近年來，經(jīng)濟(jì)全球化、氣候改變，以及相繼發(fā)生的食品、能源和金融危機(jī)，使得發(fā)展中國(guó)家面臨著比以往更大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，因此，他們對(duì)社會(huì)保障的需求也日益增大?？墒?，大約有一半以上的世界人口至今尚無任何社會(huì)保障。根據(jù)國(guó)際勞工組織的估計(jì)，在最不發(fā)達(dá)的國(guó)家，享有社會(huì)保障的工人還不到10%。在中等收入的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障覆蓋率在20%—60%，所以，每逢經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都會(huì)在一些發(fā)展中國(guó)家引發(fā)社會(huì)騷亂甚至政局動(dòng)蕩。因此，社會(huì)保障體系的建立健全和調(diào)整改革，長(zhǎng)期以來都是一個(gè)廣受關(guān)注的發(fā)展主題。

從上世紀(jì)八十年代到現(xiàn)在，社會(huì)保障概念的內(nèi)涵和外延以及社保政策的作用范圍，在全世界都出現(xiàn)了擴(kuò)展的趨勢(shì)。國(guó)際勞工組織的一份研究報(bào)告曾強(qiáng)調(diào)指出，社保的焦點(diǎn)從最低生活保障和應(yīng)對(duì)疾病、年老、殘疾、工傷、失業(yè)、生育和家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力死亡的風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)展到促進(jìn)弱勢(shì)群體發(fā)揮自身潛力和贏得發(fā)展機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。這就意味著，社會(huì)保障的防線前移，其功能不僅在于防止社會(huì)成員因遭遇意外而陷入貧困，而且還要降低風(fēng)險(xiǎn)乃至消除某些風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。例如，采用衛(wèi)生、教育、培訓(xùn)和就業(yè)促進(jìn)等措施，輔之以消除社會(huì)歧視的公共行動(dòng)，減少社會(huì)成員患病、失能和失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，并由此而幫助貧困群體突破生活中的惡性循環(huán)并切斷貧窮的代際傳遞。因此，除了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助以外，社會(huì)增益產(chǎn)品(merit goods)的提供，也被作為社會(huì)保障的一種政策工具。義務(wù)教育，便是這類產(chǎn)品和服務(wù)的典型。

社會(huì)增益產(chǎn)品和服務(wù)，有助于增加社會(huì)福祉或促進(jìn)社會(huì)公平，因而通常由國(guó)家動(dòng)用財(cái)政資源對(duì)需方或供方予以資助，并采取強(qiáng)制性措施，保證生產(chǎn)和消費(fèi)達(dá)到社會(huì)預(yù)期的水平。在這種情況下，社會(huì)增益產(chǎn)品的消費(fèi)，取決于公共選擇，而非消費(fèi)者個(gè)人的支付能力和支付意愿。從社會(huì)保障角度，關(guān)注的是需方，即確保全體成員能夠獲得這類產(chǎn)品和服務(wù)。在發(fā)展中國(guó)家，由于財(cái)政資源極為有限，往往僅針對(duì)包括貧困人口在內(nèi)的低收入群體，設(shè)立社會(huì)增益產(chǎn)品需方資助項(xiàng)目，從而把社會(huì)援助和社會(huì)增益措施連接在一起。例如，巴西、智利和墨西哥等二十多個(gè)國(guó)家的“限制性現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目即是如此:低收入家庭只有參與規(guī)定的婦幼保健項(xiàng)目和保證適齡兒童上學(xué)，才能獲得政府的現(xiàn)金生活補(bǔ)助。這一制度包含的設(shè)計(jì)理念，就是通過收入激勵(lì)，保障弱勢(shì)群體獲得必要的教育和健康服務(wù)。

世界各國(guó)在社會(huì)保障體系的制度框架形成之后，都會(huì)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化逐漸調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)和保障水平;環(huán)境變化劇烈，則調(diào)整幅度也就可能隨之加大，甚至促成改革。例如，美國(guó)自一九三五年頒布社會(huì)保險(xiǎn)法(Social Security Act)以來，幾乎每十年都出臺(tái)一次修正案。近三十年來的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，促使各個(gè)國(guó)家和地區(qū)為了應(yīng)對(duì)日益加大的競(jìng)爭(zhēng)壓力，先后推行了強(qiáng)度不等的社保改革。雖然國(guó)家類型不同，卻從不同起點(diǎn)向“?；?、廣覆蓋”的政策目標(biāo)趨近。

