摘要:本文以財政均等化和公共服務均等化為視野，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、地方財政能力和公共服務水平的差距選擇指標，對西部省區(qū)市之間和西部與全國平均水平的差距進行研究表明:不僅西部與全國在經(jīng)濟發(fā)展、地方政府財政能力和公共服務水平上存在很大差距，而且西部省區(qū)市之間在上述三項指標上的差距同樣顯著并且有逐年拉大趨勢;不論是西部地區(qū)與全國比較還是西部省區(qū)市之間，在財政能力上的不均等程度均大于在經(jīng)濟發(fā)展和公共服務水平上的非均衡程度。

關(guān)鍵詞:西部地區(qū);基本公共服務;財政均等化

中圖分類號:F061.5文獻標識碼:A文章編號:1008-6269(2010)02-0032-04

一、引言

公共服務均等化的概念來源于西方，我國對此問題的研究開始于近幾年。學者們普遍認為，所謂公共服務均等化，是指在一國之內(nèi)的處于不同地區(qū)的所有居民都能享受到大致相等的基本公共服務。對于哪些公共服務應屬于基本公共服務并納入均等分配，大多數(shù)學者認為:與民生有關(guān)的基礎(chǔ)教育、公共文化、公共醫(yī)療、環(huán)境保護、社會保障等公共服務應該納入最基本的公共服務之列[1]。

目前學界涉及西部基本公共服務均等化的研究很多，但是依然存在兩方面的不足:在研究對象上，學者們研究全國整體狀況的很多，研究西部問題的較少，而且現(xiàn)有研究基本都側(cè)重于西部與東部和中部的對比，而對西部省區(qū)市之間的差距研究極為匱乏。在研究方法上，現(xiàn)有研究定性分析多，定量研究少，而且對基本公共服務非均衡現(xiàn)狀的定量研究多從財政均等化或公共服務水平指標等單一角度來分析，缺少對上述指標的綜合研究。由于我國面積廣大，人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟文化自然環(huán)境等差異很大，單純用地方政府財政能力的高低或個別公共服務水平指標來估計其公共服務均等化狀況很難真實反映不同地區(qū)的居民所享有的公共服務水平的差異。因此，本文在研究西部地區(qū)基本公共服務的非均衡狀況時，將綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、地方財政能力和公共服務水平的差距選擇指標，對西部省區(qū)市之間和西部與全國之間的非均衡狀況進行研究。

二、西部地區(qū)基本公共服務非均衡狀況研究

(一)西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異

為了考察西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，我們用人均GDP指標來進行研究(如表1所示)。對西部12省區(qū)市最近4年的人均GDP進行比較研究，結(jié)果顯示:2004-2007年人均GDP最高的均為內(nèi)蒙古，最低的為貴州;2004年內(nèi)蒙古人均GDP為貴州的2.68倍，差異系數(shù)為24.1%，而到2007年前者的人均GDP已經(jīng)是后者的3.67倍，差異系數(shù)為31.11%。這表明，西部12省區(qū)市人均GDP的差距在逐漸拉大，人均GDP非均衡狀況在加速惡化。同時，從全國均值與西部均值之差的變化我們看到，西部省份人均GDP均值與全國均值的差距也在逐年拉大，并且西部與全國的差距大于西部省區(qū)市之間的差距。

表1西部地區(qū)人均GDP非均衡狀況

注:差異系數(shù)為總體標準差與樣本均值的比值。

資料來源:《中國統(tǒng)計年鑒2005-2008》，下同。

(二)西部地區(qū)財政均等化狀況

我們用2004-2007年人均財政收入差距的變化來分析西部省區(qū)市之間的財政均等化狀況(如表2)。2004年西部省區(qū)市中人均財政收入最高的內(nèi)蒙古是最低的西藏的2.26倍，整體的差異系數(shù)為26.43%;到2007年內(nèi)蒙古的人均財政收入已經(jīng)達到了西藏的2.89倍，整體差異系數(shù)也增長為32.74%，這表明西部地區(qū)間人均財政收入的差距在逐年拉大。同時，全國人均財政收入均值與西部均值之差由2004年的345.39迅速增加到2007年的634.78，西部省區(qū)市與全國整體水平的差距也大于西部地區(qū)之間的差距。

