一、目前湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展所面臨的問題

1、縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中金融支持乏力

一是縣域金融機構(gòu)銳減。近幾年來，出于自身經(jīng)濟效益的考慮，國有商業(yè)銀行更加注重集約化經(jīng)營，實行扁平化治理，縣域內(nèi)的國有商業(yè)銀行機構(gòu)大量撤并。金融機構(gòu)數(shù)量減少。有限的金融機構(gòu)難以滿足縣域經(jīng)濟分散化、多元化的金融需求。

二是縣域信貸服務(wù)日益萎縮。貸款總額增長緩慢，縣域貸款增長的速度遠遠落后于經(jīng)濟增長的速度。信貸服務(wù)種類少，且大多集中于短期流動資金貸款，且目前各縣級支行信貸審批權(quán)很小。

三是縣域金融機構(gòu)功能逐步衰退。隨著縣域國有商業(yè)銀行機構(gòu)網(wǎng)點的收縮，信貸業(yè)務(wù)向中心城市集中，原有的信貸、融資、結(jié)算、房地產(chǎn)金融、代收代付、咨詢評估等業(yè)務(wù)急劇減少，縣域網(wǎng)點逐漸演變成了“存款服務(wù)所”。

四是縣域金融資金實力不足。由于銀行在縣域的網(wǎng)點在逐步減少，縣級農(nóng)行的信貸審批被上收，郵儲及其他商業(yè)銀行，成了縣域資金外流的“抽水機”?？h域金融整體處于供給嚴重不足的狀態(tài)，以支持“三農(nóng)”為己任的農(nóng)村信用社成為縣域信貸服務(wù)的主力，其貸款占全部貸款比重上升到第一位。但農(nóng)信社其因歷史包袱沉重，加之治理水平低下，結(jié)算手段落后，吸儲能力不強，很難真正成為為縣域經(jīng)濟服務(wù)的金融主力軍。農(nóng)民貸款難的問題難以得到根本解決，整個農(nóng)村金融服務(wù)體系仍然比較脆弱。

2、縣域規(guī)劃無序、項目開發(fā)零亂，不能有效推動的縣域經(jīng)濟的發(fā)展

縣域經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，無序發(fā)展現(xiàn)象較為嚴重，制約著農(nóng)民收入的提高和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而縣域規(guī)劃體系的不完善是產(chǎn)生這一問題的重要原因之一。由于各級政府經(jīng)濟意識的影響帶來的相互競爭、互挖門檻、盲目引進、重復(fù)布局所造成的資源浪費、發(fā)展無序、重復(fù)建設(shè)的狀況。要特別重視在快速城鎮(zhèn)化形勢下，由于規(guī)劃，尤其是區(qū)域規(guī)劃滯后造成的無序開發(fā)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟人口發(fā)展、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)利用與縣域經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)能力不足的狀況。

3、縣域經(jīng)濟起步晚，市場建設(shè)和信用建設(shè)落后，作為借款主體的國有投資公司法人治理結(jié)構(gòu)不健全

近年來，在湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融支持方面，大多借款主體是國有投資公司，但該類借款主體大多法人治理結(jié)構(gòu)不健全，難以保證投資后資產(chǎn)保值增值。國家為了規(guī)范政府投融資行為，完善政府投融資體系，將國有投資公司作為具體實施政府投資行為的載體。這一舉措使國有投資公司成為開發(fā)性金融借款法人主體，通過公司自主經(jīng)營和自我發(fā)展，進行國有資產(chǎn)資本運營，達到國有資產(chǎn)保值增值目標，以減少金融機構(gòu)的信貸風險。然而，從實際情況來看，國有投資公司在很大程度上仍然依附于政府，國有資產(chǎn)代理人虛擬的狀況并未作根本轉(zhuǎn)變，對營運范圍內(nèi)的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)控制力較弱，從而削弱了國有投資公司的資產(chǎn)保值增值優(yōu)勢，降低了其自擔風險的能力，也會將風險轉(zhuǎn)移銀行。更嚴重的是，一些地方的政府融資平臺公司只負責融資，沒有對項目建設(shè)和資金運用的管理權(quán);同時，項目建成后的收益由項目單位享有或直接上繳財政，借款人不能參與分配，這種借款人和用款人分離情況使得銀行面臨貸款使用失控和貸款歸還無保障的風險。另外，政府作為實際的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代理人的特殊身份，使其仍保留干涉企業(yè)運營的權(quán)利。政府與國有投資公司之間并沒有形成真正的委托代理關(guān)系，從而削弱了國有投資公司市場化運作的優(yōu)勢，降低了其自擔風險的能力。