歐洲福利國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家原本就有全民普享式的社會(huì)保障體系，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、人口老齡化和財(cái)政負(fù)擔(dān)過重的壓力下，改革取向主要是削減超出基本需求的社會(huì)福利。同時(shí)，縮小政府作用，擴(kuò)大社會(huì)參與和責(zé)任分擔(dān)，密切個(gè)人義務(wù)和受益水平的聯(lián)系，強(qiáng)化福利受益者資格的審查和監(jiān)督。例如，聯(lián)邦德國(guó)在縮短失業(yè)保險(xiǎn)金領(lǐng)取期限的同時(shí)，增設(shè)基層社保服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的一站式個(gè)性化服務(wù)，采取多種措施促進(jìn)就業(yè)，并就近監(jiān)測(cè)失業(yè)保險(xiǎn)金和社會(huì)救濟(jì)金領(lǐng)取者的財(cái)產(chǎn)和收入狀況，隨時(shí)根據(jù)其家庭就業(yè)人數(shù)和人均收入的變動(dòng)，調(diào)整社會(huì)援助程度。

與歐洲工業(yè)國(guó)相比，美國(guó)一直把社保水平限制在滿足基本生活需求的程度。高于這一界限的保障水平，取決于雇主和雇員之間約定的機(jī)構(gòu)福利或職業(yè)福利，以及個(gè)人或家庭的儲(chǔ)蓄和投資。國(guó)家對(duì)此予以稅收優(yōu)惠，并提供理財(cái)教育和信息服務(wù)?？梢哉f，美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)水平設(shè)定，以不低于貧困線為原則。當(dāng)前，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃使得全美六十五歲以上年齡組中40%的人口脫離了貧窮。換句話說，若無社會(huì)保險(xiǎn)，這一年齡組中40%的人口就會(huì)陷入貧窮。美國(guó)社會(huì)保障署專員米歇爾·阿斯楚(Michael Astrue)二○○九年二月給參保人的公開信或多或少地顯示出這個(gè)原則。他強(qiáng)調(diào):“……社會(huì)保險(xiǎn)從未成為美國(guó)人退休后的唯一保障。如果想要在退休后維持舒適的生活，參保人還需在工作期間另行儲(chǔ)蓄、投資、參加企業(yè)年金計(jì)劃或設(shè)立個(gè)人退休賬戶?！钡故悄壳吧形磳?shí)施的醫(yī)療改革方案，包括了擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面的內(nèi)容。然而無醫(yī)保者僅占全國(guó)人口的16.7%，況且美國(guó)公民急診免費(fèi)，由公共財(cái)政支付賬單;收入水平在貧困線以下的人可以享受醫(yī)療援助計(jì)劃，這種擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面的制度設(shè)計(jì)與發(fā)展中國(guó)家對(duì)“廣覆蓋”的追求不可同日而語。

毋庸贅言，“基本需求”涵蓋的內(nèi)容和生活水平以各國(guó)特有的國(guó)情為轉(zhuǎn)移。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)保障只能在“低水平”上“?；尽?。即便如此，在多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障覆蓋面依然狹窄。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)，幾近于政府公共部門和現(xiàn)代工業(yè)及服務(wù)業(yè)工作人員才能享有的奢侈品。對(duì)此，以阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家早在二十多年前就提出尖銳的批評(píng)。他們認(rèn)為，高門檻、窄覆蓋的社會(huì)保障政策隱含了一個(gè)錯(cuò)誤的理論前提，那就是把發(fā)達(dá)國(guó)家昂貴的社會(huì)保險(xiǎn)和收入保障制度，視為世界上所有國(guó)家普遍適用的模式。然而事實(shí)上，即使是最窮的國(guó)家，也能通過對(duì)本國(guó)人口中的脆弱群體提供公共支持，創(chuàng)造出豐富多樣的社會(huì)保障形式來。

在這樣的理論和現(xiàn)實(shí)背景下，發(fā)展中國(guó)家的社保改革一般都包含著?；?、廣覆蓋和促進(jìn)社會(huì)公平等多重目標(biāo)。只不過國(guó)情各異，政策的側(cè)重點(diǎn)有所不同。在中等收入國(guó)家和地區(qū)，例如智利、巴西、阿根廷和墨西哥，在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革中設(shè)立了形式各異的最低養(yǎng)老金保障制度;墨西哥統(tǒng)一了男女工作人員的法定退休年齡(六十五歲);智利還廢除了所有對(duì)政府公共部門與私人部門工作人員區(qū)別對(duì)待的歧視性規(guī)定。在低收入國(guó)家，例如南撒哈拉一帶的非洲國(guó)家，每天收入低于一美元的窮人和營(yíng)養(yǎng)不足的人分別占總?cè)丝诘亩种缓腿种?，他們還只能期望借助社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)增益項(xiàng)目，改善當(dāng)前的生存條件。印度和中國(guó)同屬中低收入行列，又是人口大國(guó)，近年來分別通過多種制度創(chuàng)新來擴(kuò)大社保覆蓋面。在印度，通過非政府組織實(shí)施的靈活就業(yè)者保險(xiǎn)項(xiàng)目，成為廣受關(guān)注的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。然而正因?yàn)槠渲姓淖饔媒跞笔?，這項(xiàng)制度的推廣至今仍是尚未解決的難題。

