足當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.信貸品種單一，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多元化需求不相適應(yīng)。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)政策性貸款的需求逐步多元化，涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展生產(chǎn)、流通、居民生活、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。然而從供給上看，我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)政策性貸款主要是農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)貸款，貸款對(duì)象主要傾斜于流通環(huán)節(jié)，不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的多元化需求。雖然農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行于2004年以后逐步開辦了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料貸款業(yè)務(wù)。但新開辦的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款支持的范圍僅限于農(nóng)村路網(wǎng)、電網(wǎng)、水網(wǎng)、信息網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村能源和環(huán)境設(shè)施建設(shè);農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款支持范圍限于農(nóng)田水利基本建設(shè)和改造、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地開發(fā)與建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)體系和農(nóng)村流通體系建設(shè)。

2.信貸方向偏離，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的需求重點(diǎn)不相適應(yīng)。從各國(guó)農(nóng)業(yè)政策性資金運(yùn)用規(guī)律來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)政策性金融的支農(nóng)業(yè)務(wù)重點(diǎn)多偏重于農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)中領(lǐng)域，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，才逐漸將其資金運(yùn)用向流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。然而在我國(guó)1998年農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)調(diào)整之后，目前在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的信貸資產(chǎn)中，除了極少量用于簡(jiǎn)易建倉(cāng)等小型基本建設(shè)外，其余均投向糧棉油流通環(huán)節(jié)。從糧棉油收購(gòu)資金流程中可以看出，以收購(gòu)貸款的注入形成的糧棉油商品物資運(yùn)動(dòng)，其本身并沒有體現(xiàn)農(nóng)民與農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之間的任何債權(quán)和債務(wù)關(guān)系，只是以間接的資金再循環(huán)方式作用于農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過(guò)程，使得政策支農(nóng)貸款實(shí)際上脫離了農(nóng)村系統(tǒng)的資金運(yùn)動(dòng)。因而，當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款的信貸支農(nóng)功能在很大程度上被淡化了。

3.信貸效率低下，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資金需求具有長(zhǎng)期性特征。但農(nóng)業(yè)政策性信貸供給效率不高，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。一方面，表現(xiàn)為信貸質(zhì)量不高。政策性貸款不良貸款占比明顯高于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)和合作性金融機(jī)構(gòu)。貸款大都缺乏相應(yīng)的庫(kù)存商品物質(zhì)保證或被不合理占用。另一方面，表現(xiàn)為信貸資金使用效率低下。從期限上劃分，農(nóng)發(fā)行現(xiàn)有的糧棉油收購(gòu)貸款應(yīng)當(dāng)屬于短期性資產(chǎn)，按農(nóng)發(fā)行現(xiàn)行辦理貸款的有關(guān)規(guī)定，糧棉油收購(gòu)、調(diào)銷、儲(chǔ)備貸款的期限都不得超過(guò)1年。但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中，由于糧棉企業(yè)受收購(gòu)商品供過(guò)于求、銷售困難等情況的制約，致使貸款一再展期，形成了短期貸款被企業(yè)長(zhǎng)期占用，使用效率低下。

二、農(nóng)業(yè)政策性貸款市場(chǎng)化運(yùn)作的模式選擇

農(nóng)業(yè)政策性貸款運(yùn)中面臨的各種困境，歸根結(jié)底是由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款運(yùn)作模式的過(guò)于僵化。改變當(dāng)前政策性貸款運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性貸款的市場(chǎng)化運(yùn)作，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性金融改革的必然趨勢(shì)。

(一)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行經(jīng)營(yíng)管理模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性貸款的市場(chǎng)化運(yùn)作。一是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金來(lái)源的市場(chǎng)化。除財(cái)政每年在預(yù)算中專門安排相應(yīng)數(shù)量的資金補(bǔ)充農(nóng)業(yè)政策銀行資本金外，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以通過(guò)市場(chǎng)化的手段拓展資金來(lái)源:如國(guó)家對(duì)農(nóng)發(fā)行實(shí)行優(yōu)惠稅收政策，通過(guò)免征農(nóng)發(fā)行的所得稅、提高稅前風(fēng)險(xiǎn)撥備比例等稅收激勵(lì)措施擴(kuò)大其資本金來(lái)源;考慮發(fā)行股票由中央財(cái)政或有關(guān)商業(yè)銀行和地方政府定向購(gòu)買參股，增加其資本資來(lái)源;制定有關(guān)法規(guī)，適當(dāng)拓展農(nóng)發(fā)行吸收存款的范圍，拓展農(nóng)發(fā)行參與同業(yè)拆借市場(chǎng)的范圍，擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。二是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金使用的市場(chǎng)化。首行，作為政策性銀行，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要利用市場(chǎng)化手段拓展政策性業(yè)務(wù)。深化對(duì)政策性業(yè)務(wù)的理解，不能只局限于原有的農(nóng)業(yè)政策性業(yè)務(wù)范圍，可將政策性貸款項(xiàng)目分為純政策性貸款項(xiàng)目和準(zhǔn)政策性貸款項(xiàng)目和地方政策性貸款項(xiàng)目，可以對(duì)這些不同的項(xiàng)目采取不同的信貸支持政策。其次，適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作和可持續(xù)發(fā)展需要，拓展商業(yè)性業(yè)務(wù)。當(dāng)前在繼續(xù)做好糧食收儲(chǔ)業(yè)務(wù)，確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)可放在支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)村綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)小企業(yè)、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和轉(zhuǎn)化、開展扶貧開發(fā)以及農(nóng)產(chǎn)品流通加工等方面，可考慮開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和貸款擔(dān)保等保障性業(yè)務(wù)。

