財政部5月初公布了國有資本經(jīng)營預算編制情況，并明確提出將完善國有資本收益收取政策，適當提高國有資本收益的收取比例。這一新聞引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注。所謂國有資本經(jīng)營預算，是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。國有資本收益，社會上常稱之為國企紅利。

近幾年來，針對國企尤其是中央企業(yè)的質(zhì)疑一直不斷。無論是對國企壟斷的指責，還是對國企暴利的渲染，無論是天價地王的涌現(xiàn)，還是盲目投資的勢頭高漲，無論是投資金融衍生品的巨虧，還是熱衷海外并購，國企的輿論環(huán)境始終不好。仔細分析這一系列的質(zhì)疑，都有一個共同點，那就是都會指向國企尤其是中央企業(yè)的高利潤。

特別是在金融危機的陰霾之下，國有企業(yè)依然堅挺。受沖擊最大的2009年上半年，盡管同比出現(xiàn)降幅，但全國國有企業(yè)累計實現(xiàn)利潤5534億元，其中央企累計實現(xiàn)利潤4164億元。

誰投資，誰受益，這是市場經(jīng)濟的基本原則之一。然而，這一市場法則在中國現(xiàn)階段是部分失靈的。因為與光鮮的利潤形成鮮明對比的是國家設(shè)定的最高10%的紅利上繳比例，企業(yè)留下了至少90%的利潤并自行支配。絕大部分的國企紅利也只是在體制內(nèi)循環(huán)，國企的真正股東——民眾難以分享到國企高速發(fā)展的成果。由此看來，社會上出現(xiàn)的一些質(zhì)疑和抱怨也就不難理解。

不過，如果深入考察有關(guān)國企紅利的各種實際問題就會發(fā)現(xiàn)，實際的運作遠非理論那么簡單。而要真正使國企紅利達到一個恰當?shù)乃?，需要在克服各種難題的基礎(chǔ)上進行更有智慧的探索。

比例之低

目前在央企中實行的紅利征收比例顯然是偏低的。這種偏低的現(xiàn)象引來眾多非議，但背后也有一系列現(xiàn)實考慮。

2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》(國發(fā)[2007]26號)，標志中國開始正式建立國有資本經(jīng)營預算制度，正式終結(jié)了國企13年不交紅利的歷史。

2007年12月11日，財政部會同國資委發(fā)布了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》?！掇k法》規(guī)定，央企國有資本收益將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業(yè)的上繳標準為稅后利潤的10%;科研院所和軍工企業(yè)三年內(nèi)暫時不上繳;其余央企均按照5%的標準上繳紅利。

最高10%的紅利上繳額度，相對國企每年幾千億元的利潤顯然偏低。過低的上繳比例，從目前來看，并不利于國有經(jīng)濟的健康發(fā)展。財政部表示，目前國有資本收益收取比例過低，不利于遏制央企盲目投資和促進央企結(jié)構(gòu)調(diào)整。國務(wù)院國資委主任李榮融2009年6月29日在接受新華網(wǎng)訪談時也指出，現(xiàn)在這個比例是起步比例，逐步會加高。

這一適度從低的征收比例，一方面推動了國有企業(yè)的快速發(fā)展，另一方面則引來無數(shù)的質(zhì)疑。這些質(zhì)疑和國企壟斷、國企高管天價薪酬、央企地王、金融衍生品巨虧、盲目投資、產(chǎn)能過剩、海外并購失敗摻和糾纏在一起不斷發(fā)酵，每次事件都令公眾產(chǎn)生新一輪的對國企質(zhì)疑的熱潮。

縱覽國際上的分紅慣例，發(fā)達國家國企一般要上繳30%~50%的紅利。相形之下，央企紅利很難直接回報公眾。

其實，以全體國民為分紅目標的案例在海外早有成功先例。上世紀70年代末，美國阿拉斯加州發(fā)現(xiàn)了大量的石油資源，石油公司紛紛出巨資向當?shù)卣徺I阿拉斯加的石油。當時的州長認為這筆石油資源“橫財”不屬于政府，而屬于全阿拉斯加的居民。于是，阿拉斯加用石油財富建立一個“阿拉斯加永久基金”，并由專業(yè)的基金經(jīng)理管理。法律規(guī)定，每一個阿拉斯加州的居民擁有一股“阿拉斯加永久基金”的股份。1982年，全州40多萬居民每人都收到了第一張1000美元支票的社會分紅。如今，阿拉斯加永久基金已經(jīng)發(fā)展成為一個本金超過300億美元、年營利能力超過10%的大型基金，躍居全球100家最大的基金之列。