4、縣域財政力量薄弱，對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持力度有限

在我國現(xiàn)行的分稅制體制框架下，絕大部分縣級財政收入微薄，縣鄉(xiāng)債務(wù)負擔沉重，農(nóng)業(yè)稅取消后，縣鄉(xiāng)政府獲得收入的渠道迅速萎縮，縣鄉(xiāng)政府的財政支農(nóng)能力嚴重虛弱，財政對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持力量十分有限。

5、縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中人才匱乏、金融基礎(chǔ)設(shè)施落后

相對于城市人才隊伍建設(shè)，全省縣域發(fā)展所需要的人才隊伍較為明顯地存在著總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、素質(zhì)不高等問題，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的急需人才、熟悉項目運作與融資規(guī)則的高層次人才普遍匱乏，嚴重制約著縣域經(jīng)濟提升后勁和競爭力。會計、律師、支付、信用、業(yè)績考核和執(zhí)法等金融基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)制度落后;市場不能聚合社會的各種能力和積極因素推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

二、湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展的對策與建議

1、充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，促進縣域金融服務(wù)體系建設(shè)

(1)扶持、增加縣域金融組織與機構(gòu)

扶持和鼓勵多種所有制、多種形式的有助于縣域經(jīng)濟發(fā)展的金融組織。鼓勵發(fā)展適合湖南縣域經(jīng)濟特點和需要的各種微型金融服務(wù)，支持村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展，鼓勵有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)到農(nóng)村增設(shè)分支機構(gòu)或網(wǎng)點。支持和鼓勵各類金融機構(gòu)到縣域設(shè)立分支機構(gòu)，建議銀行業(yè)金融機構(gòu)在縣以下地區(qū)增設(shè)分支機構(gòu)或營業(yè)網(wǎng)點，并在當年向當?shù)卦黾油斗刨J款的新增網(wǎng)點給予一次性的開辦費補助。

(2)加大對助貸機構(gòu)的支持力度

開發(fā)銀行堅持“以政府合作為基礎(chǔ)，以助貸機構(gòu)和平臺建設(shè)為手段，以風險分擔和補償為保障”的金融運行機制。以“四臺一會”(組織平臺即合作辦、融資平臺、擔保平臺、公示監(jiān)督平臺和信用協(xié)會)組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，簽訂合作協(xié)議，構(gòu)建各類合作平臺并向下延伸，由助貸機構(gòu)對借款人的償還能力和擔保情況作客觀公允的考察評估，再由助貸機構(gòu)受理開發(fā)性金融貸款申請和確定支持項目，并對申請按照合作協(xié)議加以審查，提出意見后報開發(fā)銀行批準。但由于受到業(yè)務(wù)特點的限制，開發(fā)銀行須借助政府協(xié)助，才能實現(xiàn)對實際借款人的貸后跟蹤監(jiān)督。政府可以從以下幾個方面對助貸機構(gòu)進行扶持:一是制定規(guī)則，改善外部環(huán)境，扶持并監(jiān)督助貸機構(gòu);二是資金支持，政府財政直接出資建立助貸機構(gòu);三是對助貸機構(gòu)進行財政補貼和稅收優(yōu)惠;四是分散風險，提供再擔保，對失敗項目承擔補償責任。

(3)鼓勵縣域金融機構(gòu)增加產(chǎn)品和服務(wù)項目

支持銀行業(yè)金融機構(gòu)不斷推出各種適合“三農(nóng)”特點的金融產(chǎn)品和服務(wù)。鼓勵農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，積極推動全省銀行業(yè)金融機構(gòu)開展直接面對農(nóng)戶的小額授信業(yè)務(wù)試點。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)對農(nóng)民創(chuàng)業(yè)予以貸款扶持。支持銀行業(yè)金融機構(gòu)擴大扶貧小額貸款規(guī)模。完善現(xiàn)有扶貧小額貸款實施辦法，堅持以扶貧效果為導(dǎo)向，取消扶貧貸款的計劃控制，鼓勵金融機構(gòu)對建檔立卡的貧困農(nóng)戶發(fā)放扶貧貸款。扶貧小額貸款的發(fā)放堅持以項目為載體，重點支持貧困農(nóng)戶發(fā)展短平快生產(chǎn)項目、培育特色產(chǎn)業(yè)等。