我們將西部地區(qū)人均GDP非均衡狀況和人均財政收入非均衡狀況進行比較可以發(fā)現(xiàn):西部地區(qū)人均財政收入的差異系數(shù)大于人均GDP的差異系數(shù)，全國人均財政收入均值與西部均值之差占西部均值的比重也大于全國人均GDP均值與西部均值之差占西部均值的比重。這表明，目前西部地區(qū)在財政能力上的非均衡狀況要大于在經(jīng)濟發(fā)展水平上的非均衡狀況，西部與全國在地方政府財政能力上的差距也要大于在經(jīng)濟發(fā)展水平上的差距，也就是說，西部地區(qū)在財政上的不平等狀況要比在經(jīng)濟發(fā)展水平上的不均衡狀況更為嚴重。這種狀況的出現(xiàn)顯然與財政的本質(zhì)相違背。

表2西部地區(qū)人均財政收入非均衡狀況

(三)對公共服務水平的定量考察

我們從教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、環(huán)境保護和社會保障等5個方面選取以下10個指標對西部12省區(qū)市的公共服務水平進行評估。為了便于比較，我們設(shè)各項指標的全國平均值為100，按照西部各省區(qū)市在各項指標上的實際值與全國平均值的比值對其賦值得到各省區(qū)市在每一項指標上的得分，即:指標值=實際值/全國平均值×100，然后對每個省區(qū)市的各項指標得分進行加總，如下表3所示。

表3西部省區(qū)市公共服務水平得分

注:①我們用文盲半文盲占15歲以上人口的比重來表示受教育人口的比重，下同;

②人均教育經(jīng)費為2006年數(shù)據(jù)，下同。

由上表我們可以看出，西部省區(qū)市中公共服務水平得分最高的為新疆，其次為青海、寧夏，最低的依次為甘肅、西藏和貴州;在西部12省中，只有新疆和青海兩省高于全國水平(得分高于1000)，其他10省區(qū)市的得分均低于全國平均值，這表明西部省區(qū)市的公共服務水平與全國還存在較大差距。下面我們用計算差異系數(shù)的方法來估計西部省區(qū)市之間的公共服務水平差距(如表4)。

表4 西部省區(qū)市間公共服務水平非均衡狀況分析

2007年西部省區(qū)市公共服務水平得分的差異系數(shù)為17.1%，最大值(新疆)是最小值(貴州)的1.87倍;西部公共服務水平得分均值與全國的差距為117.51。我們將西部省區(qū)市公共服務水平的差異系數(shù)與前面我們研究過的2007年人均GDP和人均財政收入的差異系數(shù)進行對比可以發(fā)現(xiàn):西部省區(qū)市人均財政收入的差異系數(shù)大于人均GDP的差異系數(shù)，人均GDP的差異系數(shù)大于公共服務水平得分的差異系數(shù)，而在這3個指標上，全國均值與西部均值之差占西部均值的比重也是依次遞減的。從這一比較研究我們可以得出結(jié)論:西部省區(qū)市之間在財政能力上的差距大于其在經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平上的差距;與全國平均水平相比較，西部地區(qū)與全國在財政能力上的差距也大于在經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平上的差距。

經(jīng)濟發(fā)展指標和財政均等化指標是對基本公共服務均等化狀況的間接估計，公共服務水平指標則是對基本公共服務均等化狀況的直接反應。因此，我們可以將西部省區(qū)市的公共服務水平得分、人均GDP和人均財政收入的排名進行加權(quán)，依次賦予這3個指標0.5、0.25、0.25的權(quán)重，得到西部12省區(qū)市基本公共服務均等化水平的綜合排名，如表5所示。