(二)通過(guò)特定操作或政策組合，推動(dòng)商業(yè)性金融與政策性金融業(yè)務(wù)的結(jié)合。在現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，通過(guò)不同機(jī)構(gòu)之間的政策搭配來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策性金融功能。其實(shí)所謂的組合搭配，主要是指宏觀和微觀上的搭配，即宏觀上為實(shí)現(xiàn)一定的政策目的或戰(zhàn)略目標(biāo)，但在微觀運(yùn)作上仍然發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用。在這個(gè)過(guò)程中，發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用的主要是政府及財(cái)政部、中央銀行等政府部門，而微觀行為主體就是一般的商業(yè)性機(jī)構(gòu)。例如對(duì)于中小企業(yè)的發(fā)展，宏觀政策上可以規(guī)定各商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)必須有一定的比例的資金是貸放給中小企業(yè)的，至于貸放給哪一家中小企業(yè)，則是在市場(chǎng)機(jī)制作用下由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主的理性選擇。具體來(lái)說(shuō)，可以規(guī)定任何商業(yè)銀行必須把自己貸款的40%貸放給中小企業(yè)，超過(guò)這個(gè)比例的由政府財(cái)政給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)不到該比例必須交納罰款或接受其他的懲罰措施(包括在后續(xù)時(shí)間規(guī)定更高的比例)。這就有效地發(fā)揮了政策金融的補(bǔ)充和引導(dǎo)功能，市場(chǎng)機(jī)制不能完成的，在政策的引導(dǎo)下可以得到有效補(bǔ)充。其實(shí)這里并不需要一定由政府來(lái)承擔(dān)政策性金融活動(dòng)的損失，政府只是給出方向并做好相應(yīng)的配套措施和制度建設(shè)，那么一方面可以保證有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)得到足夠資金支持，另一方面可以促使各商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)去選擇更有發(fā)展前途的中小企業(yè)。

三、推動(dòng)農(nóng)業(yè)政策貸款市場(chǎng)化運(yùn)作的政策措施

農(nóng)業(yè)政策貸款市場(chǎng)化運(yùn)作的核心在于利用市場(chǎng)機(jī)制去自發(fā)實(shí)現(xiàn)政策性金融目的。在當(dāng)前農(nóng)村信貸產(chǎn)品單一、市場(chǎng)化手段較少的情況，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大信貸創(chuàng)新力度，推動(dòng)農(nóng)村金融市場(chǎng)機(jī)制的建立，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性貸款市場(chǎng)化運(yùn)作模式得以確立的關(guān)鍵。

(一)建立農(nóng)村資金回流強(qiáng)制機(jī)制，增強(qiáng)拓展農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)的壓力。以法律的形式規(guī)定縣域商業(yè)銀行必須將存款的一定比例投放到當(dāng)?shù)?，可將縣域經(jīng)濟(jì)按照發(fā)展的水平和質(zhì)量劃分為ABC三類，確定不同類別縣域的最低存貸比例。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)輔之以必要的行政手段，對(duì)未達(dá)到存貸比例的縣域金融機(jī)構(gòu)實(shí)行繳存特種存款，提高準(zhǔn)備金率、提高營(yíng)業(yè)稅等懲戒措施，對(duì)達(dá)到最低存貸比例的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行相應(yīng)的激勵(lì)手段。建立國(guó)家農(nóng)業(yè)投融資委員會(huì)，強(qiáng)化支農(nóng)資金管理。建議成立國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)投融資委員會(huì)，將國(guó)務(wù)院各涉農(nóng)部門的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政資金以及各級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)資金，農(nóng)發(fā)行、開發(fā)銀行、農(nóng)行、農(nóng)信社以及其他各商業(yè)銀行的支農(nóng)信貸資金統(tǒng)一歸集到該委員會(huì)統(tǒng)籌管理，確保各項(xiàng)支農(nóng)資金及時(shí)足額到位，提高使用效率。通過(guò)建立農(nóng)村資金回流與穩(wěn)定機(jī)制，倒逼農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不斷拓展農(nóng)業(yè)政策貸款業(yè)務(wù)。

(二)充分發(fā)揮政策杠桿作用，增強(qiáng)拓展農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)的動(dòng)力。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金制度，并在再貸款、再貼現(xiàn)等方面結(jié)合支農(nóng)貢獻(xiàn)給予優(yōu)惠政策。建立科學(xué)的縣域金融機(jī)構(gòu)的分類監(jiān)管制度，建立一套因地制宜、因行制宜的縣域銀行監(jiān)管考評(píng)體系和指標(biāo)，適當(dāng)放松對(duì)中小農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存貸比例的最高限制，放松對(duì)農(nóng)村信貸創(chuàng)新產(chǎn)品的管制，對(duì)農(nóng)村信貸服務(wù)開展較好的機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、并購(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管費(fèi)用減免等方面給予支持。對(duì)支農(nóng)信貸投入力度大、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新多的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予部分稅收的減免。

(三)建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與分散機(jī)制，激發(fā)拓展農(nóng)業(yè)政策性貸款業(yè)務(wù)的潛力。盡快建立政府農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)基金，發(fā)揮對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償作用，對(duì)出現(xiàn)因大面積自然災(zāi)害等引起的農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)直接給予一定補(bǔ)償。加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度建設(shè)，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，建立銀行與保險(xiǎn)業(yè)在農(nóng)村金融中的協(xié)作機(jī)制。健全農(nóng)村各類信用擔(dān)保體系，面向農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村互助擔(dān)保組織，建立擔(dān)保基金，鼓勵(lì)各類信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融創(chuàng)新，積極拓展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)。

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(作者單位:中國(guó)人民銀行郴州市中心支行)