(4)發(fā)揮政府職能，引導(dǎo)地下金融“陽光化”

湘西非法集資事件涉及非法融資70億元。該事件暴露了監(jiān)管方面的不足，但從另一方面，說明民間資金活躍。為更好的引導(dǎo)民間資金，建議在堅持管理體制不變、縣級聯(lián)社法人地位不變、為農(nóng)服務(wù)宗旨不變的前提下，鼓勵各地農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類企業(yè)法人入股的銀行，以促進和規(guī)范地下金融合法化。

2、加強財政資金激勵機制建設(shè)，創(chuàng)造良好的縣域金融生態(tài)環(huán)境

(1)發(fā)揮財政性資金的激勵作用

對經(jīng)金融監(jiān)管部門和省政府授權(quán)部門批準組建的村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村小額貸款公司以及農(nóng)民專業(yè)合作社設(shè)立的信用合作組織等新型農(nóng)村金融組織，省財政可按其已到位注冊資本的2%給予一次性獎勵。對新型農(nóng)村金融組織為農(nóng)服務(wù)業(yè)務(wù)繳納的所得稅地方留成部分和營業(yè)稅，省財政按其50%給予獎勵。對于開展農(nóng)戶小額授信試點的金融機構(gòu)，省財政按試點金融機構(gòu)當年發(fā)放小額貸款月均余額的5‰給予風險補償。

對參加省有關(guān)部門組織并取得培訓(xùn)合格證書的人員所發(fā)生的培訓(xùn)費用，省財政給予50%的補貼。對于以農(nóng)業(yè)擔保為主要經(jīng)營范圍的新設(shè)擔保公司，如1年內(nèi)農(nóng)業(yè)項目擔保額占其業(yè)務(wù)總量50%以上的，省財政按其注冊資本2%給予一次性獎勵。對現(xiàn)有擔保公司積極開展涉農(nóng)擔保業(yè)務(wù)的，省財政按其當年為涉農(nóng)(含農(nóng)民創(chuàng)業(yè))項目提供擔保月均額的2%給予風險補償。鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)增加對農(nóng)戶聯(lián)保、農(nóng)戶互保以及農(nóng)村信貸聯(lián)保體的信貸投放，省財政按金融機構(gòu)上述貸款新增額的1%給予風險補償。

(2)發(fā)揮財政性資金的組織增信作用，增強擔保與補償功能

建立政府扶持、多方參與、市場運作的信貸擔保機制。鼓勵各類擔保機構(gòu)進入農(nóng)村市場，積極開展涉農(nóng)擔保業(yè)務(wù)，省財政每年可安排一定比例的中小企業(yè)擔?；鹩糜诠膭钌孓r(nóng)擔保業(yè)務(wù)。鼓勵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作組織等組建擔保公司。省財政可安排一定數(shù)額資金專項支持建立省級再擔保體系，為縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)提供再擔保支持。2008年5月中旬，湖北省委、省政府召開的全省縣域經(jīng)濟工作會議上，湖北省政府就明確安排財政專項借款(每縣500萬元)用于支持縣(市、區(qū))中小企業(yè)信用擔保體系建設(shè)，各市縣擔保機構(gòu)實力不斷增強，近3年注冊資本金大多增長1倍以上，擔保能力大幅提高。

鼓勵各地推行農(nóng)戶聯(lián)保、農(nóng)戶互保、專業(yè)合作組織為成員擔保等多種信用保證方式，嘗試和探索建立農(nóng)村信貸聯(lián)保體模式，有效分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)貸款風險。省財政建立涉農(nóng)貸款風險補償制度，對銀行業(yè)金融機構(gòu)當年新增涉農(nóng)貸款可能產(chǎn)生的風險給予適當補償，補償標準可設(shè)為年末涉農(nóng)貸款余額比上一年度末余額凈增額的2‰。風險補償資金專項用于增加銀行業(yè)金融機構(gòu)的風險準備金。市、縣財政也可相應(yīng)建立涉農(nóng)貸款風險補償制度。