表5西部12省區(qū)市基本公共服務水平

注:最后一行括號中的數(shù)字表示全國平均值參與西部排名所得到的名次。

由以上的綜合排名我們可以看到:從綜合排名來看，西部12省區(qū)市中排名最高的為新疆和內(nèi)蒙古，最低的為貴州和西藏;分指標來看，人均GDP和人均財政收入排名第一的均為內(nèi)蒙古，公共服務水平得分最高的為新疆，西藏的人均財政收入是西部省區(qū)市中最低的，貴州省在人均GDP和公共服務水平兩項指標上均為最低。如果將全國平均值參與排名，全國均值將排名第二，也就是說，西部12省區(qū)市中僅有新疆超過了全國平均水平，其他11省區(qū)市均達不到全國平均水平。

綜合以上的定量和比較研究我們可以對西部地區(qū)的基本公共服務均等化現(xiàn)狀做出基本的判斷:從全國范圍來看，西部與全國在地方政府財政能力、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平上均存在很大的差距，并且在政府財政能力上的不平衡大于其他兩項指標;從西部省區(qū)市間的比較研究來看，各省區(qū)市在財政能力、經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務水平上存在很大的差距，同與全國整體水平的差距一樣，西部省區(qū)市間在政府財政能力上的差異大于在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和公共服務水平的差異;從西部地區(qū)內(nèi)外部兩種差距的比較來看，西部地區(qū)與全國整體水平的差距大于西部地區(qū)之間的差距，而且尤其令人擔憂的是，這兩種差距都在以相當快的速度逐年拉大，這種不均衡的現(xiàn)狀不論對于西部地區(qū)的發(fā)展，還是對于全國的發(fā)展，都是極為不利的。

三、促進西部地區(qū)基本公共服務均等化的制度安排和路徑選擇

目前，不論是西部省區(qū)市之間，還是西部與全國之間在基本公共服務水平上均存在很大的差距。因此，西部廣大地區(qū)迫切需要在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時，增強地方政府提供公共服務的能力，改變基本公共服務的非均衡狀況。要在轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建服務型政府的前提下，完善公共財政制度，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)并且在推進公共服務主體多元化的同時，加強對公共服務市場化的監(jiān)督，只有這樣才能逐步改善西部地區(qū)的基本公共服務均等化狀況，從根本上實現(xiàn)全民范圍內(nèi)的基本公共服務均等化。

(一)構(gòu)建公共服務型政府是實現(xiàn)基本公共服務均等化的前提

促進政府由全能型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。我國目前處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要時期，各種現(xiàn)實的困難和復雜的國情使得我國要實現(xiàn)基本公共服務均等化，政府必須發(fā)揮關(guān)鍵的作用。因此，政府能否從過去與計劃經(jīng)濟相適應的“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在與市場經(jīng)濟相適應的“服務型政府”就成為實現(xiàn)公共服務均等化的關(guān)鍵。沒有政府職能的徹底轉(zhuǎn)變，任何促進公共服務均等化的措施都將是低效和乏力的。要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，首先是要轉(zhuǎn)變政府觀念，增強各級政府的社會發(fā)展自覺性，消除對GDP的盲目崇拜和追求，這就需要實現(xiàn)長期以來以經(jīng)濟增長為導向的干部政績考核制度向以公共服務為導向的考核制度轉(zhuǎn)變。其次要明確劃分中央與地方公共服務的職責，使各級政府公共服務的職責與能力相匹配。再次要建立公共服務的評價指標體系，實行中央對地方的公共服務問責制。