中國(guó)是當(dāng)今世界人口最多的發(fā)展中國(guó)家，同時(shí)又是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型國(guó)家。它既有發(fā)展進(jìn)程中的二元經(jīng)濟(jì)特征和顯著的地區(qū)差別，又有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來的以戶籍制度為標(biāo)志的城鄉(xiāng)社會(huì)分離。最近三十年當(dāng)中的大規(guī)模農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，雖然為工業(yè)化和城市化注入了旺盛的活力，可是進(jìn)入城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)工作的上億農(nóng)村遷移勞動(dòng)者(農(nóng)民工和未獲得城市戶籍的農(nóng)村高校畢業(yè)生)，卻不能獲得與城市戶籍就業(yè)者同等的社會(huì)保障和公共服務(wù)，實(shí)際上被排斥在城市社會(huì)的邊緣。這一切，使得中國(guó)的社保改革比其他國(guó)家更為復(fù)雜和艱難。

在二○○八年紀(jì)念改革開放三十年和二○○九年紀(jì)念中華人民共和國(guó)成立六十年的活動(dòng)中，關(guān)于社保體系改革與發(fā)展的回顧文獻(xiàn)高密度發(fā)表。此間國(guó)內(nèi)和國(guó)際研究機(jī)構(gòu)對(duì)“十一五”規(guī)劃實(shí)施狀況的中期評(píng)估報(bào)告恰好也先后推出。這其中，各方對(duì)迄今取得的社會(huì)保障成就和現(xiàn)存的主要問題的判斷，可以扼要?dú)w納如下:

第一，二○○三年以來，中國(guó)在改善社會(huì)保障和公共服務(wù)方面，取得了顯著進(jìn)展?！笆晃濉币?guī)劃中的社會(huì)保障目標(biāo)正在實(shí)現(xiàn)，有的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)提前完成。這些，無疑得益于各級(jí)政府在貫徹科學(xué)發(fā)展觀過程中采取的一系列強(qiáng)有力的政策措施。

第二，社會(huì)保障體系的架構(gòu)、保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、服務(wù)的匹配，以及資金的籌集、管理和監(jiān)督機(jī)制等等，仍需改進(jìn)。

第三，社會(huì)保障的公平性亟待提高。僅就整個(gè)社會(huì)保障制度的覆蓋面而言，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、行業(yè)之間，以及不同戶籍、性別、職業(yè)和地位的人群之間，差別巨大。最需要社會(huì)保護(hù)的脆弱人群，依然保障不足。

在這種情況下，社會(huì)保障體系建設(shè)的中長(zhǎng)期目標(biāo)，只能是建設(shè)一個(gè)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，足以應(yīng)對(duì)工業(yè)化城市化、人口老齡化和經(jīng)濟(jì)全球化中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，并與促進(jìn)就業(yè)、提高競(jìng)爭(zhēng)力和增強(qiáng)社會(huì)包容性的發(fā)展模式相契合的國(guó)民生存需求保障體系。在這個(gè)意義上，它可以簡(jiǎn)單地表述為“人人享有社會(huì)保障”，即社會(huì)成員在其生命周期的任何階段，一旦面臨困境，便有社會(huì)保障可依。

中國(guó)共產(chǎn)黨“十七大”報(bào)告提出了“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”的社保方針。鑒于此，社會(huì)保障體系建設(shè)的近期目標(biāo)，應(yīng)以“?；?、廣覆蓋”為原則，增強(qiáng)社保公平?！氨；尽钡暮x，在于國(guó)家承諾的保障水平不低于城鄉(xiāng)居民的收入(或消費(fèi))貧困線。以此為前提，將基于這一水平的社保措施，推廣到全社會(huì)，這也就是“廣覆蓋”的意義所在。此外，國(guó)家可通過稅收手段激勵(lì)企業(yè)/機(jī)構(gòu)或個(gè)人，為超出社會(huì)基本水平的保障需求，做出商業(yè)性的補(bǔ)充保險(xiǎn)或儲(chǔ)蓄安排。這里之所以舍去流行的“多層次”提法，是因?yàn)槠髽I(yè)/機(jī)構(gòu)提供的補(bǔ)充保險(xiǎn)(保障)計(jì)劃，以及社群、家庭或個(gè)人的儲(chǔ)蓄及其他保障措施，盡管不乏國(guó)家激勵(lì)，但并非國(guó)家責(zé)任。

鑒于此，促進(jìn)社保公平的政策著力點(diǎn)主要在于，縮小城鄉(xiāng)之間、城市中的戶籍人口與農(nóng)村遷移人口之間、公共部門與非公共部門就業(yè)者之間，以及地區(qū)之間的社保程度差別，并借此校正收入和財(cái)富的初始分配狀態(tài)。