3、通過財政性資金撬動貸款資源，利用行政手段體現(xiàn)并實現(xiàn)市場意圖，形成最佳配合，實現(xiàn)多贏

財政性資金具有量大、穩(wěn)定、利息成本低等特點，是最受銀行歡迎的資金之一。財政性資金在銀行資金總量中占比大小是衡量一個銀行與地方政府配合程度的重要標志。通過調(diào)整財政性資金在各銀行的存款比例，可促成各金融機構(gòu)將財政意圖與銀行的市場定位和經(jīng)營理念的有機融合，實現(xiàn)多贏。

4、統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，突出重點，分批整合

(1)立足實際，做實縣域經(jīng)濟規(guī)劃

在國家“擴內(nèi)需、促增長”的大背景下，各縣域應(yīng)根據(jù)地理區(qū)位條件、資源比較優(yōu)勢、市場需求以及中心城市輻射帶動等方法對縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行合理的定位，快速提高縣域經(jīng)濟的城市化、工業(yè)化水平和加快縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，促進縣域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。但各縣域在編制縣域經(jīng)濟規(guī)劃時，要根據(jù)縣域經(jīng)濟發(fā)展階段，分別制定短期和中長期規(guī)劃。同時，要立足縣域?qū)嶋H，把經(jīng)濟規(guī)劃綱要和具體專項規(guī)劃相結(jié)合，把五年規(guī)劃和年度計劃相結(jié)合，不受時間限制，要直接編制規(guī)劃實施方案，突出可操作性?？h域經(jīng)濟規(guī)劃內(nèi)容上應(yīng)從產(chǎn)業(yè)上劃分，以專項(專題)規(guī)劃為主，重點對全局有重大牽動作用的重大事項進行規(guī)劃。同時，各縣域要加大吸引域外直接投資、間接投資以至并購?fù)顿Y的力度，彌補當?shù)厣a(chǎn)要素的缺口和劣勢，整合構(gòu)筑“零資源經(jīng)濟”的能力，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展區(qū)域特色規(guī)模經(jīng)濟，以實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。

(2)對初具規(guī)模的集聚型縣域中小企業(yè)進行科學規(guī)劃，組建集聚型縣域中小企業(yè)的平臺企業(yè)，通過與平臺企業(yè)的對接實現(xiàn)縣域零售金融業(yè)務(wù)的批發(fā)化

政府可在金融部門的協(xié)助下設(shè)計參照類似產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資方式，使其在內(nèi)生地成為平臺企業(yè)出資人之一的同時，以自身的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)和個人入股，形成有利于減少同類企業(yè)重復(fù)投入、有利于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟、有利于形成共同品牌和打開銷路的特色產(chǎn)業(yè)平臺企業(yè)。政府可以現(xiàn)金、土地或標準化廠房等形式注資。平臺則可依據(jù)公司制設(shè)計組織管理架構(gòu)，建立適應(yīng)產(chǎn)業(yè)市場的組織制度。根據(jù)市場化原則，平臺企業(yè)管理層采用社會公開招聘，打造專業(yè)化管理團隊。同時對管理層進行股權(quán)激勵，確保平臺企業(yè)的市場化運作。

由于平臺企業(yè)連接縣域內(nèi)眾多企業(yè)或者千家萬戶，平臺企業(yè)通過類似高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)孵化器和金融租賃的原理，可以降低相關(guān)企業(yè)具有共性的固定資產(chǎn)投入資金壓力。另外，通過預(yù)付銷售款等方式相當于給產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)和經(jīng)營戶提供短期流動資金貸款。這樣，通過支持平臺企業(yè)的方式，可實現(xiàn)用金融批發(fā)的模式間接為眾多零散中小企業(yè)和農(nóng)戶提供高效的金融服務(wù)，從而解決縣域金融業(yè)務(wù)低效的問題。特色產(chǎn)業(yè)平臺企業(yè)可以成為開發(fā)性金融的直接合作主體。

5、加強縣域政府類融資平臺建設(shè)，創(chuàng)新投融資模式，建立多元化的適應(yīng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的投融資機制