(二)完善公共財政體制是促進西部地區(qū)公共服務均等化的當務之急

財政體制可以在很大程度上對各級政府提供公共服務的能力和各地區(qū)居民承擔的公共服務提供成本進行調(diào)節(jié)，所以財政體制能夠?qū)竟卜站然膶崿F(xiàn)產(chǎn)生重要影響。改革開放以來，我國先后進行了4次財政體制改革，經(jīng)歷了以經(jīng)濟增長為中心的“建設(shè)財政”，逐步走向“公共財政”，再到時下聚焦于民生問題的“民生財政”的改革歷程。有研究表明:不同類型的財政體制，因為政府間財權(quán)財力劃分的不同，在基本公共服務均等化上所產(chǎn)生的效應也有顯著的不同[2]。因此，要完善公共財政體制，就需要首先明確和規(guī)范中央和地方政府在公共服務上的職責劃分，使得各級政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。其次，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加公共服務均等化效果明顯的一般性轉(zhuǎn)移支付在政府間財政轉(zhuǎn)移支付的比重，減少并逐步取消具有逆均等化效果的稅收返還及原體制補助等。再次，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付并加強對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督及均等化效果的評估。

(三)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財政資金投向公共服務領(lǐng)域

長期以來，我國各級政府在財力不足的情況下，依然將相當大部分的財政資金投入一般競爭性領(lǐng)域，而對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)等公共服務領(lǐng)域的投資嚴重不足。財政投入不足是導致我國各地區(qū)科教文衛(wèi)事業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展緩慢的一個重要原因，這更加劇了西部落后地區(qū)基本公共服務的非均衡狀況。因此，我國目前的各級政府財政支出要進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，要減少直至退出對一般競爭性領(lǐng)域的直接投入，嚴格控制行政管理費等一般性開支。財政支出要向基礎(chǔ)教育、科技文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等公共服務領(lǐng)域傾斜，向廣大西部地區(qū)尤其是相對落后的西部民族地區(qū)傾斜，加大對西部地區(qū)和民族地區(qū)的財政投入力度。

(四)在推進公共服務主體多元化的同時，加強對公共服務市場化的監(jiān)督

實現(xiàn)全國范圍的基本公共服務均等化對于一個國土面積廣大并擁有13億人口的發(fā)展中國家的政府來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。我國政府要從經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務型轉(zhuǎn)變，在公共服務的提供中，政府是責無旁貸的提供主體，但這并不意味著政府是唯一的提供主體。在強調(diào)政府在基本公共服務供給中的主導作用的同時，需要提倡社會團體和個人的參與，構(gòu)建公共服務的多元供給機制。公共服務供給主體的多元化不僅能夠在一定程度上解決政府公共服務財力不足的問題，也可以提高公共服務的供給效率。但是，在推進公共服務主體多元化的同時，我們必須對哪些公共服務可以市場化，哪些公共服務不能市場化有明確的認識。對于教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的過度市場化，將會加劇社會的不公平程度，也違背了我們推進基本公共服務均等化的初衷。因此，我們在推進公共服務主體多元化的進程中必須非常謹慎，逐步推進，并且要加強對已經(jīng)市場化的公共服務提供效果的評估和監(jiān)管。

(五)促進西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，打破區(qū)域經(jīng)濟非均衡發(fā)展的惡性循環(huán)

目前西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與全國相比是極為滯后的，這種經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后，使得西部地區(qū)各級政府提供公共服務的財政能力相對較弱，由此導致的公共服務提供不足反過來制約地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，進一步拉大西部與東中部、西部省區(qū)市之間的差距，從而陷入一個惡性循環(huán)，最終使得區(qū)域社會經(jīng)濟非均衡發(fā)展的現(xiàn)狀不斷加劇。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后是有其深刻的歷史和自然原因的，落后的歷史條件、頻發(fā)的自然災害和脆弱的生態(tài)環(huán)境長期以來為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成的障礙是巨大的。但是西部地區(qū)擁有豐富的自然資源，這又為其經(jīng)濟發(fā)展提供了得天獨厚的條件。同時，國家自1999年實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，為西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供的傾斜性的財政、金融和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策也成為西部地區(qū)加快發(fā)展的良好契機。

參考文獻:

[1] 劉德吉.公共服務均等化的理念、制度因素及實現(xiàn)路徑:文獻綜述[J].上海經(jīng)濟研究，2008，(4):12-20.

[2] 王瑋.我國公共服務均等化的路徑選擇[J].財貿(mào)研究，2009，(1):72-79.

責任編輯:羅振建