利益之爭

和中國大多改革措施的推出一樣，適度從低的原則和適當提高比例體現(xiàn)出不同力量的博弈以及一些中國特色。

中國特色很容易理解。中國經(jīng)濟體制改革的成功之處就在于穩(wěn)妥的試點，通過試點摸索出經(jīng)驗，上升到理論，找到合適的方式、方法和尺度，再全面推開。作為前期探索，國有企業(yè)的分紅比例從一開始就決定了不能定得太高，以免給企業(yè)造成較大沖擊，關(guān)鍵在于留下以后調(diào)整的空間。國務(wù)院國資委主任李榮融強調(diào):現(xiàn)在的國有企業(yè)也有一些難點，要使我們的企業(yè)能夠不斷地提供分紅，不能今年有，明年沒有，這些企業(yè)的盈利要不斷地提高。一方面，要留給企業(yè)發(fā)展的資金。另一方面，要處理好歷史遺留問題。有不少企業(yè)在上市時有一部分存續(xù)企業(yè)，這部分企業(yè)還有深化改革的問題，同樣需要改革成本。

利益博弈也在以自己特有的方式阻礙或者變相推動著改革的進程。任何改革都是對既得利益者的深層觸動和利益的打亂重新分配，必然會遭到既得利益者的反對甚至是抵觸。經(jīng)歷多重博弈和討價還價，最終形成一個相當?shù)偷恼魇账?最高的提取比例不過10%，而且是根據(jù)行業(yè)進行一刀切。據(jù)財政系統(tǒng)人士介紹，在預算試點初期，紅利征收遭到許多央企抵觸。就在央企上繳紅利的第二年——2008年，從一季度開始不斷有央企因利潤下滑等原因向國資委和財政部申請減免。

不過，與社會期望一致的是，財政部明確提出將會同有關(guān)部門完善國有資本收益收取政策，適當提高國有資本收益的收取比例。至于，上繳比例多少合適，是一刀切還是根據(jù)行業(yè)和每個企業(yè)特點確定，仍要經(jīng)歷復雜的利益博弈。因為，如果分紅比例過低，民眾抱怨只會更加嚴重;分紅比例太高，會損害企業(yè)發(fā)展后勁。因此，上繳比例要考慮到企業(yè)發(fā)展階段、行業(yè)發(fā)展水平、宏觀環(huán)境的情況和社會投資收益的訴求等多種要素。而如何確定這些要素及其相互關(guān)系，本身就是一個復雜的博弈。

決策之難

健全的分紅政策在國民經(jīng)濟發(fā)展中的地位十分重要。首先，它有利于提高那些由國企保留利潤提供資金的投資項目的效率。其次，它有利于改善公共財政資源的整體配置。

那么，分紅決策應該由誰來決定?《中華人民共和國公司法》三十八條和四十七條規(guī)定，分紅決策應該由董事會制定方案，股東大會批準。然而，國有獨資公司沒有股東會是一個例外?，F(xiàn)在的國有獨資公司董事會制度仍然在試點，大部分中央企業(yè)還沒有建立真正能夠運作良好的董事會制度。

目前，現(xiàn)實的選擇是國資委和財政部來決定分紅比例。但是，如果按照學者說的按照投資回報率和企業(yè)增長潛力這些經(jīng)濟上看起來比較合理的標準，肯定是一對一談判。一對一談判就炸鍋了，那么多企業(yè)都給財政部和國資委講條件:“我不能分10%，只能分5%，這個事兒就沒可能沒完沒了。”還有，假如是一對一談判來確定分紅比例，談判的成本太高，而且里面的彈性太大，容易出現(xiàn)尋租空間。目前來看，一對一談判沒有可操作性。

此外，一個行業(yè)里有的企業(yè)可能正在搞研發(fā)，有的企業(yè)市場已經(jīng)飽和。都讓繳50%的利潤，搞研發(fā)的企業(yè)就可能一下子被掐死，到那時候就很危險了。但開始階段只收5%或10%，對企業(yè)來說傷害不大。如果說試點初期將比例定得低有助于順利推進改革，隨著試點的推進，國家應逐步提高征收比重。

將來，按照國資委的設(shè)想，由董事會根據(jù)企業(yè)的發(fā)展需要和行業(yè)水平，科學地決定分紅比例，似乎是一個最佳選擇。董事會的成立容易解決目前一對一談判成本高的尷尬。董事會作為專司企業(yè)發(fā)展的專業(yè)人士集合，會尋找到最適合的紅利征收比例。國資委只需要管理好所推薦的董事就行。

不過，這也只是設(shè)想。國企董事會的治理水平如何?是否會被內(nèi)部人控制?鑒于雷曼兄弟破產(chǎn)的教訓，基于委托——代理理論，如何建立真正對股東負責的高效的董事會，目前在全球范圍內(nèi)都是一個難題。確定一個讓各方都滿意的分紅比例著實不易。特別是在目前處于轉(zhuǎn)型期的中國，法制不健全、制度建設(shè)不到位、缺乏規(guī)則意識和契約精神，改革每往前走一步都需要經(jīng)歷復雜的博弈，付出極大的代價。而改變這一切的突破口在于健全的法制建設(shè)。也就是我們熟悉的不能再熟悉的依法治國的手段:“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。”