(1)整合政府投資資源，增強投融資平臺的投融資能力

從湖南縣域經(jīng)濟實力來看，如果沒有強有力的投融資市場主體，制度安排和資源整合力度，則很難影響資金的流動和聚集。各縣政府要像重視項目建設(shè)一樣重視融資平臺的建設(shè)，通過融資平臺開展引資合資、資本運作和借貸融資，憑借更高的盈利能力和信用等級吸引外埠資金。各市(縣)政府可以投融資平臺現(xiàn)有盈利性存量資產(chǎn)為基礎(chǔ)，通過劃轉(zhuǎn)存量國有資產(chǎn)、賦予國有資產(chǎn)經(jīng)營收益權(quán)、增加國有資本金投入和提供專項補貼資金等方式，增強投融資平臺的盈利能力，擴大現(xiàn)金流量，使投融資平臺的盈利性資產(chǎn)規(guī)模、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負債率符合市場化融資的要求。此外，投融資平臺還要切實加強自身建設(shè)，堅持市場化運作方向，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，加強財務(wù)管理，完善內(nèi)部績效考核制度和過失責任追究制度。防范債務(wù)風險，不斷提高國有資產(chǎn)經(jīng)營和投融資管理水平。在完善政府對平臺“輸血”機制的同時，不斷增強平臺自身的“造血”功能，并逐步擺脫對政府資源和財政補貼還款的依賴。

(2)政府賦權(quán)，創(chuàng)新多種融資模式

以政府賦權(quán)的各級融資平臺為借款主體，采用“省帶縣”、“市帶區(qū)、縣、鎮(zhèn)、村”和“縣帶鎮(zhèn)、村”等多層級的融資模式。使用該種融資模式，需重點把握、整體推進，逐級孵化、逐級落實;同時要抓住貸款投向、運作方式、還貸機制三個環(huán)節(jié);把好申貸項目、申貸額度、貸款決策三道關(guān)口;堅持城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)綜合規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。 在探索適合縣域經(jīng)濟發(fā)展的融資模式的過程中，至少可以考慮以下幾種:一是政府融資平臺模式。通過建立縣級融資平臺，整合各種支農(nóng)資金的資源，建立一個平臺、一個信用、一個賬戶的“三個一”貸款模式，逐步形成由一個融資平臺帳戶管理各級政府的支農(nóng)資金和貸款發(fā)放、回收的管理機制和管理制度，形成統(tǒng)一的信用支持和管理模式，支持縣域基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)資源開發(fā)及農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。二是行業(yè)融資平臺模式。通過教育、醫(yī)療等行業(yè)融資平臺，將行業(yè)部門安排的農(nóng)村建設(shè)資金與開行貸款資金相結(jié)合，采取統(tǒng)借統(tǒng)還的方式，重點支持縣域民生領(lǐng)域工程項目。三是龍頭企業(yè)融資平臺模式。通過有實力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，采取“公司+農(nóng)戶”的方式，以龍頭企業(yè)的信用優(yōu)勢、資金優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，積極支持農(nóng)產(chǎn)品加工和“萬村千鄉(xiāng)”流通等項目，解決農(nóng)民的產(chǎn)品銷售問題，帶動農(nóng)民共同致富。四是融資平臺擔保平臺模式。開行可以間接方式，支持縣政府及地方龍頭企業(yè)建立支持農(nóng)村發(fā)展的融資擔保公司。農(nóng)村擔保公司按市場化方式運作。擔保公司在為農(nóng)村企業(yè)貸款提供擔保、解決融資難的問題的同時，也可擴大開發(fā)銀行金融支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的力度。

(3)政府引導(dǎo)，創(chuàng)新“保增長、擴內(nèi)需”背景下的貸款品種

在當前“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”的形勢下，為大力推動地方經(jīng)濟發(fā)展，尤其是縣域經(jīng)濟的發(fā)展，可以進一步發(fā)揮開發(fā)銀行的作用，開行除繼續(xù)發(fā)揮中長期信貸業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)優(yōu)勢外，還可聯(lián)合各類金融機構(gòu)高效利用現(xiàn)有“貸、投、債、租”等組合金融產(chǎn)品，主動配合各級政府、企業(yè)多渠道解決項目資本金問題。同時，在政府的引導(dǎo)下，開行可與政府、企業(yè)密切結(jié)合實際情況共同研究探索相關(guān)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，以全方位的綜合金融服務(wù)解決影響地方經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸問題。

(課題組成員:周侃 胡慶和李峰峰)